Methods

introspectivo de la Unión Europea, elementos fundamentales que rigen nuestro marco teórico, con la influencia de autores como Olsen, Bickerton y Chandler, referencias esenciales que inspiran nuestro enfoque de análisis. Al estudiar el porqué o la raison d’être de la política exterior europea tendremos en cuenta cómo el internacionalismo sirve a los intereses europeos, es decir, cómo la actuación en el exterior pudiera tener la función primordial de reforzar el interior. La política exterior podría contribuir de esta forma al proceso de integración interna, predominando los intereses domésticos del proceso de construcción e integración europea, quedando el impacto o la efectividad en los diversos ámbitos de proyección exterior en un segundo plano.

La Unión Europea ha sido estudiada principalmente como un actor internacional sui generis cuyas capacidades y toma de decisiones se comparan por un lado, con las de los Estados particulares, y por otro lado, con las de otras organizaciones regionales e internacionales. Las características particulares derivan, para unos, del carácter incompleto de la Unión en su calidad de proceso político en continua transformación, desde la creación de las Comunidades Europeas hasta la actualidad, con los sucesivos procesos de ampliación, los

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continuos cambios institucionales y la expansión de las competencias en las diferentes políticas; para otros, son tales características las que lo definen como una entidad diferente de un Estado-nación, generando un sistema político ‘postmoderno’, ‘postnacional’ o ‘postwestfaliano’, que supera el sistema westfaliano basado en conceptos tradicionales de soberanía nacional y en el rol preponderante de los Estados (Lucarelli 2006, Tardy 2009b, Wagnsson, Sperling & Hallenberg 2009). El proceso de integración y el desarrollo progresivo en términos políticos y económicos de las distintas funciones de la UE como actor han constituido un corpus creciente de la literatura académica.

Otro enfoque frecuente en el estudio de la UE ha situado el centro de interés en el campo de las relaciones internacionales, en el lugar que ocupa la UE en el sistema internacional. Es decir, se pasa de: “the agent-centred perspective of ‘the EU as a global actor’ to the more systemic ‘international relations and the EU’” (Hill, Smith 2011).

Podemos decir que el enfoque que estudia la UE como un actor global determinado por sus características peculiares realiza una observación del objeto de estudio hacia dentro (el proceso de integración interna), y que la perspectiva que analiza la UE como parte del sistema internacional observa el objeto desde fuera (como una unidad del sistema). Como expresa Hill, ambas aproximaciones presentan limitaciones:

“the study of the European integration has tended to emphasize the distinctive nature of the Project, and thus inevitably to play down the ways in which it has been part of the broader development of international order (…) On the other hand, the literature of IR has not found it easy to accommodate the EU fully in its study of the international system, its processes, and its evolution (…)” (Hill, Smith 2011).

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Si bien, al igual que Hill y Smith, nosotros consideramos que es necesario combinar “an understanding of the EU’s internal character with an analysis of its international situation” (Hill, Smith 2011), nuestro principal eje de interés no se formula únicamente en cuanto a una interacción entre la UE y el sistema internacional, sino también como una interacción entre la UE y sus distintos componentes a la hora de actuar hacia fuera, ya que “internal agreement between European governments and Brussels-based institutions almost seems to have become an end in itself for EU foreign policy” (Youngs 2010).

En este sentido compartimos la hipótesis de Bickerton en cuanto a que los objetivos y logros de la UE en el mundo son argumentos que ocupan un papel secundario en su política exterior:

“Of primary importance is what its foreign policy means for the EU and its role in the integration process. The EU would perhaps be most appositely called an ‘introspective power’” (Bickerton 2011a).

Es decir, adherimos al enfoque ‘introspectivo’ que defiende Bickerton, o al ‘inward-looking approach’ desarrollado por Olsen a la hora de analizar las motivaciones que otorgan su propia razón de ser a la política exterior europea. No tratamos de proseguir el desarrollo de la línea de investigación sobre la UE centrada en la eficiencia de las acciones de ésta como actor global, al discrepar en la premisa previa que le sirve como base, a saber:

“The problem with this approach is that it takes for granted the idea that the EU is primarily driven in its foreign policy by a concern with its impact on the rest of the world” (Bickerton 2011a).

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En consecuencia, el análisis está impregnado del trabajo de dichas referencias teóricas fundamentales centradas en esta línea de investigación. Por un lado, el trabajo de Olsen desarrollado en torno a las relaciones de la Unión Europea con África Subsahariana en la pos Guerra Fría. Por otro lado, el trabajo de Bickerton sobre las funciones internas de la política exterior de la UE. Por último, el trabajo de Chandler en torno al nexo seguridad-desarrollo en la política exterior de la UE, que ha conllevado en la práctica la desvinculación de una estrategia política real o el nacimiento de lo que denomina la ‘anti-política exterior’.

Olsen argumenta en distintos trabajos que los auténticos motivos de la UE para llevar a cabo políticas de promoción de la democracia y de respeto a los derechos humanos en África dependen en mayor medida de los “intereses de los donantes” que de las necesidades de los países receptores y de los cambios en el sistema internacional de la pos Guerra Fría (Olsen 1998). De la misma manera, el desarrollo de las operaciones de gestión de crisis en África Subsahariana respondería a la ambición (interna) de la UE de constituirse en un actor internacional relevante, y no tanto a una estrategia de finalización de las crisis (Olsen 2002). Este impulso de devenir un actor global relevante estaría detrás del desarrollo de la PESC y la PESD, y del auge de los instrumentos necesarios para la prevención de conflictos y la gestión de crisis en el periodo de la pos Guerra Fría (Olsen 2009b).

“the development of an EU conflict management policy to a large extent is motivated by European concerns and European interests. Only secondly is it motivated by concerns for Africa” (Olsen 2009b).

Si bien la UE ha buscado desde el final de la Guerra Fría una aproximación holística para su política exterior que integre los conceptos de

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seguridad y desarrollo, Chandler sostiene que esta perspectiva ha significado en la práctica:

“a retreat from strategic policy-making and a more inward-looking approach to foreign policy, more concerned with self-image than the policy consequences in the areas concerned” (Chandler 2007).

La formulación y adopción de las políticas no constituiría una respuesta coherente a la compleja realidad social sino “a wide range of contradictory policy statements that read more like rhetorical wish lists than seriously considered policy options”. De esta forma, la implementación de las políticas se aleja de un verdadero compromiso en el terreno, las declaraciones y la retórica institucionales se desvinculan de una estrategia política real y la consideración del éxito de las políticas se torna auto-referencial, relativo a la reorganización y coordinación de diferentes mecanismos institucionales (Chandler 2006).

Entre las razones y motivaciones de los decisores políticos europeos a la hora de impulsar las iniciativas de política exterior y de seguridad hacia África que identifica Olsen, y que compartimos en el marco de la formulación de nuestras hipótesis, se encuentran las ambiciones de la UE como institución deseosa de implicarse en cuestiones de seguridad en África para evitar las eventuales consecuencias de los conflictos e inestabilidad en el continente, constituyendo África un terreno de prueba para diseñar nuevas políticas y formas de intervención. También el ansia de evolucionar y continuar las reflexiones políticas puestas en marcha durante la década de los años noventa, preocupaciones en el plano nacional, intereses de política exterior de determinados Estados miembros (en particular los antiguos poderes coloniales en África, Francia y Reino Unido), la voluntad de cooperar y reconciliar las posiciones a veces antagónicas de los Estados miembros en la escena internacional (con el caso

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paradigmático de Irak, por ejemplo), y el anhelo de mejorar la imagen de la UE y realzar su perfil internacional. Estas razones responden a objetivos internos y deben ser entendidas “as reflecting internal EU priorities rather than as an expression of particular European security concerns in Africa”. No responden a un interés primario y primordial por las situaciones de conflicto en África, sino que las iniciativas “were launched for ‘domestic’ European reasons” (Olsen 2009a).

En relación con la falta de una voluntad real de la UE de actuar en el ámbito de la seguridad en África se encuentra el discurso de los últimos años en torno al lema “problemas africanos, soluciones africanas”, que representaría una forma de huir de la responsabilidad ante las situaciones de crisis en África Subsahariana, evitando una participación militar europea e instando a la Unión Africana a hacerse cargo de la seguridad en el continente, aportando sus propias tropas:

“the ambition to have Africans take over the responsibility for security in Africa is more an attempt to serve European interests and concerns, namely the wish not to be involved any more, rather than evidence of Europe taking care of ‘African interests’” (Olsen 2009a).

Un enfoque ‘introspectivo’, orientado hacia los factores endógenos o preocupaciones internas europeas en lugar de hacia prioridades exógenas, es compartido por Bickerton en su análisis de las funciones internas de la política exterior de la UE.

“the main dynamics behind closer integration remain internal. In this respect, foreign and security policy is no different from other policy areas and should be studied as such. The turn towards foreign policy in European integration has thus more to do with the internal

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dynamics of the EU than it has with the changing nature of international politics” (Bickerton 2011a).

Las tres funciones expuestas por el autor remiten a distintos fundamentos y motivos. Por un lado (primera función), una razón fundamental de aplicar estrategias nacionales de los Estados miembros por otros medios, no en el sentido conocido de multiplicar la acción de los Estados miembros a través de la instrumentalización de la UE, sino en función de una lógica diferente, donde los Estados miembros delegan acciones indeseadas o complejas en materia de acción exterior a la UE, que actuaría como sustituta de las políticas nacionales justificando en muchos casos la no implicación de los Estados miembros, es decir, su voluntad de evitar comprometerse realmente en los escenarios de conflicto de la política internacional.

En nuestro análisis, evidenciaremos esta primera función interna matizándola con la utilización de otros conceptos y referencias teóricas. Principalmente aplicaremos el término de “anti-política exterior” según la denominación de Chandler (Chandler 2007) y la voluntad de evitar una política de poder (‘power avoidance’), en palabras de Bickerton (Bickerton 2011a), con la influencia de Laïdi (Laïdi 2010)

. La política exterior de la UE funcionaría como un mínimo común denominador, reduciendo las tensiones existentes entre las diferentes posiciones de los Estados miembros, y por tanto, reduciendo las consecuencias negativas de un posible choque o división entre los Estados, así como proveyendo una excusa para la inacción de los Estados miembros a nivel nacional, legitimando su falta de compromiso al ver delegada su acción en la política exterior de la UE, generando una menor implicación.

Por otro lado, una segunda función se inserta en una lógica de luchas institucionales internas por la influencia, las competencias o el poder (o ‘turf wars’ (Bickerton 2011a)). Nosotros modificamos esta segunda función para

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abordar los procesos de aprendizaje y adaptación de las instituciones que contribuyen a que la Unión Europea pueda salir de su rutina burocrática y genere mecanismos de innovación institucional.

En este sentido, veremos hasta qué punto las dinámicas internas dominan la formulación e implementación de la política exterior y de seguridad de la Unión, de forma que, como defienden también Gibert y Bagoyoko (Bagoyoko, Gibert 2009), las dinámicas institucionales se hacen las protagonistas de un proceso que deja de estar centrado en las acciones en el terreno. Este proceso, que mira y revierte hacia dentro, reforzaría el desarrollo institucional en el seno de la Unión, resultando bueno para Europa y para sus propios intereses, quedando en segundo lugar la preocupación por África, que serviría en cierta medida como terreno de experimentación para la puesta en práctica de estas capacidades institucionales y constituiría un desafío securitario secundario (2009b, Olsen 2009a).

En términos más globales, este enfoque respondería, en función del pensamiento de Marriage que utilizamos para matizar la segunda función interna, a una lógica según la cual el Norte antepone sus preocupaciones e intereses a la realidad social o a las necesidades en el terreno. En nuestro ámbito de estudio, una característica fundamental de las políticas de desarrollo y seguridad (y la vinculación entre ambas) sería su construcción desde un discurso impregnado de intereses compartidos y preocupaciones comunes. Marriage se refiere a “the assertion of a commonality of interests”, en estrecha vinculación con “neoliberal notions of security based on consensus”. Los donantes buscan de esta forma el consenso con el Sur a la hora de promover sus políticas securitarias y de buen gobierno, aunque esta aproximación consensual puede desaparecer cuando los gobiernos del Sur no responden a las demandas del Norte de la forma deseada y voluntariamente. Cuando aparecen resistencias al cumplimiento o aceptación de una agenda de gobernanza (vid. infra tercera función), el enfoque colaborativo entre socios iguales desaparece, se genera un patrón de coerción y supervisión, o

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bien se adaptan las agenda de desarrollo y gobernanza a las limitaciones derivadas del no cumplimiento de los principios liberales, acomodando la política del Norte y modificando la agenda de la ayuda. En el caso de África Subsahariana, y Sudán en particular, analizaremos pues las respuestas de coerción y las reacciones de adaptación institucional de la UE (Marriage 2013).

Finalmente, la tercera función remite a la construcción de un rol y de una identidad europea en torno a un concepto particular de responsabilidad del ente político europeo en los asuntos internacionales, influenciado por los valores y principios ‘europeos’ expresados en la ambición normativa de la Unión como base ontológica. La proyección de la Unión más allá de sus fronteras conlleva el desarrollo de una interpretación más amplia del valor de la paz en un contexto global, supone la continuación del proceso de integración y contribuye a dar respuesta a la pregunta fundamental del porqué o raison d’être de la Unión, a la ‘búsqueda de sentido’ (Bickerton 2011a) de la UE, o a su ‘finalidad política’ (Mérand 2008)

El autor considera por ende que la política exterior y de seguridad de la UE deben comprenderse como un escalón más en el proceso de integración de la UE, y puede ser estudiada de forma diferente al enfoque tradicional centrado en los asuntos de la coherencia, el impacto o la eficacia, desde la óptica de las funciones internas de la política exterior y de seguridad, que de forma sintética serían las siguientes:

“as the route for the pursuit of national strategies, as a location for inter-institutional turf wars within Europe, and as an occasion for identity-building within Europe” (Bickerton 2011a).

Nuestra pregunta de investigación, inserta dentro de un marco teórico en torno a la funcionalidad y al enfoque introspectivo de la UE, en base a las

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observaciones realizadas y a la revisión de la literatura, nos permite argumentar que esta aproximación hacia dentro de la UE podría obedecer a dos objetivos interrelacionados. Por un lado el desarrollo de la narrativa de la UE como poder normativo bueno, como actor responsable en la esfera internacional. Este enfoque normativo es sin embargo difícil de trasladar a contextos políticos complejos como el que constituye nuestro estudio de caso, y se acompaña paradójicamente en última instancia de una desvinculación en el terreno, causada parcialmente por este posicionamiento normativo. Por otro lado, el objetivo de seguridad interior de la UE se alcanzaría por medio y gracias al desarrollo de la dimensión exterior de la UE como actor global.

En el primer sentido, la auto-caracterización de la UE como un actor ético o responsable en su actuación internacional remite al debate desarrollado durante las últimas décadas sobre la consideración de la UE como un poder normativo.

“The frequent demands for a strengthened global role, spiced up with references to responsibility, have often been intertwined with a positive, norm-based self- image of the EU. Many Europeans truly believe the Union to be the world’s leading moral authority” (Vogt 2006).

Además, el debate sobre el aspecto normativo se ha desarrollado a la par que la discusión académica en torno a los principios y valores que se sitúan en la base de la construcción de la identidad de la UE como actor global y que influencian el énfasis en la existencia de un comportamiento internacional característico derivado de la referencia a dichos valores y principios, como defienden algunos autores:

“At various points, the EU and its member states have actively challenged the principles adopted by other international actors that are considered cornerstones of

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foreign policy in the realist tradition, still predominant in most diplomatic circles” (Lucarelli 2006).

Los valores y principios que constituyen la identidad del proyecto de integración europea se encuentran representados en todos los tratados de la Unión, como la base desde la cual actuar hacia el exterior. En el artículo 2, párrafo 5 del Tratado de Lisboa, se afirma que en sus relaciones con el mundo:

“la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas” (UE 2007).()

También en otros documentos fundamentales que definen la posición de la UE en la política internacional, como es la Estrategia de Seguridad Europea, se apela a los mismos valores y principios como guía en la proyección exterior de la UE:

“La mejor protección para nuestra seguridad es un mundo de Estados democráticos bien gobernados. El mejor medio para consolidar el orden internacional es difundir el buen gobierno, apoyar las reformas políticas y sociales, combatir la corrupción y el abuso de poder, instaurar la supremacía de la ley y proteger los derechos humanos (…) La contribución a una mejor gobernanza mediante programas de asistencia, la imposición de condiciones y unas medidas

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comerciales específicas sigue siendo un elemento importante de nuestra política, que debemos reforzar aún más” (Consejo de la Unión Europea 2003b).

En la discusión académica y política sobre la conceptualización de la UE como actor internacional y sobre su contribución a la gobernanza global, la academia ha otorgado tradicionalmente un papel fundamental al conjunto de principios y valores que sirven de base para la actuación de la UE y para la