Para abordar la institucionalización del CC en Argentina, además del relevamiento de arreglos institucionales, un camino posible es su consideración e inclusión en los marcos legales y normativos. Por eso, en primer lugar se incluye el marco legal ambiental, a nivel nacional, provincial y municipal para echar luz sobre el grado de compromiso y responsabilidad que desde ese ámbito han asumido las administraciones públicas de distinto nivel de nuestro país, y a sabiendas que las leyes vigentes enmarcan las posibles iniciativas en relación al CC. Luego, se incluye un análisis de lo ocurrido con una herramienta diseñada a nivel internacional para enfrentar específicamente el problema de la creciente emisión de los GEI: los MDL. Al igual que los temas anteriores abordados en este trabajo, se analizará lo ocurrido desde los niveles mayores hacia los menores.
Finalmente, se abordará la institucionalización del CC a nivel local aplicando la red de Caren Levy. Esta herramienta permite la consideración simultánea de diferentes aspectos de la realidad en lo relativo al CC y su problemática.
5.6.1 Marco legal ambiental
Argentina ha ratificado la CMNUCC y el PK, en 1994 y 2001 respectivamente. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) fue designada autoridad de aplicación en la materia y la Unidad de Cambio Climático (UCC) tiene por misión cumplir las responsabilidades asignadas por la SAyDS. (SCNCC, 2007). Además, el país dispone de una normativa nacional con estándares mínimos y con legislación nacional sectorial. También cuenta con normativa ambiental provincial y municipal, dado que su régimen federal facilita la acción de actores subestatales en actividades de promoción y de control. A su vez, la existencia del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), creado por la ley 25.675, facilita la construcción de consensos al respecto entre la Nación y las Provincias. Si bien nuestro país adhiere a la CMNUCC a partir de la promulgación de la ley que le da status constitucional, leyes anteriores que pueden ser relacionadas con el tema también son incluidas porque tienen un efecto indirecto sobre el sector que se pretende regular
En virtud del concepto de CC adoptado en esta tesis, no puede circunscribirse el marco legal a la referencia estricta de normativa que alude al CC en sí mismo. No obstante, para hacer notar la diferencia es que se presentan, en primer lugar, las leyes nacionales relacionadas directamente con el CC y más abajo se hará lo propio pero con una visión más amplia que permite la inclusión y consideración de otros temas que -sin lugar a dudas- están vinculados con el CC (Cuadro 14).
CUADRO 14
Matriz legal vigente nacional y provincial
Legislación Nacional107
Ley N° Promulgada Asunto
CAMBIO CLIMATICO
25.841 25/11/2003 Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR. 25.438 20/06/2001 Protocolo de Kyoto de la CMNUCC
24.295 07/12/1993 Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
MEDIO AMBIENTE
25.831 26/11/2003 Régimen de libre acceso a la información pública ambiental.
24.216 19/05/1993 Protocolo sobre protección del medio ambiente en tratado antártico.
PRESUPUESTOS MINIMOS
25.916 22/09/2004 Para la gestión de residuos domiciliarios
25.612 26/11/2003 Para la protección ambiental sobre la gestión integral de los residuos industriales y de actividades de servicio.
25.675 06/11/2002 Ley General del Ambiente.
25.670 23/10/2002
Para la gestión de los PCBs. Prohíbe la instalación de equipos que contengan PCBs y la importación y el ingreso al territorio nacional de PCB o equipos que contengan PCBs.
FUENTES DE ENERGÍAS
26.190 02/01/2007 Régimen de fomento nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica.
26.093 12/05/2006
Régimen de regulación y promoción para la producción y usos sustentables de los biocombustibles. Establece la habilitación de plantas productoras y el mezclado de biocombustibles con combustibles fósiles.
25.019 26/10/1998 Régimen nacional de energía eólica y solar. Declara de interés nacional la generación de energía eléctrica de origen eólico y solar en todo el país. 25.065 19/12/1991 Régimen de la energía eléctrica.
20.652 xx/xx/1974 Régimen de explotación y comercialización del carbón. Incluye el resguardo de las condiciones ambientales.
ATMOSFERA
25.389 30/11/2000 Enmiendas al Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono.
24.898 05/11/1997 Información sobre intensidad de la radiación ultravioleta
107
24.040 27/11/1991 Control de fabricación y comercialización de sustancias que agotan la capa de ozono
23.778 10/05/1990 Protocolo de Montreal relativo a sustancias que agotan la capa de ozono (1987)
23.724 23/09/1989 Convenio de Viena para protección de la capa de ozono
20.284 03/05/1973 Preservación de la calidad del aire: fija parámetros, crea el registro catastral de fuentes contaminantes y establece sanciones. No está reglamentada.
RECURSOS HIDRICOS Y MARINOS
6816 2009 Confección del mapa hidrológico de la Argentina.
25.688 28/11/2002 Presupuestos mínimos para la conservación, aprovechamiento y uso racional del agua; crea comités de cuencas hídricas en cuencas interjurisdiccionales. 24.922 09/12/1997 Régimen federal de pesca
24.543 10/09/1995 Convención de la ONU sobre el Derecho del mar. Los Estados se comprometen a mantener bajo vigilancia, proteger y preservar el mar.
23.456 14/04/1987
Convenio internacional relativo a la intervención en alta mar en caso de catástrofe por contaminación con hidrocarburos y su anexo suscripto en Bruselas el 29-11-69.
22.584 12/05/1982 Convención sobre conservación de recursos marinos vivos antárticos. 20.094 02/03/1973 Prohíbe contaminar las aguas navegables.
CONSERVACION
25.509 14/11/2001 Derecho real de superficie forestal sobre inmueble susceptible de forestación o silvicultura.
25.080 16/12/1998 Ley de inversiones para bosques cultivados 24.857 06/08/1997 Estabilidad fiscal para la actividad forestal 24.375 07/09/1994 Convenio sobre la Diversidad Biológica
23.919 21/03/1991 Convenio relativo a humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas
23.918 21/03/1991 Convención sobre conservación de las especies migratorias de animales silvestres
22.421 05/03/1981 Protección y conservación de la fauna silvestre
22.344 01/12/1980 Convención sobre comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre
21.947 06/03/1979 Convenio sobre la prevención de la contaminación de mar por vertimiento de desechos y otros materiales.
21.836 06/07/1978 Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial y Natural 13.273 16/09/1948 Defensa de la riqueza forestal
IMPACTO AMBIENTAL
23.879 28/09/1990 Impacto ambiental de obras hidráulicas con aprovechamiento energético.
COMBUSTIBLES FOSILES
24.449 23/12/1994 Ley de tránsito.
24.292 07/12/1993 Convenio internacional sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarburos.
Resoluc.
241 - SE 1993
Cronograma y normas para el reacondicionamiento de piletas y restauración de suelos (Secretaría de Energía).
Resoluc.
252 - SE 10/09/1993
Guía y recomendaciones para la ejecución de estudios ambientales exigidos por Resolución 105/92 (Secretaría de Energía).
Resoluc.
105 - SE 11/11/1992
Normas y procedimientos que regulan la protección del ambiente durante la exploración y explotación petrolera (Secretaría de Energía).
23.829 13/09/1990 Convenio de cooperación relativo a incidentes de contaminación del medio acuático producido por hidrocarburos.
20.284 16/04/1973 Contaminación atmosférica
SUELOS
24.701 25/09/1996 Convención sobre la Lucha contra la Desertificación
22.428 16/03/1981 Conservación y Recuperación de la Capacidad Productiva de los Suelos
ENERGIA NUCLEAR
25.022 23/09/1998 Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en Nueva York.
24.776 19/02/1997 Convención sobre seguridad nuclear adoptada en Viena, 1994.
23.340 30/07/1986 Tratado sobre proscripción de ensayos con armas nucleares en la atmósfera, el espacio exterior y las aguas submarinas.
22.246 1990 Minerales y materiales nucleares. Zonas de prospección nuclear
obligatorias. Decreto
302 1979
Aprueba la realización de estudios para la instalación de un basurero nuclear en Gastre, provincia de Chubut.
RESIDUOS
25.612 03/07/2002 Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios.
25.279 06/07/2000 Convención sobre seguridad en gestión del combustible usado y desechos radiactivos.
23.922 21/03/1991 Convenio de Basilea, control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación
EDUCACION
Ley de
Educación Superior 24.521
20/07/1995 La Educación Superior tiene por finalidad proporcionar la formación de
24.195 14/04/1993 Propicia la conservación del medio ambiente y la generación de ciudadanos
defensores del medio ambiente.
Legislación de la Provincia del Chubut108
5439 2005 Código Ambiental Provincial
920 1995 Procedimientos Administrativos.
4389 1998 Ley eólica
5001 2003 Regulación de la actividad minera
5420 2005 Adhesión de Chubut al COFEMA (Ley General del Ambiente)
5541 2006 Creación del Ministerio de Ambiente y Control del Desarrollo Sustentable
5771 2008 Acuerdo marco intermunicipal. Consorcio público intermunicipal GIRSU
5843 2008 Modificación ley 5439, registro de gestión ambiental de la actividad petrolera Decretos
10 1995 Actividad petrolera: registro, certificación ambiental y evaluación de presentaciones
1153 1995 Reglamento de la Ley Nº 4032
993 2007 Gestión Integral de los Residuos Petroleros
1282 2008 Procedimiento sumarial para infracciones ambientales
180 2003 Consejo Provincial del Ambiente - Registro de ONGS
185 2009 Evaluación de Impacto Ambiental
Resoluciones
11 2004 Registros de pasivos ambientales para la actividad petrolera
14 2007 Registro de Tecnologías
15 2007 Registro de generadores, transportistas y operadores de residuos petroleros.
03 2008 Procesamiento de fluidos para la explotación petrolera
13 2008 Protección del suelo en áreas hidrocarburíferas
25 2008 Programa de Prevención y Rehabilitación de Fauna Marina Empetrolada
Aunque esta matriz legal no es exhaustiva, siguiendo a Young et al. (2005) y sus consideraciones en el apartado 2.1.1, ha sido coloreada a fin de identificar dos categorías: la legislación con efectos directos (en verde) y la de efectos indirectos (en anaranjado). A partir de esta distinción, se puede comprobar que las áreas sobre las que tiene incumbencias y, que a su vez influencian distintos aspectos del CC, son múltiples. Este hecho consolida la idea que el CC es una problemática que requiere un abordaje transversal simultáneo.
108
En el nivel nacional se ha encontrado que existe una profusa legislación que intenta abordar la problemática desde los más variados temas; en cambio, a nivel provincial, los esfuerzos legislativos han estado orientados a regular la actividad petrolera con gran énfasis.
Finalmente, es de destacar que en Argentina, el tema medioambiental es de competencia provincial, por lo que no existe una ley de Evaluación de Impacto Ambiental nacional sino que los distintos gobiernos provinciales han desarrollado legislaciones y procedimientos locales que regulan estos procedimientos. Chubut es una de las 15 provincias argentinas que ha desarrollado su marco normativo dictando la ley 4032.
De acuerdo al marco legal vigente, pueden identificarse diferentes iniciativas a nivel nacional que pretenden abordar las diferentes dimensiones del CC. Algunas de ellas se mencionan a continuación.
5.6.2 Las iniciativas que abordan las diferentes dimensiones del CC
En consonancia con lo mencionado en “Antecedentes” (apartado 1.1) respecto a que el CC tiene múltiples dimensiones a tener en cuenta para su análisis, se presentarán algunas de las iniciativas que Argentina ha puesto en marcha a fin de abordarlas. Como podrá presumirse, tales iniciativas abarcan más de una dimensión pero se ha buscado ubicarlas en la prevalente según un criterio meramente subjetivo. Se contemplaran aquí las dimensiones económica, natural, social y política.
5.6.2.1 Dimensión Económica, con énfasis en el sector energético
Ya que Argentina ha adherido a la CMNUCC, y que las políticas de desarrollo están necesariamente relacionadas con las políticas energéticas, es necesario tener en cuenta los acuerdos internacionales y otros arreglos a los que el país ha adherido en relación a los GEI y al desarrollo sustentable.
Este es -sin lugar a dudas- un hecho relevante, pero no ha de pasarse por alto que los esfuerzos por incrementar la producción de energía proveniente de fuentes renovables parten de una crisis energética nacional que permite vislumbrar la imposibilidad de satisfacer la creciente demanda, fruto del ritmo de las actividades económicas del país.
La Dirección Nacional de Promoción de la Subsecretaría de Energía Eléctrica (SSEE), según el Decreto Nº 1142/ 2003, es la responsable de planificar e implementar actividades vinculadas con el uso racional de la energía, difundir nuevas fuentes de EERR, desarrollar proyectos demostrativos de nuevas tecnologías e incorporar oferta hidroeléctrica. De acuerdo con esas funciones, se ha establecido como meta para el 2016 que el 8% del consumo de electricidad nacional sea abastecido por EERR, incluyendo a todas las fuentes alternativas y sólo limitando a las hidroeléctricas hasta 30MW.
El régimen establecido por la Ley 26.190, de Fomento al Uso de las Fuentes Renovables, crea un fondo fiduciario destinado a generar una remuneración adicional a los precios de mercado e incorpora un régimen de beneficios fiscales a las inversiones. Paralelamente, la Secretaría de Energía de la Nación (SEN) suscribió en 2006 un acuerdo de adhesión a la Alianza para la Eficiencia Energética y EERR109.
• Programa de Uso Racional de la Energía Eléctrica (PUREE)110
El PUREE se aplica en las áreas de concesión de las empresas distribuidoras de energía eléctrica EDENOR S.A., EDESUR S.A. y EDELAP S.A; no obstante, las provincias han sido invitadas a participar. Se trata de un sistema de incentivos a la reducción del consumo de energía eléctrica mediante mecanismos de bonificaciones y cargos adicionales. Este PUREE, establecido por Resolución N°745/05 de la SEN y reglamentado por la Resolución N°355/05 del Ente Nacional Regulador de la Energía, tiene por finalidad que todos los usuarios ahorren energía, a fin de destinarla a actividades económicas, comerciales e industriales.
Los fondos para pagar las bonificaciones provienen de los cargos adicionales cobrados a quienes no ahorran y se exceden en la pauta de consumo establecida. De este modo, se crea un mecanismo de compensación de fondos entre los cargos adicionales cobrados a los usuarios que no cumplen con las pautas de ahorro y las bonificaciones pagadas a aquellos que sí lo hacen.
• Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PRONUREE)111
Por su parte, el decreto 140/2007 declara de prioridad e interés nacional el uso racional y eficiente de la energía a fin de mejorar la eficiencia energética de los distintos sectores consumidores de energía a corto, mediano y largo plazo. En el corto plazo, el gobierno nacional impulsa el reemplazo de lámparas incandescentes por lámparas fluorescentes compactas -conocidas como lámparas de bajo consumo- en las viviendas de todo el país y el desarrollo de una campaña masiva de educación, concientización e información a fin de transmitir la naturaleza de la energía, su impacto en la vida diaria y la necesidad de adoptar pautas de consumo prudente. A horizontes temporales mayores se establecen medidas para sectores como el industrial, comercial, de servicios, de cogeneración, etiquetado de eficiencia energética, entre otros.
o Críticas a la política de lámparas de bajo consumo112
Una política energética racional debería actuar simultáneamente sobre la demanda y oferta de energía, fijando estrategias de reducción del consumo y aumentando la producción de energías limpias. Esto requiere una planificación integral que tenga en cuenta tanto los factores económicos como ambientales.
Por ejemplo, en cuanto a la producción energética, en Santa Cruz se está construyendo una central térmica que utilizará carbón para producir electricidad pese a que todas las estrategias para reducir la emisión de GEI recomiendan eliminarlas definitivamente. Por otra parte, continúa la construcción de la central atómica Atucha II sin que se haya resuelto la disposición final de los residuos radiactivos, lo que impide determinar el costo real de tal energía, ya que al costo de construcción de la central atómica hay que agregarle el correspondiente al tratamiento de sus residuos.
En cuanto al ahorro de energía, hay un fuerte énfasis en el reemplazo de lámparas incandescentes por otras de bajo consumo. La Ley 26.473 sancionada por unanimidad por el Congreso Nacional, prohíbe a partir del 31 de diciembre de 2010 la importación y comercialización de lámparas incandescentes de uso residencial general en todo el territorio nacional. Hasta ahora poco y nada se ha dicho desde el gobierno respecto a que las lámparas de bajo consumo son residuos peligrosos (contienen mercurio), por lo que es indispensable establecer un procedimiento de recolección y tratamiento especial de tales elementos, y de información a los usuarios.
110
http://www.enre.gov.ar/web/web.nsf/PUREE?OpenFrameSet, consultada el 10-oct-08
111
http://energia3.mecon.gov.ar/contenidos/verpagina.php?idpagina=3101, consultada el 10-oct-09
112
• Programa de incremento de la eficiencia energética y productiva de la PyMEs
(PIEEP)113
La SEN también desarrolla el Programa de Incremento de la Eficiencia Energética y Productiva (PIEEP), en el sector de las PyMEs argentinas con el aporte de fondos de la GTZ. Este programa tiene como objetivo mejorar las condiciones de competitividad de las PyMEs, promoviendo la Gestión Energética, Productiva y Ambiental, en las plantas industriales y empresas de servicios del sector PyME.
El PIEEP, en ejecución desde mediados de 1999, ha desarrollado actividades de promoción, demostración e implantación de la Eficiencia Energética, Productiva y Ambiental (EEPA) mediante Unidades de Demostración, talleres de formación y estudios en empresas de distintos sectores de la actividad industrial; también ha permitido a las empresas participantes mejorar la eficiencia energética, elevar la calidad y eficiencia de los procesos industriales, obtener una mayor sustentabilidad ambiental, disminuir los costos energéticos y productivos e incrementar sus ganancias.
La implementación de las recomendaciones del PIEEP presenta beneficios adicionales desde el punto de vista ambiental derivados del ahorro en el consumo de energía, que se traduce en menores emisiones de GEI.
• Programa de Calidad de Artefactos Energéticos (PROCAE)114
Este programa tiene como principal objetivo reducir el consumo de la energía eléctrica mediante la utilización de artefactos eléctricos más eficientes.
El consumo de energía, tanto en el sector residencial como en edificios de uso comercial y público, obedece principalmente al originado por electrodomésticos, iluminación y equipamiento de oficina. Por ello, la Dirección Nacional de Promoción ha impulsado junto a otros actores del mercado, un programa de etiquetado que incluye el etiquetado obligatorio de artefactos refrigeradores y de iluminación.
• Proyecto GEF de Eficiencia Energética 115
El Proyecto de Eficiencia Energética en Argentina está siendo impulsado por la SEN ante el Fondo para el Medioambiente Mundial (GEF – Global Environment Facility) a través del Banco Mundial, con la participación de las empresas distribuidoras de energía eléctrica EDENOR, EDESUR y EPEC.
El proyecto, además de facilitar el diseño y la implementación de políticas, regulaciones y actividades destinadas a promover la eficiencia energética entre los consumidores, apoya la ejecución de subproyectos de eficiencia energética por parte de las empresas distribuidoras de energía eléctrica interesadas en cofinanciar las actividades. El objetivo global del proyecto es la remoción sistemática de las barreras que impiden las actividades e inversiones en eficiencia energética y conservación de energía a fin de reducir las emisiones de GEI. Se llevará adelante por un período de seis años para ejecutar las actividades propuestas y permitir la maduración del mercado de eficiencia energética.
Las áreas gubernamentales claves, responsables de la ejecución del proyecto y de velar por el cumplimiento de sus objetivos globales y de desarrollo, serán la SEN, la SAyDS y la Secretaría de Industria, Comercio y de la
113
Secretaria de Energía de Nación, http://energia3.mecon.gov.ar/home, consultada 20-nov-09
114 Secretaria de Energía de Nación, http://energia3.mecon.gov.ar/home, consultada 20-nov-09 115
Secretaría de Energía de Nación, consultada 28-nov-09,
Pequeña y Mediana Empresa, que integrarán el Comité Ejecutivo del Proyecto. Este Comité establecerá las políticas generales para la ejecución del proyecto, recomendará medidas correctivas y tendrá a su cargo la coordinación a alto nivel de las agencias gubernamentales y otras entidades involucradas.
• Programa de ahorro y eficiencia energética en edificios públicos (PAYEEP)
Los edificios públicos de la Nación, así como de los Estados Provinciales y de los municipios representan un potencial de ahorro energético similar al potencial de los edificios comerciales. La SEN ha expresado la necesidad de iniciar un programa específico de eficiencia energética en los edificios públicos de la Administración Pública Nacional con carácter prioritario. Ante esa necesidad, el Programa de Ahorro y Eficiencia Energética en Edificios Públicos (PAyEEEP), se creó con el objeto de determinar los potenciales ahorros energéticos por la aplicación de medidas de eficiencia, así como desarrollar reglamentaciones en la materia, tecnologías convenientes para cada región del país y experiencias adecuadas para distintas zonas climáticas destinadas a optimizar las instalaciones en los edificios de cada zona.
• Programas “Producción Sustentable” y “Gestión Ambiental”116
La SAyDS es la autoridad nacional ambiental y dispone de dos programas específicos. El primero, denominado “Promoción de la Producción Sustentable”, es responsabilidad de la Dirección de Ordenamiento Territorial desde 1999, tiene por objeto promover la adopción de tecnologías, servicios, procesos ambientales y hábitos