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Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autorida- des ambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos indi- viduales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, puede hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más lexibles, por las autoridades competentes del nivel re- gional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten.

Para la Corte Constitucional:

Según el principio de rigor subsidiario, las normas y medidas de policía ambiental, es decir, las que las autoridades expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables o para la preservación del medio am- biente, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más lexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las com- petencias, cuando las condiciones locales especiales así lo ameriten.63 (…)

Puede observarse que este principio es una expresión clara del principio superior de autonomía y guarda total concordancia con

61 _{Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-554 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería.} 62 _{Véase también las sentencias C-534 de 1996, C-535 de 1996, C-596 de 1998, C-894 de 2003 de}

la Corte Constitucional.

el principio de gradación normativa, en cuanto respeta la jerarquía de normas y decisiones, y sólo tiene como efecto complementar o adicionar las normas y decisiones de superior jerarquía con normas y decisiones de las corporaciones autónomas regionales o de las entidades territoriales, en desarrollo de la gestión de sus propios in- tereses ambientales, lo cual es un elemento esencial del principio de autonomía. En este sentido cabe señalar que si se admitiera que las normas y decisiones de inferior jerarquía fueran más lexibles que las de superior jerarquía, el resultado sería que se desconocerían estas últimas, no obstante ser todas las normas ambientales de carácter imperativo por referirse al interés general

(…)

En este orden de ideas, del principio de rigor subsidiario se des- prende que si la regulación o las medidas de superior jerarquía, con un ámbito de competencia territorial más amplio, son adecuadas y suicientes para la protección integral del medio ambiente y los recursos naturales renovables, las autoridades regionales o locales de inferior jerarquía no tendrían competencia para darle aplicación, por sustracción de materia. Por el contrario, si la regulación o las medidas de superior jerarquía no son adecuadas y suicientes, dichas autoridades sí tendrían competencia para aplicarlo, en ejercicio de su autonomía, por tratarse de la gestión de un interés propio, que desborda la competencia de las autoridades superiores.64

Sobre esta base se ha dado la tutela de los recursos naturales en Colombia. Para ello se ha establecido un marco jurídico que contiene normas que hacen referencia al uso y manejo de los recursos naturales como el agua, la fauna y la lora; el saneamiento ambiental; el aire y el suelo; la biodiversidad y el acceso a los recursos genéticos; la participación y la planiicación en materia ambiental, etcétera.

Conclusión

Los avances que en materia constitucional se han dado en Colombia, Ecua- dor y Bolivia han sido muy signiicativos, hecho que evidencia la importancia que reviste el derecho ambiental en nuestros tiempos. En su momento, los postulados de la Carta Política colombiana de 1991 fueron muy importantes, al elevar al rango constitucional por primera vez el derecho a gozar de un medio ambiente sano y al incluir conceptos tan importantes para ese mo- mento como el desarrollo sostenible y la función ecológica de la propiedad. Sin embargo, se debe resaltar que hoy las constituciones políticas de Bolivia y Ecuador son las más avanzadas en la consagración de derechos ambientales. A continuación se destacan los aportes más importantes encontrados en las constituciones políticas mencionadas. Como común denominador se observan la consagración del derecho a gozar de un ambiente sano, a la par- ticipación, al deber-obligación de proteger las riquezas naturales y culturales, además de la integridad del ambiente, la planiicación de los recursos natu- rales, de los recursos genéticos, la consagración de acciones especiales para la defensa del ambiente, entre otros.

Por otro lado, la Carta Magna ecuatoriana avanza de manera importante en la consagración de normas referentes a temas ambientales, resaltando la diversidad natural, cultural y económica, y consagrando amplios derechos en la materia. El concepto del buen vivir desarrollado en la norma se reiere a la relación entre el hombre y la naturaleza, la cual debe conciliarse y lograrse en armonía. Llama la atención el hecho de que rechaza expresamente cultivos y semillas transgénicas, salvo permiso en casos de interés nacional debidamente fundamentado por la Presidencia de la República y aprobado por la Asamblea Nacional. Adicionalmente, hace referencia puntual a la soberanía energética, alimentaria y sobre la biodiversidad, avanzando en nuevos derechos, como el derecho a la ciudad, que va más allá del derecho al espacio público, y hacia el equilibrio entre lo urbano y lo rural.

De igual manera, llama la atención que en las Cartas ecuatoriana y boli- viana está consagrado como fundamental e irrenunciable el derecho humano al agua, recurso que además se considera patrimonio estratégico de uso público. Por su parte, en la Constitución colombiana el desarrollo de la jurisprudencia ha sido el encargado de reconocer este como un derecho fundamental por conexidad. Así, el agua, al igual que el territorio y los recursos naturales no

renovables, se constituye en patrimonio inalienable, irrenunciable e impres- criptible.

La Carta Política de Colombia hace referencia a temas importantes relacionados con los pueblos indígenas, temas que son ampliados de manera signiicativa en las constituciones de Perú y Bolivia, que consagran derechos colectivos para los pueblos indígenas en relación con la utilización de los recursos naturales, el territorio, conocimiento tradicional y la posibilidad de participación y consulta previa, avanzando hacia el consentimiento previo, libre e informado y en la protección intelectual del conocimiento colectivo. Otra particularidad recurrente en las tres cartas políticas es el tema de la responsabilidad por daño ambiental, destacándose de manera especial la ecua- toriana, al señalar un régimen objetivo y la responsabilidad de los funcionaros frente al ambiente. De igual manera, se encuentra consagrado el principio de la duda a favor del ambiente y sobre los impactos ambientales, haciendo referencia a la prevención y gestión del riesgo por desastres naturales.

Si bien es cierto que en Colombia se consagra el derecho a gozar de un ambiente sano, las constituciones ecuatoriana y boliviana establecen los de- rechos de la naturaleza, o Pacha Mama, haciendo referencia especial al prin- cipio de precaución como elemento fundamental para reducir la extinción de especies, la destrucción de ecosistemas o la alteración de los ciclos naturales. Como evidencia de estos postulados, la Constitución ecuatoriana se ha constituido en un ejemplo en lo que tiene que ver con los derechos de la na- turaleza, tema que apenas empieza a discutirse en Colombia:

La postulación de los Derechos de la Naturaleza es parte de los nue- vos temas del siglo xxi, y se inscribe en las actuales concepciones de justicia y de participación ciudadana. Una puesta seria a la justicia social requiere incorporar la justicia ambiental, y las formas sustan- tivas de ciudadanía también se expresan como ciudadanía ambiental (…). A partir de caminos como este se llega a la conclusión que la Naturaleza posee valores que le son propios, todos ellos entrelazados alrededor de la vida.65

Este panorama positivo de consagración de derechos implica grandes re- tos para hacerlos efectivos. Sin embargo, debemos señalar que se encuentran falencias. El profesor Gregorio Mesa plantea que

en el proceso de re-elaboración y producción de las normas ambien- tales, tanto a nivel nacional como internacional, se va apreciando con mayor nitidez la privatización del ambiente y de los derechos ambientales, ya que las grandes empresas empiezan a incrementar su poder e inluencia, logrando que las normas de especial signii- cación, debido a sus efectos sobre el ambiente y los derechos de las personas, sean concebidas en el estrecho marco de la reglamentación burocrática, donde pueden ejercer con menos diicultades el papel de “lobby” o de “elaboración conjunta de reglamentos”, dejando de lado el espacio ‘amplio del debate público y de los controles democráticos necesarios tanto en el nivel local, regional o nacional y global”.66

Las diicultades planteadas por el profesor Mesa y las que actualmente se presentan en el marco jurídico nacional en el proceso de apropiación y cumpli- miento de los derechos y las normas ambientales, nos lleva a proponer la realiza- ción de diferentes acciones y a asumir nuevos retos en la materia, los cuales parten de entender que existen obstáculos que debemos superar. Esto debe ser un compromiso de todos, del sector público, del sector privado y de la sociedad en general.

Requerimos avanzar en el establecimiento de una cultural legal y que la normatividad ambiental que se expida tenga en cuenta los compromisos que hemos adquirido a través la Constitución Política y de los convenios y tratados internacionales. Es necesario analizar la efectiva aplicación de las normas y entender que otra de las características del derecho ambiental es ser esencialmente político y no puramente normativo.67

Es indispensable contar con una institucionalidad fortalecida tanto para realizar estas tareas normativas como para dar cumplimiento a las disposicio- nes legales. El desarrollo legislativo debe responder a la situación ambiental

66 _{Gregorio Mesa Cuadros. “Ambiente, privatización y derechos”. En: Perspectivas del derecho am-}

biental en Colombia…, op. cit.

que vive nuestro país y la necesidad de conservar, proteger y conservar nuestros recursos naturales y el entorno.

Necesitamos normas que trabajen preferentemente sobre la protección ambiental y que privilegien la prevención frente a la sanción. El desarrollo de sus políticas debe buscar puntos de encuentro para dar cumplimiento a las normas ambientales y para tener en cuenta que este patrimonio natural del cual hoy es posible disfrutar debe garantizarse para las generaciones venideras, lo que se conoce como el principio de justicia entre generaciones o equidad intergeneracional en el uso de la oferta ambiental planetaria.

La agenda institucional ambiental debe abrir sus puertas para abor- dar algunos temas que han sido relegados, como los conlictos y problemas que hoy llegan a involucrar toda la órbita terrestre. Para ello, es importante avanzar no solo en el derecho ambiental, sino también en el establecimiento de programas de educación, siendo necesario tener claro temas como la res- ponsabilidad, los aspectos económicos y de internalización de los costos y la valoración económica de los impactos ambientales. Adicionalmente, se debe legislar para una adecuada protección ambiental y el derecho de propiedad, el régimen de patentes y el conocimiento tradicional; el establecimiento de un régimen legal en los procesos biotecnológicos, entre otros.

Se deben promover espacios de participación, procesos de información y control social adecuados a la realidad social, ambiental y cultural que vive nuestro país; además, apoyar procesos de investigación a través de la inan- ciación y de la divulgación de los resultados. Es necesario generar postulados a través de los cuales se compatibilice el desarrollo económico con la protec- ción de los recursos naturales y del ambiente, armonizando las funciones y las competencias en estos asuntos. Para hacer posible todo lo anterior se requiere una institución fortalecida tanto en lo logístico como en materia de inversión pública, de instrumentos jurídicos preventivos y que garanticen la protección y la participación en materia ambiental.

Es responsabilidad de todos asumir un liderazgo conjunto para lograr avanzar en estos retos y hacer realidad el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente en un país considerado como uno de los más ricos en recursos naturales de todo el orbe.

Con base en estos planteamientos, concluimos que la tarea que tenemos es promover, en primer lugar, una educación ambiental que posibilite la toma de conciencia sobre la necesidad de cuidar nuestro entorno y, en segundo lugar,

conocer y hacer que las normas ambientales permitan cambiar la situación de deterioro de nuestros recursos naturales y del ambiente para que estas no se conviertan en “normas de papel”, por la cultura del incumplimiento de la leyes que ha sido la tradición colombiana a través de su historia.68

Debemos ser conscientes de que “de nada sirve la vigencia sólo formal de cientos de normas administrativas, de todo rango, protectoras del medio, que casi nadie –ni siquiera la propia Administración– parece conocer, y que por supuesto, jamás se cumplen. De nada sirven tales normas si además no se dota a la Administración ambiental de los medios materiales y humanos necesarios para el eicaz desempeño de sus funciones”.69

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68 _{Véase: Mauricio García Villegas. Normas de papel. La cultura del incumplimiento de normas. Bogotá:}

Siglo del Hombre Editores, 2009.

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Martha Lucía Ovalle Bracho* Zelba Nidia Castro de Pérez**

Introducción

Una de las características más signiicativa de la Constitución de 1991 consiste en que experimentó una potenciación cuantitativa en el plano de las institu- ciones jurídicas y de los organismos institucionales. La Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, entre otras instituciones, constituyen apenas una muestra de nuevas formas de institucionalidad. Esta circunstancia también se puede rastrear en el plano cualitativo, pues de una estrecha carta de derechos contenida en el texto de 1886 se pasó a un texto generoso que contiene una amplia enumeración de derechos, acorde con las tendencias internacionales en materia de reconocimiento y protección. En este sentido, en el sistema nacional se discriminan por primera vez los derechos por unidades temáticas para plantear la categoría especíica de los derechos colectivos.

Dos rasgos especíicos pueden ser predicados de la implantación de los derechos colectivos en Colombia. El primero se reiere a su constitucionali- zación, pues pasan de las normas legales (relacionadas con los derechos de los consumidores, el ambiente, el espacio público, etc.) a las normas constitucio- nales; el segundo, a un marcado acento en materia ambiental, que llega hasta

* Abogada, especializada en Derecho Administrativo y en Derecho Sustantivo y Contencioso Constitucional. Catedrática de la Especialización en Derecho Ambiental, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Asesora de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, Procuraduría General de la Nación.

el punto de poder caracterizar una sección bien deinida de nuestra Carta como “Constitución ecológica”.

Si se atiende a cómo fue construida la teoría de los derechos colectivos, se tiene que estos aparecen en el sistema a partir de la suscripción de diversos instrumentos internacionales, destacando la Declaración de Estocolmo de 1972. Esto hace que la normativa internacional resulte decisiva en la solu- ción de problemas jurídicos concretos, en la medida en que por dicha vía se introduce en los sistemas internos el catálogo de los principios que regirán