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La regla general enunciada por el artículo 57.1 LPAC acerca de la eficacia inmediata del acto desde la fecha en que se dicta es inmediatamente matizada o excepcionada en la propia Ley, tanto que en la práctica lo excepcional se convierte en común u ordinario.

En efecto, según los artículos 57.1 in fine y 57.2 LPAC, existen cuatro excepciones a la eficacia inmediata del acto. Son las siguientes:

Que el propio acto disponga otra cosa. Es decir, es el mismo acto administrativo el que somete su eficacia al cumplimiento de alguna condición suspensiva (hecho futuro o incierto de cuya producción depende que el acto produzca sus efectos, de forma que, en tanto no se realice la condición el acto permanece ineficaz) o término (una fecha concreta, el establecimiento de un plazo, transcurrido el cual el acto surte sus efectos).

Que así lo exija el contenido del acto. Hay dos ejemplos clásicos en la doctrina: 1) la orden de un alcalde de retirar la nieve de las aceras a los propietarios de los negocios colindantes, cuyos efectos sólo se producirían cuando efectivamente haya nevado; 2) el nombramiento de un funcionario, cuyos efectos quedan demorados hasta que se produce otro acto, la toma de posesión del funcionario.

Que la eficacia esté supeditada a aprobación superior. Se refiere el precepto a aquellos supuestos en que el ordenamiento reconoce un poder de control a un órgano superior sobre la actividad del inferior, cuyos actos no surtirían efectos hasta el momento en que se produce la aprobación del superior. Cabe incluir aquí los casos en que la relación no es estrictamente

jerárquica, sino que se produce entre entes o Administraciones Públicas diferentes. Sería el caso de la aprobación (provisional) por las entidades locales de determinados instrumentos de planeamiento urbanístico, los cuales no surten efectos hasta la aprobación definitiva que ha de realizar la Comunidad Autónoma.

Que la eficacia del acto quede supeditada a su notificación o

publicación. Es la excepción más significativa al principio de eficacia

inmediata del acto, pues la propia Ley (artículo 58.1) establece la obligación de notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. La amplitud de dicha obligación, que en la práctica supone que, cualquier acto (definitivo o de trámite cualificado, como el de audiencia) ha de ser comunicado a sus destinatarios, conlleva que la regla general sobre la eficacia del acto no sea la inmediatez, como proclama el artículo 57.1 LPAC, sino la demora hasta su comunicación al interesado.

5.2.3. Retroactividad de los actos administrativos

La Ley configura como un supuesto excepcional la posibilidad de que los actos retrotraigan sus efectos a un momento anterior a aquél en que fueron dictados, afirmando la regla general, por obvias razones de seguridad jurídica, de su irretroactividad.

El artículo 57.3 LPAC sólo permite anticipar los efectos de un acto a fecha anterior a su nacimiento, en los siguientes supuestos:

Cuando el acto se dicte en sustitución de otro anulado, ya sea éste meramente anulable o nulo de pleno derecho. Santamaría Pastor pone el siguiente ejemplo: si a un funcionario jubilado se le fija una pensión inferior a la que corresponde y dicha resolución es anulada, parece evidente que la nueva pensión debe surtir efectos desde la fecha de la primera resolución anulada, abonándose al funcionario las diferencias de pensión devengadas desde esa fecha.

Cuando el acto cumple las siguientes condiciones: 1) que produzca efectos

favorables al interesado; 2) que los supuestos de hecho que lo justifican existan ya en la fecha a que se retrotraigan los efectos; y 3) que no se lesionen los derechos o intereses legítimos de terceras personas afectadas por el acto, o el interés general, según añade la jurisprudencia.

A través de este supuesto se pretende evitar que el retraso en la actuación administrativa perjudique al interesado. Si bien parece que el precepto legal deja a la discrecionalidad de la Administración la concesión de los efectos retroactivos cuando se den los supuestos exigidos, no debe olvidarse que dicha decisión debe regirse por el resto de principios de la actuación administrativa, singularmente el de igualdad, evitando la producción de privilegios o agravios comparativos derivados del otorgamiento de retroactividad a determinados actos favorables sólo para ciertos individuos o grupos.

5.2.4. Cese temporal de la eficacia: la suspensión

La suspensión consiste en la interrupción temporal de los efectos del acto administrativo. En tanto que excepción al principio general de eficacia y continuidad de la acción administrativa, se configura como medida excepcional que la Administración sólo pude adoptar cuando se den las circunstancias previstas en la Ley.

Los supuestos legales se dan, esencialmente, en dos ámbitos: los procedimientos

impugnatorios de los actos administrativos, de un lado, y en los conflictos entre Administraciones territoriales, de otro. Dadas las características de este curso,

baste decir aquí, respecto de este último supuesto que la Constitución (art. 161.2) prevé la suspensión de la eficacia de los actos administrativos y disposiciones normativas dictadas por las Comunidades Autónomas cuando el Estado los recurra ante el Tribunal Constitucional. Del mismo modo, los actos de las Corporaciones Locales pueden ser suspendidos en caso de conflicto con el Estado o la respectiva Comunidad Autónoma (arts. 65 a 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).

En cuanto a la suspensión de los actos administrativos impugnados, su regulación general se contiene en los artículos 111, para la suspensión de los actos recurridos en alzada o reposición, y 104 LPAC, cuando la impugnación se realiza por la vía de la revisión de oficio. En ambos preceptos se establece un principio de no suspensión de la eficacia, de modo que, como regla general, el acto impugnado continua surtiendo efectos, sin perjuicio de habilitar la Ley al órgano competente para resolver el procedimiento impugnatorio a suspender dicha eficacia. Esta posibilidad, en tanto que excepcional, queda sometida a la concurrencia de las circunstancias tasadas que la Ley establece como requisitos para poder declarar la suspensión, y que pueden resumirse en la necesidad de evitar la producción de situaciones irreversibles y de asegurar, por tanto, la utilidad del recurso que en su día se dicte (Santamaría Pastor).

Las referidas circunstancias son tres:

La ponderación de los intereses en conflicto, al señalar el artículo 111.2 LPAC que el órgano competente para resolver el recurso podrá suspender el acto impugnado previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto. Si bien el artículo 104 LPAC no hace referencia a dicha ponderación, la doctrina afirma la necesidad de aplicarla igualmente en la determinación de la procedencia o no de la suspensión de los actos sometidos a revisión de oficio.

Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil

reparación. Para la jurisprudencia, no existe tal imposibilidad o dificultad en

la reparación cuando es posible traducir el perjuicio en términos económicos, en una indemnización sustitutoria.

Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del artículo 62.1 LPAC.

Estas tres circunstancias no operan de la misma forma, pues si bien la ponderación de los intereses en conflicto ha de darse en todo caso, las dos restantes son alternativas entre sí, de forma que bastará con que se dé una de ellas para poder declarar la suspensión. En definitiva, el órgano competente para resolver debe primero ponderar los intereses en conflicto y, si considera que ha de primar la suspensión, sólo podrá acordarla si además concurre alguna de las otras circunstancias.

Ha de tenerse en cuenta que la ejecución del acto impugnado se entenderá

suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya

tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto.

Del mismo modo, y dado que supone una alteración del principio general de eficacia inmediata y continuada de los actos administrativos, prevé el artículo 111 LPAC que, al dictar el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Asimismo, cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación, por quien solicite la suspensión, de caución o garantía suficiente para responder de ellos.

Una vez acordada la suspensión, ésta puede mantenerse incluso más allá de la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso- administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.