3.1 Bayesian framework
3.1.3 Prior information
El programa municipal Planeación Local y Presupuesto Participativo62 (en adelante PL y PP), fue una iniciativa liderada por la Secretaría de Desarrollo Social y el Departamento Administrativo de
62 Los antecedentes de este programa datan de 1989, con experiencia reconocidas en Porto Alegre (Brasil). En
Colombia, los primeros ejercicios del mismo surgen en 1995 en la ciudad de Pasto mediante la figura de Cabildos Abiertos, pues la Constitución Política de 1991 abrió las puertas para que los ciudadanos participaran en las decisiones estatales. En el Municipio de Medellín, mediante Acuerdo 043 de 1996, se creó un esquema similar para articular la administración local y las comunidades con la conformación de la Red de Planes Zonales de Medellín. En el período de 1998–2000 se implementó el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI, un procedimiento establecido en la ley para la planeación presupuestal y fortalecimiento de la democracia participativa. En el gobierno de Luis Pérez, con el programas de apoyo a la autogestión de organizaciones comunitarias y empresas del sector solidario y, programa de apoyo a las nuevas organizaciones participativas, la finalidad allí fue favorecer la formación de ciudadanos participativos, que buscaran mejores condiciones a nivel individual y colectivo, mediante la participación y creación de mecanismos que les permitiera ser autosostenibles, basados en la economía solidaria y el fortalecimiento de las organizaciones sociales (Plan de Desarrollo 2001–2003).
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Planeación en el gobierno de Sergio Fajardo (2004-2007), con continuidad en los gobiernos de Alonso Salazar (2008-2011) y Aníbal Gaviria (2012-2015), en este último se realizó un proceso de Modernización de la Administración Municipal en el cual la citada Secretaría paso a denominarse Participación Ciudadana y a depender de una nueva instancia gerencial llamada Vicealcaldía de Planeación y Gestión Territorial. La población objeto de intervención en el programa han sido las personas mayores de 14 años que pueden participar como delegados de las asambleas comunales, como ciudadanos participantes y corresponsables. El programa PL y PP constituye un proceso de participación ciudadana a través del cual se generan un conjunto de actividades entre las comunidades con las cuales se planea, prioriza y gestionan los proyectos a implementar en cada territorio (Alcaldía de Medellín, 2015). Mediante Acuerdo 43 del 2007, el presupuesto participativo63 y la planeación local se convirtió en política pública municipal, cada año la administración local destina el 5% del presupuesto anual de inversión del Municipio de Medellín para que las comunidades organizadas tomen decisiones en pos de dar solución a sus necesidades y/o problemáticas, y ejecuten el presupuesto en las iniciativas priorizadas. Al ser un ejercicio territorial, este recurso se distribuye de manera global entre corregimientos (en total cinco) y comunas (en total 16), un 15% para los corregimientos y un 85% para las comunas.
En el análisis de la información se observa que la planeación y participación ha derivado en empoderamiento de la población local, una finalidad de la práctica de gobierno que promueven comunidades corresponsables de la gestión municipal. Una de las funcionarias públicas que lidera este programa manifestó: “es una novedad que la comunidad pueda empoderarse de las decisiones presupuestales de la administración municipal, el solo hecho de que ellos tomen decisiones libres sobre una parte del presupuesto cambia la dinámica de participación, de democratización, de gobernanza, porque entre ambos (comunidad-Estado) nos estamos pensando el desarrollo y la solución de problemáticas de la ciudad” (Entrevista 28, 2016). Sin embargo, la “libertad de la decisión” comunitaria está condicionada por la capacitación, el asesoramiento municipal y las reglas de juego gubernamentales, por ende, la participación en sí puede verse reducida a un dispositivo de la NGP, un principio que Osborne y Gaebler (1994) plantean clave para la
63 El presupuesto de cada territorio se distribuye con las siguientes relaciones: a) A mayor población más recursos; b)
A menor ICV, mayor es la asignación; c) Por la participación ciudadana calculada con el número de asistentes a las Asambleas por cada 1.000 habitantes (Alcaldía de Medellín, 2015). En la distribución de los recursos también se tiene presente la inclusión, la equidad y la participación.
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transparencia del Estado. También en este proceso se evidencian los requerimientos de organismos multilaterales, entre ellos la OCDE, institución que invita a los gobiernos a incrementar la rendición de cuentas y la participación ciudadana para dar capacidad de respuesta a las prioridades de la comunidad. En este sentido, la gestión local asume que:
Dentro de las fases64 de la implementación de la ruta de Presupuesto Participativo, la última fase es
rendición pública de cuentas, y es donde nosotros ponemos precisamente a esos actores, o invitamos a esos actores que hicieron parte de todo el procedimiento a contarle a su comunidad otra vez el recorrido, cuál fue la inversión, cómo se hizo, qué dependencias de la administración municipal fueron las encargadas de ejecutar esos recursos y a través de qué (Entrevista 28, 2016).
En la gestión del programa PL y PP se han agenciado prácticas racionales de la gubernamentalidad neoliberal, un análisis de sus objetivos, medios técnicos, estrategias y reflexiones permite observar el desarrollo del gobierno empresarial. La finalidad ha sido fortalecer la participación ciudadana con la administración del 5% del presupuesto municipal, un propósito que ha buscado el empoderamiento social en divisiones gubernamentales como planeación, finanzas y presupuesto. Para el alcance de este objetivo se ha considerado el plan de desarrollo comunal, el impulso de proyectos sociales autosostenibles (emprendimientos) que estimulen la participación del ciudadano, la integración y la convivencia, además de la formación permanente mediante capacitaciones, asesorías y cualificación de los actores y los líderes comunitarios (Juntas Administradoras Locales, Juntas de Acción Comunal), también el ejercicio democrático del voto (presencial y virtual) que permite la inclusión en la elección de la mesa directiva y de las prioridades de inversión presupuestal que se discuten en las asambleas barriales. En esa relación medios y fines, se han utilizado estrategias como la “innovación social” para el trabajo colectivo (comunidad-Estado local), la construcción de escenarios deliberativos sobre el presente y el futuro de la ciudad acorde con el IDH, el discurso de corresponsabilidad y autogestión para los ciudadanos, la consolidación de espacios para la integración, de las redes sociales y el impulso del mejoramiento del “capital social”. Finalmente, se reconoce que el programa se ha modificado
64 En el programa PL y PP se consideran cinco fases. La primera, participamos y elegimos, se realizan las asambleas
barriales y veredales para el encuentro ciudadano, se priorizan las necesidades del territorio y se vota para seleccionar los delegados. La segunda, formamos y capacitamos, la administración municipal realiza un proceso de inducción sobre el funcionamiento del programa. La tercera, planeamos, acordamos y priorizamos, se proponen proyectos a partir de las problemáticas de la comuna con el acompañamiento de funcionarios del ente público local quienes detallan los componentes, dan viabilidad técnica, financiera y jurídica. La cuarta, revisamos y oficializamos los resultados, se aprueban los proyectos con el Consejo Comunal y la Junta Administradora Local para ratificar las decisiones tomadas y entregarlas al Departamento Administrativo de Planeación de los resultados. La quinta, socializamos y rendimos cuentas, un espacio de evaluación y control del proceso, indispensable para retroalimentar el ejercicio de la participación ciudadana en relación con la gestión pública (Alcaldía de Medellín, 2015).
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producto de reflexiones asociadas con la NGP, la corresponsabilidad y descentralización del proceso de planeación del presupuesto para la participación social.
El programa PL y PP ha impulsado formas modernas de gobierno que incorporan la pedagogía del cálculo y la cultura de la gestión por números. Algunos delegados de este programa por comuna, así como miembros de las Juntas de Acción Comunal y Veedores, coinciden en definirlo como un “proceso democrático” en el cual las organizaciones sociales y comunitarias deciden la inversión del 5% del presupuesto que proporciona la Alcaldía de Medellín, con una lógica de repartir recursos y priorizar necesidades y proyectos. Contrario a lo expuesto, quienes administran el programa enfatizan en que este no se limita a la priorización y manejo de recursos, aunque su base sea económica y financiera, el presupuesto se pone a disposición de unos escenarios para que se distribuya de acuerdo con unas necesidades, por ende, la incidencia real está dada por la dinámica social que se ejerce en el momento de la planeación y por eso es que la Ley Estatutaria de Participación Ciudadana la utiliza dentro de sus disposiciones como mecanismos para acercar la comunidad al Estado (Entrevista 28, 2016).
En el trabajo de campo se observa que la planeación y la participación buscan involucrar un número mayor de actores sociales en las prácticas de gobierno local. La planeación fundamenta una elección sobre el futuro, presupone la capacidad de “elegir lo más conveniente” frente a una variedad de alternativas, un proceso racional de establecer objetivos, escoger los medios para su logró, las mejores estrategias y reflexionar para replantear tras la experiencia aquello que no ha sido viable. Por su parte, la participación en tanto instrumento de la nueva gestión pública, es un dinamizador de la gobernabilidad para construir acuerdos, espacios de credibilidad y legitimidad. La apuesta metodológica del modelo de gestión pública en este programa, utiliza la planeación participativa como proceso y escenario al mismo tiempo, para empoderar a la comunidad y su lideres a través de dinámicas sociopolíticas en las que se discuten diferentes problemas y se proponen solución futuras, un escenario que articula diferentes voces que se suman a la construcción del Plan de Desarrollo por comuna (acorde con el Plan de Desarrollo de Medellín), en el cual se calcula la inversión, metas e indicadores de seguimiento a la comuna.
En visitas realizadas a las Comunas 1-Popular, 6-Doce de Octubre, 7-Robledo y 15-Guayabal –sectores de clase social baja y media, en los que los estratos 1, 2 y 3, son predominantes–, se observó la dinámica de la planeación participativa, la construcción de los Planes de Desarrollo
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Comunal, la intervención institucional, la oferta de proyectos que propone el Estado local, las discusiones y, entre otros, el control de los veedores en la revisión de estos planes. De este proceso se resalta que la comunidad vota efectivamente por sus delegados como una especie de democracia representativa, además de cinco proyectos que consideran problemáticos para su territorio, estos son ofertados por el ente municipal en una variedad de temáticas que ellos plantean para la votación, allí la comunidad ha priorizado aspectos como educación, desarrollo económico, salud, recreación, deportes e inclusión social. Al respecto, uno de los concejales de la ciudad criticó que este ejercicio es más de elección y priorización que de planeación (Entrevista 29, 2017). En las asambleas barriales65 que duraron aproximadamente cinco horas, la discusión se centró en el techo presupuestal de la comuna, en la distribución del presupuesto, en la propuesta de proyectos, un ejercicio más financiero que de desarrollo local en el cual se evidenciaron debilidades, entre ellas, los veedores señalaron que “el interés personal prima sobre el territorio, las discusiones se alargan y se convocan para diferentes jornadas en las que las decisiones terminan en el poder de muy pocos” (Entrevista 30, 2016). Es importante resaltar que en la medida que avanzaron los encuentros comunitarios los asistentes cada vez fueron menos.
En el premio Medellín la ciudad más innovadora del año 2013, se destacó la exitosa implementación del PL y PP porque una ciudad innovadora es la que permite que la comunidad priorice sus necesidades (Medellín Cómo Vamos, 2013). Además, en las mediciones de la gestión municipal se indica que los más de 4.000 proyectos propuestos en este programa, dinamizaron el progreso de diferentes zonas y la cultura del emprendimiento con el fomento de la creación de empresas, lo cual influyó en el comportamiento positivo del ICV en el año 2006, para las comunas del 83,77% y para los corregimientos del 74,25% (Informe de gestión 2004-2007). Al respecto, líderes de las Comunas 1-Popular y 6-Doce de Octubre, plantearon que al inicio del programa un pilar fundamental del PP fue educación y el desarrollo económico, “elegidos” por la comunidad, sin embargo, en los entrevistados manifestaron que lo que ellos hicieron fue acomodarse a una oferta institucional. Al respecto, uno de los veedores del Plan de Desarrollo de la Comuna 6, plantea: “cuando hemos señalado líneas alternativas a las que propone la Alcaldía, los funcionarios
65 En el trabajo de campo de la investigación se asistió a tres asambleas barriales en las Comunas 1-Popular, 6-Doce
de Octubre y 15-Guayabal. En estas la asistencia es permitida a cualquier ciudadano, pero son los delegados, quienes participan en la votación de los proyectos a elegir para la vigencia presupuestal.
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nos responden que, si estas no hacen parte de las temáticas ofrecidas, no hay viabilidad técnica porque no está en las prioridades que requiere la ciudad” (Entrevista 30, 2016).
Ahora bien, en la línea económica, la entidad municipal impulsó el proyecto del emprendimiento y la autostenibilidad. En este sentido, uno de los líderes comunales indicó que:
Se priorizó en el tema del emprendimiento, había que proponer unidades productivas para poder recibir la inversión, entonces la comunidad y entre ellas los líderes, crearon fábricas de lo que fuera, arepas, empanadas, buñuelos, morcilla, traperas, había que emprender, sin embargo, la realidad era que esas unidades productivas no producían nada. Entonces, se invirtió en fritadoras, mesas y otras cosas que luego se guardaban en bodegas porque las ventas no se realizaban sino para recibir el aporte del PP, al año siguiente cuando se volvían a repartir recursos por proyectos el PP las sacaban y seguían el juego, hubo incluso líderes que tuvieron hasta seis unidades productivas (Entrevista 31, 2016).
En el testimonio anterior, se destaca que los ciudadanos fueron conducidos a ser empresarios mediante mecanismos de participación. A través de este proceso se ha extendido una racionalidad neoliberal operativa en el mercado, pero con efectos en la acción social de los líderes comunitarios. Las personas emprendieron diversos negocios, la mayoría de subsistencia, en aras de aprovechar la inversión municipal. Esta situación ha generado cambios en su accionar, incertidumbres, riesgos, miedos (incluso con vacunas de las bandas barriales), cálculos y frustración por las ideas de negocio no acogidas. Pesé a ello, son denominados empresarios y están en las estadísticas e indicadores municipales, pues en el afán de generar iniciativas de empresas se realizaron inversiones de recursos públicos sin estudios previos.
En otros testimonios, líderes de la Comuna 1-Popular, compartieron su experiencia como empresarios impulsados por el ente municipal:
Con el PL y el PP de un momento a otro nosotros tuvimos que gestionar el emprendimiento, nuestro interés era convocar la comunidad para la acción social. Luego hubo una sugerencia sobre proyectos de emprendimiento, muchos recursos económicos, no sabíamos de presupuesto, de costos, de ventas, de mercadeo, qué producir, sin embargo, había que empezar con la apertura de fábricas de todo, se abrió una ebanistería en el barrio que llegó incluso a exportar, pero funcionaba solo cuando habían recursos PP66, también una fábrica de confecciones que trabajó un tiempo, luego una serie de inconvenientes
como discordias, vacunas de bandas al margen de la ley conllevaron al cierre, además un taller de motos que se quebró de una y así muchas otras experiencias (Entrevista 32, 2016).
66 Un concejal del Municipio de Medellín criticó el asistencialismo e insistió que “la comunidad se convirtió en PP
dependiente, no funcionan sino con el presupuesto municipal, la idea con el emprendimiento es empujar un poco, darles la oportunidad, pero la clave es intervenir la sociedad desde la educación, hay que educar incluso desde la escuela para emprender “(Entrevista 29, 2016). Al respecto, la Junta de Acción Comunal de la comuna 6-Doce de Octubre manifestó que “si bien el PL y PP fortaleció económicamente la comunidad, en la actualidad, este programa es tan complicado que nos quita tiempo para pensar otro tipo de ejercicios en la ciudad, nos centramos en el 5% y perdimos el norte del 95% del presupuesto municipal (Entrevista 33, 2016).
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A partir de lo expuesto, se observa que algunos procesos de la gestión del programa PL y PP
ha conllevado a una serie de tensiones que se relacionan con la gestión calculada de la ciudad, un gobierno local híbrido que regula la población en nombre de la participación ciudadana y el impulso empresarial, en detrimento de las acciones colectivas. En la racionalidad política neoliberal ya no se trata de redistribuir el presupuesto de acuerdo a ciertos derechos y necesidades sociales, sino intervenir el liderazgo comunal e incentivar la creación de empresas. Esta situación incluye espacios de participación que intervenidos por el programa han generado sujetos calculados (la sociedad soporta el costo de los intereses individuales de cada líder), corruptos (liderazgos políticos malversados y bandas criminales que se financian con un presupuesto social) y apolíticos (liderazgos para el manejo económico de unos recursos, obtención de contratos y aprovechamiento de recursos).