Durante esta fase, los objetivos son consolidar las refor-mas políticas y fomentar el desarrollo sostenible para asegurar que los cambios realizados durante los prime-ros años del proceso de rehabilitación se convierten en recursos para el desarrollo.33En determinadas circuns-tancias, el trabajo se centra en aspectos políticos e
ins-30. Ibid.
31. Según esta la Ley de Descentralización las 11 provincias, que dentro de dos años según mandato constitucional pasarán a ser 26, gestiona-rán el 40% del presupuesto del Estado, cuadruplicando sus actuales ingresos.
32. Boyce, J. K., Public Finance, Aid and Post-Conflict Recovery. PERI, Universidad de Massachussetts. Papeles de trabajo nº 140. Junio de 2007.
33. Informe del Grupo de Trabajo UNDG/ECHA en dimensiones de la transición. Febrero de 2004. <http://www.peacebuild.ca/dw/docu-ments/3330-UNDG_ECHA_WG_on_Transition_Issues__Report__-_Final_Report.doc>.
Cuadro 4.3. La influencia de las aportaciones de los donantes en los procesos de rehabilitación
Las aportaciones económicas de los donantes son un elemento clave para el éxito o el fracaso de un proceso de rehabilitación. La financiación de las actividades más básicas, como son el restablecimiento de un sistema de aguas, la reconstrucción de casas o de infraestructuras de comunicación, durante los primeros momentos de la fase posbélica juega un papel fundamen-tal para mostrar los dividendos de la paz a la población al entrañar una mejora de sus condiciones de vida.
Los fondos necesarios para iniciar un proceso de rehabilitación se adquieren a través de la celebración de conferencias de donantes y llamamientos (realizados por Naciones Unidas). A estas reuniones internacionales, generalmente organizadas por el Banco Mundial y Naciones Unidas en colaboración con el país objeto de la conferencia, suelen acudir los representantes de gobiernos de países interesados en el proceso, organismos multilaterales y organizaciones financieras para mostrar su apoyo político y, sobre todo, económico al proceso. Durante este tipo de conferencias los asistentes suelen comprometer más dinero que el solicitado inicialmente, aunque el inconveniente es que los donantes se suelen retrasar a la hora de hacer efec-tivos los fondos que prometieron inicialmente. Tal es el caso de Haití con las conferencias celebrada en Madrid en el 2006 y años anteriores, o el caso de Sudán (Sur) con la conferencia celebrada en Oslo en el 2005. La discrepancia entre los fondos comprometidos y los desembolsados afecta de manera negativa el desarrollo de los procesos ya que la planificación de los mismos se hace en función del dinero comprometido y no del desembolsado, causando serios problemas para su ejecución. Otro de los problemas es el hecho de que el interés de los donantes disminuye a medida que el proceso se extiende en el tiem-po, a no ser que el donante tenga algún tipo de interés estratégico clave en el país donde este proceso se está desarrollando. Este desinterés además coincide con el momento en el que proyectos clave para el éxito del proceso necesitan más apoyo eco-nómico, como son por ejemplo los procesos de reintegración de combatientes, con el inconveniente añadido de que su visi-bilidad no es tan grande y por tanto no son tan atractivos para los donantes. Los fondos fiduciarios puestos en marcha duran-te los últimos años para gestionar los fondos disponibles para los países que salen de un conflicto armado, como el fondo fiduciario de donantes múltiples para Sudán, creado tras la firma del Acuerdo de Paz, o el Fondo Internacional para la Reconstrucción de Iraq, se pusieron en marcha para tratar de evitar algunos de estos problemas.
Un elemento clave para asegurar la sostenibilidad de los procesos de construcción de paz, además de la garantía del compro-miso de los donantes en el largo plazo, es sin duda la formación de un Estado capaz de recaudar y gestionar fondos públicos de una manera eficaz y equitativa. Un Gobierno capaz de asegurar unos ingresos públicos de manera sostenible podrá finan-ciar el establecimiento de instituciones democráticas, los salarios de la administración pública y fomentar inversiones públi-cas que generen crecimiento económico y desarrollo. Por último, es una medida que contribuye a la racionalización de la economía, al poner fin a las tasas ilegales impuestas por otros agentes, como por ejemplo las impuestas por los señores de la
guerra en Afganistán, o al poner fin a la explotación ilegal de los recursos naturales del país.32
La viabilidad económica de un Estado contribuye a su estabilización. La contribución de los donantes, no siempre altruista, es importante durante los primeros estadios del proceso, aunque es aconsejable que la asunción de las responsabilidades económicas por parte del Estado se realice de manera paralela para lograr la sostenibilidad del proceso en el largo plazo.
titucionales o en procesos de reformas que aún están pendientes de resolver. Los países cuyo proceso de rehabilitación posbélica se inició antes del año 2000 y que se analizan en este informe son los casos de Bosnia y Herzegovina, Timor-Leste, Guinea-Bissau y Serbia (Kosovo), al considerar que éstos son los casos que han afrontado cambios más significativos durante el 2007. En cuanto a Bosnia y Herzegovina los líderes políticos aprobaron finalmente, tras varios años de debates, la reforma de la policía por la que se unificarán las fuer-zas policiales de Bosnia y Herzegovina, hasta el momento divididas entre las dos entidades que compo-nen el país. La aprobación de esta reforma permitió desbloquear el proceso para lograr el Acuerdo de Aso-ciación y Estabilización con la UE, que se firmó antes de finalizar el año. Tras este avance el Alto Represen-tante de la comunidad internacional en el país, el eslo-veno Miroslav Lajcak, anunció su intención de concen-trar los esfuerzos de su oficina en las reformas económicas que aún quedán pendientes. Por último, la Operación Militar de la Unión Europea en el país, Althea, fue renovada por un año más por el Consejo de Seguridad de la ONU.
En Timor-Leste se celebraron elecciones generales en las que José Ramos-Horta salió elegido como nuevo Presidente y el actual líder del CNRT y antiguo Presi-dente, Xanana Gusmao, como Primer Ministro, al fren-te de un Gobierno de coalición. El antiguo partido en el poder, el FRETILIN, liderado por el ex Primer Ministro Mari Alkatiri no logró el número de votos necesario para gobernar en solitario. Los resultados electorales estu-vieron seguidos de enfrentamientos armados que pro-vocaron el desplazamiento de la población.34Naciones Unidas decidió extender su presencia en la isla, al igual que las tropas internacionales, principalmente austra-lianas, desplegadas por motivos de seguridad tras los enfrentamientos entre la policía y el ejército que tuvie-ron lugar durante el mes de marzo de 2006. En este sentido, la reforma del sector de la seguridad es un aspecto aún pendiente de la rehabilitación que, según señaló el Representante Especial del Secretario Gene-ral de la ONU en el país, Atul Khare, debería concen-trarse en cuatro áreas principales: la mejora de las rela-ciones entre la policía y las FFAA, el fortalecimiento del marco legal del sector de la seguridad, el incremento de las capacidades de los efectivos de seguridad y la mejora de la supervisión del Gobierno sobre las fuerzas de seguridad.
En cuanto a Guinea-Bissau, la Oficina de Naciones Unidas contra el Narcotráfico y el Crimen confirmó en su informe de situación sobre el tráfico de drogas en África Occidental los temores de la comunidad interna-cional de que el país se está convirtiendo en un país de tránsito para el tráfico de drogas entre America del Sur y Europa.35Este hecho puso en peligro el ya de por sí
frágil proceso de democratización del país. Durante el año se produjo una moción de censura contra el Primer Ministro, Arisitides Gomes, tras el que fue sustituido por un candidato de consenso, Martinho Ndafa Kabi, nombrado por el Presidente, João Bernardo ‘Nino’ Viei-ra. El nuevo Gobierno solicitó a Naciones Unidas su asistencia para organizar las elecciones legislativas previstas para 2008. Naciones Unidas envió una mi-sión electoral para valorar las necesidades y recomendó la puesta en marcha por el PNUD de un proyecto de apoyo electoral en 2008. El Primer Ministro también solicitó la inclusión de Guinea-Bissau en el programa de la Comisión para la Consolidación para la Paz, algo sobre lo que el Consejo de Seguridad al cierre de este informe aún tenía que pronunciarse, así como sobre la extensión del mandato de la Oficina de Naciones Uni-das para la Consolidación de la Paz en el país (UNOG-BIS) cuyo mandato finalizaba en diciembre de 2007. Por último, la reforma del sector de la seguridad no se completó y el PNUD planificó la realización de un cen-so independiente del percen-sonal activo de las FFAA, que se iniciará en enero de 2008, para poder planificar esta reforma y recabar el apoyo de los donantes.
En relación a la región de Kosovo, aún formalmente par-te de Serbia, el año concluyó sin que se hubiera logrado alcanzar un acuerdo definitivo sobre su nuevo estatus. Esta situación de bloqueo político estuvo motivada por el hecho de que los equipos negociadores de Pristina y Belgrado no lograron alcanzar acuerdo alguno y por la negativa de Rusia a aceptar una resolución de Naciones Unidas en la que se reconociera la aplicabilidad del Plan Ahtisaari, rechazado por Belgrado.36 Tras el rechazo, una troika internacional (EEUU, EU y Rusia) actuó de mediadora durante la ampliación del plazo de negocia-ciones e informó de los resultados al Secretario General de la ONU en el mes de diciembre. Mientras tanto, en Kosovo se celebraron elecciones generales y municipa-les en las que resultó ganador el Partido Democrático de Kosovo, liderado por el antiguo dirigente político del Ejército de Liberación de Kosovo, Hasim Thaçi, a quien el Presidente encargó la tarea de formar un nuevo gobierno. Thaçi anunció su intención de declarar la independencia de la provincia, aunque de forma coordi-nada con la UE y EEUU. La reunión celebrada durante el mes de diciembre concluyó sin acuerdos, mientras la UE mostró su intención de seguir adelante con la opción de independencia tutelada, para lo que desplegará una misión civil y policial de 1.800 personas, y que supues-tamente sustituirá a la actual misión de Naciones Uni-das presente en la provincia. Tanto Serbia como Rusia declararon esta iniciativa como inaceptable. Mientras tanto, la UE ofreció a Belgrado una posible vía de acce-so rápido al Acuerdo de Estabilización y Aacce-sociación, que fue interpretada como un incentivo para lograr el bene-plácito de Serbia al proyecto de independencia tutelada de Kosovo, que cuenta con el apoyo explícito de Francia, Reino Unido y EEUU.37
34. Véase capítulo de tensiones.
35. UNODC, Cocaine trafficking in Western Africa. Octubre de 2007 en <http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/Cocaine-trafficking-Africa-en.pdf>.
36. Para más información véase <http://www.unosek.org/docref/report-english.pdf>.
37. La firma del Acuerdo de Asociación y Estabilización, primer paso en el camino de acceso a la UE, estaba pendiente de la colaboración del Gobierno de Belgrado con el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia en la búsqueda y captura de los presuntos criminales de la guerra de Bosnia y Herzegovina, Radovan Karadzic y Ratko Mladic.
Cuadro 4.4. La seguridad civil tras el fin del conflicto armado y el proceso de reforma de la policía
Se ha comprobado que durante los primeros momentos de un proceso de rehabilitación posbélica las amenazas a la pobla-ción se incrementan. Entre las principales causas de ello están el número elevado de armas en circulapobla-ción, la desmoviliza-ción inadecuada de los efectivos armados o, por ejemplo, los procesos de retorno de pobladesmoviliza-ción desplazada, que hacen que víctima y victimario vuelvan a encontrarse. A la vez, las expectativas de la población tras el cese de las hostilidades son muy altas, lo que hace que la gestión de la seguridad de la población durante los primeros momentos de un proceso de rehabili-tación sea clave para el éxito del mismo. Y, sobre todo, para lograr el apoyo de la población.
Pese a la importancia de este hecho, en pocos casos se contempla la provisión de seguridad civil en los acuerdos de paz. Por lo general, la mención que se hace a la seguridad en los acuerdos de paz se suele referir a los efectivos militares que han participado en la contienda, ya que son quienes pueden provocar una ruptura del acuerdo, pero no se señala de mane-ra específica cómo se prevé proporcionar seguridad a la población civil que ha sufrido los efectos del conflicto armado, pese a que este hecho es un factor clave para la estabilidad del proceso y es la principal manifestación pública de la
auto-ridad del Gobierno.38Además, durante los primeros meses las labores de seguridad civil suelen recaer en manos de los
efectivos militares internacionales desplegados, un hecho que mal gestionado puede condicionar negativamente el desa-rrollo posterior del proceso de rehabilitación. Como ejemplos ilustrativos de este tipo de situaciones se podrían mencionar, la no implicación de las tropas norteamericanas desplegadas en Bagdad en la protección tanto de civiles, como de infraes-tructuras básicas, tras la caída de Sadam Hussein, y, la falta de reacción de las tropas internacionales de la OTAN ante el clima de venganza y violencia que se produjo contra los serbios de Kosovo durante los meses posteriores a la intervención
internacional y que provocó la huída de más de 150.000 serbios de Kosovo y otras minorías, como los Roma,39generando
un clima de terror e impunidad. El hecho de que las tropas internacionales no evitaran la expulsión de los serbios de Koso-vo influyó sin duda en el fracaso de los proyectos multiétnicos que se pusieron en marcha posteriormente en KosoKoso-vo. Así como en Iraq la falta de protección de prácticamente todos los espacios y ámbitos (civiles, negocios, bibliotecas, museos, etc.), menos del ministerio del petróleo, por parte de las tropas de la coalición internacional desplegadas en Iraq predispu-so negativamente a la población hacía su presencia y hacia la mayoría de los procepredispu-sos que la comunidad internacional pupredispu-so en marcha posteriormente.
En la mayoría de los casos, tras la primera etapa de (re)organización, las fuerzas policiales existentes antes del conflicto armado pueden asumir temporalmente la responsabilidad de la seguridad de la población civil, mientras se inicia el proceso de reforma del sector de la seguridad. No es extraño que el personal que compone estas fuerzas policiales haya estado impli-cado de una manera u otra en el conflicto, bien sea apoyando una facción, extorsionando a la población o participando en la contienda, por lo que no cuentan con la confianza de toda población, sino más bien todo lo contrario. La policía es un actor clave para la gestión de conflictos, muchas veces de ellos depende que se cursen las denuncias y por lo tanto la puesta en marcha del aparato judicial. Por este motivo su proceso de reforma es clave dado que una fuerza policial apoyada por la comu-nidad local y capaz de contrarrestar la inseguridad puede tener un impacto muy positivo en el desarrollo económico, social y político de una zona.
Sin embargo, la reforma de la policía es una tarea que cuenta con innumerables obstáculos. En primer lugar económicos, dado que no sólo se requiere formación, sino también una infraestructura adecuada que apoye el trabajo policial. En segun-do lugar políticos, puesto que su control puede conferir peso político y autoridad a quien lo ejerza. Un ejemplo podría ser el retraso que la reforma policial sufrió en Bosnia y Herzegovina por la resistencia de las dos entidades que componen el país a transferir el control policial al Estado central. Y, por último, la falta de personal policial especializado en formación que ado-lecen las misiones de mantenimiento de la paz. Naciones Unidas trató de subsanar este error con la creación en 2004 de una Capacidad Permanente de Policía, que finalmente se hizo operativa en el Chad en noviembre de 2007, tres años después del
lanzamiento de esta iniciativa.40
En cualquier caso, el éxito de la reforma de la policía está estrechamente ligado al buen funcionamiento de otros elementos constitutivos de un Estado de Derecho, como son la justicia y el sistema penitenciario. Un sistema judicial y penitenciario débil, que no asuma los resultados del trabajo realizado por las fuerzas policiales puede redundar en un sistema corrupto y
en un incremento de la actividad criminal.41
38. Bayley, D. H., Democratizing police abroad: what to do and how to do it? Instituto Nacional de Justicia. Washington. Junio de 2001. 39. Collaborative Learning Projects y Care International, Has peacebuilding made a difference in Kosovo? A study of the effectiveness of
peacebui-dling in preventing violence: Lessons learnt from the March 2004 riots in Kosovo. Pristina, julio de 2006. 40. Para más información véase: <http://www.un.org/Depts/dpko/police/capacity.shtml>.
41. Stedman, S., Rothchild, D., Cousens, E., Ending Civil Wars: The Implementation of Peace Agreements. Lynne Rienner. Londres, diciembre de 2002.
Países señalados por crisis humanitaria
según Alerta ‘08
Países señalados por emergencias alimentarias
Países señalados por desplazamientos forzados de población
En el presente capítulo se analiza la situación relativa a los escenarios de crisis humanitarias y a la acción humani-taria. En la primera parte se aborda la definición de crisis humanitaria y se analizan los indicadores que han ayuda-do a determinar qué países han afrontaayuda-do una situación de crisis durante 2007. La segunda parte examina la evo-lución de cada uno de estos contextos agrupados por regiones. La tercera parte repasa los aspectos más destacados de las prácticas en la acción humanitaria durante el año. En la primera página, se adjunta un mapa con los países señalados como crisis humanitaria.
5.1. Crisis Humanitaria: definición e indicadores
Se entiende por crisis humanitaria aquella situación en la que existe una excepcional y generalizada amenaza a la vida humana, la salud o la subsistencia. Tales crisis suelen aparecer dentro de una situación de desprotección pre-via donde una serie de factores preexistentes (pobreza, desigualdad, falta de acceso a servicios básicos), potencia-dos por el detonante de un desastre natural o un conflicto armado, multiplican sus efectos destructivos.
Desde el final de la Guerra Fría ha proliferado un tipo de crisis humanitaria a la que se ha denominado como emergen-cia compleja. Dichos fenómenos, a veces también conocidos como emergenemergen-cias políticas complejas, son situaciones causadas por el ser humano, en las que se producen víctimas por efecto de un conflicto armado, los desplazamientos y las hambrunas, combinado con un debilitamiento o colapso total de las estructuras económicas y estatales, y con la presencia eventual de una catástrofe natural. Las emergencias complejas se diferencian de las crisis por ser más pro-longadas en el tiempo, tener un origen fundamentalmente político y un importante impacto destructivo y desestructu-rador en todas las esferas de la vida. En consecuencia, la respuesta a estas crisis suele abarcar gran cantidad de