Methodology

El hecho más relevante en el sistema financiero en el año 2002 fue la ges- tación y desarrollo de la crisis banca- ria. En el presente apartado se des- criben los principales rasgos de la cri- sis, sus causas, los cambios institu- cionales que se gestaron a partir de la misma y los intentos de salida. 2.1 La crisis bancaria

2.1.1 Las causas4

Existe un conjunto de factores es- tructurales que abrían la posibilidad de una crisis financiera. Pero el mo- mento en el que ocurrió y la inten-

sidad de la misma estuvieron muy determinados por un conjunto de factores coyunturales. Entre los ele- mentos estructurales se destacan: i) La persistencia de la crisis pro-

ductiva: la recesión ingresó este año en su quinto año consecuti- vo (la caída de la actividad eco- nómica acumulada a fines del año pasado, desde el cuarto trimes- tre de 1998 alcanza a 24,3% en términos reales). Esta situación afecta la calidad de la cartera de créditos de los bancos y pone en duda su solvencia.

ii) La elevada dolarización del siste- ma: en diciembre de 2001 74% del crédito del sistema financiero al sector privado estaba pactado en dólares (considerando el siste- ma financiero sin el BHU esta proporción llegaba a 86%). Ello

generó una elevada exposición del sistema bancario al riesgo cam- biario-crediticio por el «descalce» de monedas de los deudores.5 iii)Secuelas de la modalidad de sa-

lida de la crisis de 1982: de la misma se salió mediante la com- pra por el Estado de las carteras más difíciles de cobrar de los ban- cos, la compra de los bancos que- brados por parte del BROU y un elevado nivel de endeudamiento de algunos sectores productivos, que se fue superando mediante sucesivas refinanciaciones de sus deudas. Esta salida tuvo variadas consecuencias, entre las que hay que destacar el impacto sobre la conducta de los agentes, ya que 4. La elaboración de este apartado tomó como

punto de partida los textos “La crisis bancaria de 2002 y las perspectivas de corto plazo de la economía uruguaya”, elaborado por Fernando Antía para ser publicado en el Boletín Técnico del Colegio de Contadores, Economistas y Ad- ministradores y en “Para entender la Crisis Bancaria”, elaborado por Luis Porto.

5. El «descalce» en monedas de los deudores se presenta cuando los mismos se han endeu- dado en una moneda (dólar ) diferente a aque- lla en la que reciben sus ingresos (pesos).

CUADRO X.4 PRINCIPALES AGREGADOS MONETARIOS (1)

(variación nominal en porcentaje, últimos doce meses)

Base monetaria Circul. Público Depósitos vista en m/n Caja de ahorros en m/n M1(2) Depósitos plazo en m/n Depósitos ahorro previo BHU M2(3) Depósitos plazo en m/e M3(4) IPC 1998 29,0 10,5 18,7 n/c 13,4 26,3 n/c 18,1 21,1 20,6 8,6 1999 (5) -20,0 7,5 15,2 n/c 10,4 19,9 n/c 14,0 26,9 24,7 4,2 2000 (1)(5) -7,6 -4,3 -2,7 n/c -3,7 11,8 n/c 2,6 16,9 14,7 5,1 2001 (1) -0,2 -2,6 -6,8 -0,1 -3,8 3,1 -6,7 -2,0 36,0 30,0 3,6 2002 19,8 8,2 -1,6 -17,2 -0,6 -26,3 -28,6 -10,3 4,2 2,5 25,9 2002 Julio 34,2 18,3 -4,1 -20,9 0,9 -28,6 -21,8 -11,2 16,0 12,3 13,2 Agosto 19,6 23,2 0,1 -23,0 4,2 -31,8 -24,2 -10,8 19,7 15,9 20,1 Setiembre 13,6 4,5 -8,0 -26,1 -6,8 -37,3 -26,6 -18,7 11,3 7,4 23,5 Octubre 21,1 7,7 -6,7 -21,5 -4,2 -33,8 -27,3 -16,2 8,4 5,3 24,3 Noviembre 19,3 9,5 -5,4 -16,0 -1,7 -31,6 -28,3 -14,0 10,6 7,5 24,7 Diciembre 19,8 8,2 -1,6 -17,2 -0,6 -26,3 -28,6 -10,3 4,2 2,5 25,9 2003 Enero 40,2 18,5 4,8 -7,2 7,8 -13,0 -31,6 -1,8 10,7 9,3 27,2

(1) Hasta diciembre de 2000 los agregados M1, M2 y M3 incluyen los depósitos del sector privado en el BROU y la banca privada. A partir de enero de 2001 incluyen los depósitos del sector privado, empresas públicas y gobiernos departamentales en el BROU, BHU y banca privada. Hasta diciembre de 2000 las cajas de ahorro en moneda nacional se incluyen en M2; luego en M1.

(2) M1 = circulante en poder del público + depósitos vista y caja de ahorros en moneda nacional. (3) M2 = M1 + depósitos plazo en moneda nacional.

(4) M3 = M2 + depósitos en moneda extranjera.

(5) A partir de noviembre de 1999 los depósitos en moneda extranjera se ven afectados por la transformación de una IFE en banco privado. A partir de noviembre de 2000 este cambio deja de tener efectos sobre la variación en los últimos 12 meses.

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X. Moneda y sistema financiero

promovió conductas de riesgo moral entre los bancos, puesto que estimuló la concesión de cré- ditos a sectores más riesgosos, y entre los deudores, que se vie- ron estimulados a incumplir las obligaciones contraídas ante po- sibles refinanciaciones.

iv)Baja productividad del capital financiero, debido a la focali- zación del ahorro en líneas de crédito al consumo (con un mar- gen de intermediación superior al promedio) y capital de giro. El financiamiento de largo plazo fue limitado. Esta incapacidad del sistema financiero no contribu- yó a que el nivel de inversión en relación con el producto se incre- mentara significativamente.6 _De ese modo, la contribución del sis- tema bancario al desarrollo pro- ductivo fue escasa, fenómeno que terminó afectando al propio sistema cuando la economía in- gresó en una fase recesiva. v) Persistencia de prácticas de

clientelismo político en la ban- ca estatal, que se expresan en la incidencia de la política partida- ria en la gestión de las carteras de crédito. Ejemplos muy claros de este tipo de prácticas son las sucesivas refinanciaciones que han practicado el Banco de la Re- pública y el Banco Hipotecario, en algunos casos definidas por los directorios de esas institucio- nes y en otros por el propio Par- lamento, que generaron una cul-

tura del incumplimiento con es- tas instituciones. Este tipo de gestión ha redundado en un ele- vado nivel de morosidad en la cartera de los bancos públicos. vi) Elevada exposición del sistema

bancario al riesgo argentino, que se expresó en la elevada concen- tración de créditos de bancos lo- cales en Argentina (tal como su- cedió en los bancos Galicia-Uru- guay, Montevideo y Comercial), la fuerte presencia de depósitos de argentinos (a diciembre de 2001 los depósitos de no resi- dentes, en su mayoría argenti- nos, representaban 45% del to- tal de depósitos en moneda ex- tranjera) y los estrechos víncu- los patrimoniales de importan- tes bancos de plaza con institu- ciones argentinas (Banco Galicia- Uruguay con su homónimo de Argentina, Banco Comercial con el Banco General de Negocios y Banco Montevideo con el Ban- co Velox). De modo que existie- ron múltiples vasos comunican- tes, a través de los cuales las di- ficultades del sistema financiero argentino afectaron a la plaza fi- nanciera local.

vii) El explosivo crecimiento del dé- ficit fiscal durante 1999 y su ri- gidez a la baja en los años si- guientes (agudizada por la pro- fundización de la recesión) pu- sieron en duda la capacidad de pago del país y, por lo tanto, de- bilitaron la capacidad de asisten- cia del Estado al sistema finan- ciero. La existencia de un segu- ro implícito de depósitos fue un factor de competitividad de la

plaza financiera (financiado por el conjunto de la sociedad, ope- rara o no en el sistema financie- ro), pero sólo hubiera sido sus- tentable con una política fiscal ajustada que le diera credibili- dad al mismo.

viii) Fallas en la “red de seguridad del sistema”: una de ellas fue la ausencia de independencia del BCU respecto del Poder Ejecu- tivo. Otra fue el problema es- tructural de la regulación y de la supervisión. En lo que respecta a la regulación, se discute la ade- cuación de las normas del Co- mité de Basilea a la realidad de las economías subdesarrolladas (mayor incertidumbre, volatili- dad, vulnerabilidad a las crisis regionales, moneda de baja cali- dad, sector oligopólico), así co- mo la regulación de la banca off shore y su vínculo con la operati- va local. En relación con la super- visión, hay que mencionar la au- sencia de un control global de la actividad de los bancos que for- man parte de grupos económi- cos-financieros y la actuación re- gional e internacional de bancos con fuertes vínculos con otros de la región. Las carencias de la au- toridad monetaria se expresan también en la falta de transparen- cia de la información sobre los ban- cos, que entre otras cosas impide discriminar entre bancos “buenos” y bancos “malos”, lo que provocó situaciones de asimetría de infor- mación entre los agentes. Como se adelantó, estos elemen- tos estructurales hacían que la crisis fuera posible aunque no inevitable. 6. Entre 1990 y 1998 la inversión privada

creció a una tasa de 11% anual, no obstante esto, el coeficiente inversión privada/PBI se mantuvo en niveles bajos (pasó de 9,3% a 12,3%).

X. Moneda y sistema financiero

Entre los factores coyunturales que determinaron el momento en que ocurrió la crisis se destacan: i) Dada la elevada exposición del

sistema bancario local al “ries- go argentino”, la imposición del “corralito” en Argentina en di- ciembre de 2001, provocó el re- tiro de depósitos de los argenti- nos en bancos uruguayos, lo que pudo deberse a necesidades de liquidez y a la desconfianza ge- nerada por el temor a que se implementaran restricciones al retiro de los depósitos en la pla- za local. A su vez, las restriccio- nes a la movilidad de capitales reducen las posibilidades de re- cuperar los créditos otorgados por instituciones locales en Ar- gentina.

ii) La aceleración de la devaluación dispuesta en enero de 2002 (33% anual) y, más aun, la adopción de un régimen de flotación cambiaria el 20 de junio, que de- terminó una maxidevaluación, agravó los problemas de moro- sidad y solvencia de las institu- ciones financieras. La propia in- terpretación de este fenómeno podría haber alimentado la co- rrida contra los depósitos, en vir- tud de la elevada dolarización de los créditos del sistema. A su vez, la evolución del dólar volvió ex- plosivo el descalce de monedas del BHU, lo que contribuyó a minar la confianza en la banca pública.

iii) La creciente dificultad para ac- ceder a los mercados financie- ros internacionales, la pérdida

del investment grade en febrero y el progresivo incremento del ries- go-país (pasó de 250 puntos bá- sicos en enero a 3.000 puntos básicos en los primeros días de agosto) determinaron el virtual cierre de los mercados de capi- tales como fuente de financia- miento, factor que puso en evi- dencia las dificultades para finan- ciar el déficit fiscal y las severas limitaciones para que el Estado actúe como prestamista de últi- ma instancia.

iv) La red de seguridad del sistema presentó fallas en al menos tres aspectos clave: la negociación de la situación del Banco Comer- cial y el papel subsidiario del BCU en la misma refleja una de- pendencia total del directorio de la autoridad monetaria respecto de los lineamientos del Poder Eje- cutivo. El otorgamiento de la li- cencia bancaria plena al Banco Galicia Uruguay, que hasta en- tonces se desempeñaba como una Institución Financiera Exter- na, fue un importante error de la política de regulación, que multiplicó los impactos de la cri- sis de dicha institución en todo el sistema. A su vez, la incapaci- dad para evitar los desfalcos o fraudes en los bancos Comercial y Montevideo muestra la nece- sidad de superar las deficiencias estructurales de la supervisión del BCU señaladas anteriormente. v) La inoperancia del sistema polí-

tico ante la crisis: el Poder Eje- cutivo no fue capaz de ejercer una posición de liderazgo para enfrentar la crisis. Las continuas

marchas y contramarchas de la conducción económica (en rela- ción con la política cambiaria, los reintegros a las exportacio- nes, etc.) contribuyeron a pro- fundizar la crisis. Por otra parte, una vez que se implementaron las decisiones, hubo notorios pro- blemas para comunicarlas. A su vez, el sistema político no fue capaz de posicionarse como un todo ante la crisis y llegar a acuer- dos mínimos que permitieran negociar en mejores condiciones con los organismos internacio- nales. En este sentido, la rigidez de la conducción económica y la escasa capacidad de propues- ta de la oposición le restó fuerza negociadora a la delegación uru- guaya ante los organismos inter- nacionales.

2.1.2 La evolución de los depósitos durante la crisis

Los depósitos en el sistema finan- ciero7 _{cayeron significativamente} durante el año 2002: lo hicieron 44,6% expresados en dólares, con lo que pasaron de 14.994 millones de dólares a fines de 2001 a 8.313 millones de dólares8 _{a fines de di-} ciembre del año pasado. La con- tracción de los depósitos totales se debió al retiro de depósitos en mo- 7. Incluye Banco de la República, Banco Hipo- tecario, banca privada (bancos privados y casas financieras) y Cooperativas de Ahorro y Crédito. 8. Si se consideran los depósitos totales (los efectuados en moneda nacional y en moneda extranjera) medidos en dólares, la caída de los depósitos en moneda nacional fue superior (dada la devaluación) a la que hubiera existido si se midieran en moneda nacional. De todas formas, el escaso peso de los depósitos en moneda nacional en el total hace que no se alteren las conclusiones si se filtran los datos por la devaluación acumulada en el año.

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X. Moneda y sistema financiero

neda extranjera y en moneda na- cional. A pesar de que el retiro de fondos colocados en los bancos fue más importante entre los no resi- dentes, también ocurrió entre los residentes. Si se la analiza por tipo de institución, la disminución de depósitos afectó en mayor medida a la banca privada, aunque el reti- ro de depósitos de la banca pública también alcanzó niveles muy signi- ficativos.

Los depósitos en moneda extran- jera9_{se redujeron 43,5% durante} 2002. Esta caída se explica por una reducción de 63,4% de las coloca- ciones de agentes no residentes y de 26,9% en el caso de los residentes. En esta evolución habría incidido en forma determinante el hecho de que

un porcentaje muy relevante de los agentes no residentes son argenti- nos y los mismos habrían perdido progresivamente su confianza en la plaza uruguaya. La evolución según tipo de institución también fue dis- par. En la banca privada los depósi- tos cayeron 50% durante el año pa- sado y en la pública 30% en el mis- mo período.

Los depósitos en moneda nacio- nal en el sistema financiero también

CUADRO X.5 DEPÓSITOS DEL SECTOR PRIVADO EN EL SISTEMA FINANCIERO (1)

(en millones de dólares y en %)

Moneda Moneda extranjera Total Sistema Nacional Residentes No Residentes Total Financiero En millones de dólares 1997 1.550 5.548 2.831 8.379 9.930 1998 1.608 6.187 3.130 9.317 10.925 1999 (2) 1.576 6.693 4.167 10.860 12.436 2000 1.567 6.934 4.852 11.786 13.354 2001 1.318 7.395 6.193 13.588 14.905 2002 Mar. 1.108 6.893 3.783 10.676 11.784 Abr. 1.034 6.596 3.407 10.003 11.036 May. 978 5.846 2.655 8.501 9.480 Jun. 847 5.629 2.076 7.705 8.552 Jul. 610 4.926 1.472 6.398 7.009 Ago. 521 4.670 1.256 5.925 6.447

Variación real últimos 12 meses (en %)(3)

1997 5,9 11,9 13,1 12,3 11,3 1998 2,9 10,6 9,6 10,3 9,1 1999 (2) 1,0 11,5 37,2 20,1 17,3 2000 2,0 6,3 19,4 11,3 10,1 2001 -4,2 21,5 45,4 31,3 27,2 2002 Mar. -17,8 11,5 -13,6 1,1 -1,1 Abr. -20,6 10,9 -20,8 -2,4 -4,5 May. -25,5 -4,0 -41,1 -19,8 -20,4 Jun. -30,3 -3,5 -51,0 -23,5 -24,2 Jul. -32,7 13,5 -56,0 -16,7 -18,4 Ago. -36,3 12,4 -61,7 -20,3 -21,9

(1) Incluye Banco de la República, Banco Hipotecario, Banca Privada y Cooperativas de Ahorro y Crédito.

(2) A partir de noviembre de 1999 una IFE (el Banco de Galicia y Buenos Aires) dejó de operar bajo dicho régimen y comenzó a funcionar con licencia de banco comercial. Dicho cambio explica el aumento de los depósitos de no residentes registrado en ese mes y en el año. A partir de noviembre de 2000 la tasa de variación deja de recoger este efecto.

(3) Variación calculada a partir de valores deflactados por el IPC. FUENTE: Instituto de Economía, en base a datos del BCU.

9. Los depósitos en moneda extranjera pasa- ron de representar 88% del total de los depó- sitos en enero de 2001 a 91% del total en enero del presente año.

X. Moneda y sistema financiero

se redujeron durante el año pasado: cayeron 17% en términos nomina- les y 34% en términos reales en los últimos doce meses finalizados en diciembre. Si bien cayeron todos los tipos de depósitos, los plazos fijos son los que más cayeron en térmi- nos relativos: se redujeron 42% en términos reales en los últimos doce meses finalizados en diciembre del año pasado. Los depósitos en cajas de ahorro y a la vista se redujeron 34% y 22% respectivamente en tér- minos reales en el mismo período. Esta diferente evolución se vincula con la naturaleza de cada tipo de depósitos. Se supone que la mayo- ría de los depósitos a la vista y en caja de ahorro está vinculada a la demanda de dinero para transaccio- nes. Por lo tanto, su caída refleja en mayor medida la retracción de la actividad económica. En el caso de los depósitos a plazo fijo, su caída se asocia a la búsqueda de otras for- mas de ahorro o de atesoramiento ante la crisis financiera.

Con relación a los depósitos del sector privado según tipo de insti- tución, la última información dis- ponible pone en evidencia la mag- nitud de la crisis. En la banca públi- ca el nivel de depósitos a agosto de 2002 medido en dólares, es similar al de 1996 en el caso del BROU y al de 1995 en el del caso del BHU. En la banca privada es semejante al vo- lumen de 1989 y para el conjunto del sistema es similar al nivel de de- pósitos de 1993.

Luego del feriado bancario el sistema tendió a estabilizarse, e in- cluso había comenzado a dar seña- les de estar recuperando los depósi- tos en los últimos meses del año

pasado. En los últimos cinco meses de 2002 el retiro de depósitos dis- ponibles10 _{fue de aproximadamente} 7% en el conjunto del sistema. La afirmación de esta tendencia hacia una mayor estabilidad del sistema financiero mostró su debilidad a fi- nes de enero de 2003, cuando en po- cos días el sistema sufrió una fuerte caída de los depósitos (la reducción de depósitos alcanzó a 353 millones de dólares, lo que prácticamente com- pensó el crecimiento de 379 millo- nes de dólares logrado entre octubre y los primeros 29 días de enero).11

Luego de tres meses de creci- miento de los depósitos, en enero cayeron 1,2% en relación con los depósitos disponibles en el conjun- to del sistema. Por lo tanto, en los seis meses posteriores al feriado ban- cario, el retiro de depósitos dispo- nibles en el conjunto del sistema fi- nanciero fue de 7,8%.

La incertidumbre respecto a las condiciones en las cuales abre el Nue- vo Banco Comercial, las dilatadas negociaciones y posterior liquidación del Banco de Crédito y respecto a la capacidad del BROU de hacer frente al pago previsto a partir de agosto,

cuando deberá realizarse la primer amortización de los depósitos repro- gramados. Estos elementos y el cre- ciente deterioro de la cartera de cré- dito de los bancos por el incremento de la morosidad son algunos de los factores que contribuyen a mantener la desconfianza en la plaza financie- ra. Esta incertidumbre se expresa por el lado de los pasivos en la leve recu- peración de los depósitos y en el acor- tamiento de sus plazos medios, con un significativo incremento de los de- pósitos a la vista en el total. 2.1.2 La evolución de los

créditos durante la crisis El crédito del sistema financiero al sector privado se contrajo severa- mente durante los primeros ocho meses de 2002, como consecuencia de las restricciones de liquidez de los bancos. En los primeros ocho meses del año los saldos de los cré- ditos en dólares cayeron 31%.12 _En particular se destaca la contracción de los créditos a no residentes, que cayeron 67% (Cuadro X.6).

La evolución del crédito del sis- tema financiero al sector privado en los primeros ocho meses de 2002 varió de acuerdo con las institucio- nes. El crédito otorgado por el BROU creció significativamente, y pasó de representar 24,7% del crédito total a fines de 2001 a 32,5% en agosto de 2002. En contrapartida, cayó la participación del crédito concedido por la banca privada y el Banco Hi- potecario, que pasaron de represen- 10. Luego de la ley de creación del Fondo de

Estabilidad del Sistema Bancario, el dato rele- vante es el que considera el porcentaje de varia-