5.3 Experimental
5.4.1 Repeatability of 1 st CIEF dimension of the 2D CIEF/CE-MS setup
Asia Meridional
AFGANISTÁN
Contexto del conflicto
P
aís montañoso, extremadamente pobre, multiétnico, predominantemente musulmán, cultivador de opio e independiente del Reino Unido desde 1919. En 1973 un golpe de Estado acabó con la monarquía existente y se convirtió en república. Pocos años después, se instaló un Gobierno comunista que tuvo que enfrentarse con una guerrilla islámica, lo que provocó, en 1979, la intervención de tropas soviéticas, con un total de 100.000 efectivos, que se retiraron en 1989 tras negociaciones con las Naciones Unidas y debido a la constante presión de una coalición de milicias (la Alianza del Norte), apoyadas por Estados Unidos. La guerra civil se reanudó, y en 1996 los talibanes acabaron controlando el país hasta el año 2001, cuando una coalición internacional liderada por la OTAN ocupó el país («Operación Libertad Duradera»), con un contingente formado mayoritariamente por militares estadounidenses. Hamid Karzai ocupó la presidencia del país. Entre 1992 y 1996, las diferentes milicias afganas que luchaban entre sí provocaron la muerte de unas 50.000 personas, la mayoría civiles. El país continúa viviendo una situación de inestabilidad permanente, y el Gobierno sólo controla la capital y una parte reducida del país. Una parte importante de la población todavía permanece refugiada en otros países.Antecedentes del proceso de paz
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omo resultado del Acuerdo de Bonn, firmado en diciembre de 2001, se creó la Autoridad Interina, y el proceso culminó en septiembre con la celebración de elecciones a la Asamblea Nacional (Wolesi Jirga) y a los consejos provinciales. Desde entonces, la OTAN mantiene en Afganistán un dispositivo militar denominado International Security Assistance Force (ISAF), con mandato de las Naciones Unidas. En marzo de 2002, y como resultado de una resolución del Consejo de Seguridad, se creó la Misión de NNUU de Asistencia a Afganistán (UNAMA), con el propósito de implementar los compromisos de reconstrucción del país acordados pocos meses antes en Bonn. En abril de 2003, el PNUD creó un programa para el desarme y la desmovilización de combatientes, denominado ANBP, que finalizó en 2006 con la desmovilización de 63.000 milicianos y la recolección de 53.000 armas. Este programa se dedica ahora al desmantelamiento del resto de grupos armados ilegales y a la destrucción de minas. A principios de 2006, el Gobierno afgano aprobó un Plan de Acción para la Verdad, la Justicia y la Reconciliación.A principios de febrero de 2007, la Wolesi Jirga o Cámara baja de Afganistán aprobó un proyecto de ley de amnistía para todos los combatientes que hubieran participado en los 25 años del conflicto, incluidos el Mullah Omar, máxima autoridad talibán, y personas acusadas de crímenes de guerra como los antiguos muyahidines (resistentes afganos) que lucharon contra los soviéticos en los años ochenta, algunos de los cuales ocupan ahora cargos gubernamentales. En septiembre de 2007, los talibanes afirmaron estar dispuestos a iniciar negociaciones con el Gobierno afgano, después de que el presidente Hamid Karzai hiciera una propuesta en este sentido. No obstante, un portavoz de los talibanes señaló que antes de que pudieran empezar unas negociaciones formales, el Gobierno tenía que acceder a la retirada de las tropas internacionales presentes en el país, y añadió que la imposición de la ley islámica era también un requisito. A principios de octubre de 2008, el presidente Hamid Karzai reveló que había solicitado a Arabia Población:
(28,2 millones de personas) Superficie: 652.000 Km² IDH: 155 (de 169) PIB: 10.600 millones de $ Renta por habitante: (370 $) Muertos por el conflicto: 100.000 civiles desde 1990 Personas desplazadas: 500.000
Personas refugiadas: + 6 millones
Actores armados: talibán, Al Qaeda, fuerzas ocupantes Facilitaciones: UNAMA, Comisión Nacional de Reconciliación, Jirgagai, ISAF, ANBP, EUPOL, Arabia Saudí, Turquía
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Saudí que facilitase unas negociaciones de paz con los líderes talibanes, y señaló que sus enviados se habían desplazado a este país y a Pakistán para iniciar esas conversaciones. Representantes de Afganistán y Pakistán se reunieron a finales de octubre en una mini-jirga (asamblea tradicional) y acordaron mantener conversaciones con la insurgencia de sus respectivos países, si éstos accedían a acatar las Constituciones de cada país. Además, se estableció la condición inicial de que los talibanes renunciaran a la violencia. En 2009, el presidente estadounidense, Barack Obama, señaló que la reconciliación con los talibanes podría ser una iniciativa importante en un conflicto armado en el que no era previsible una victoria militar estadounidense. A mediados de octubre, la secretaria de Estado estadounidense, Hillary Clinton, afirmó que el Gobierno estaba estudiando la posibilidad de acercamiento a los talibanes, como parte de una nueva estrategia para el país. En la segunda quincena de noviembre, el representante especial de EEUU para Afganistán, Richard Hoolbroke, confirmó que Arabia Saudí había iniciado un proceso de diálogo con los talibanes y señaló que EEUU apoyaría cualquier iniciativa saudí. Según la prensa saudí, el embajador estadounidense para Afganistán, el general Karl Eikenberry, habría mantenido conversaciones con el antiguo ministro de Exteriores talibán, Mulla Mutawakil, en Kabul. Eikenberry le habría ofrecido reconocer el Gobierno talibán en varias provincias –Helmand, Kandahar, Arakzan, Kunar y Nuristán– a cambio de que los talibanes cesaran los ataques contra las Fuerzas Armadas de EEUU en el país.
En junio de 2002, diciembre de 2003, 2006 y 2009 se celebraron sendas loya jirga (o loya yirga), las grandes asambleas en las que participan todos los líderes tribales políticos, culturales y religiosos, para considerar temas de trascendencia. En la primera, se formó la nueva Administración afgana, en la segunda, se consideró el proyecto de Constitución, en la de 2006, se trató la disputa fronteriza con Pakistán y en la de 2009, se discutió sobre la insurgencia talibán, que fue invitada.
El proceso de paz en 2010
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n la segunda quincena de enero comenzó una cumbre en Londres con la participación de 70 ministros y ministras de Exteriores, en la que se creó un fondo por parte de los países donantes para promover la desmovilización y reintegración de los insurgentes talibanes. Por su parte, el presidente, Hamid Karzai, apuntó a un proceso político con la insurgencia talibán, que incluiría a sus dirigentes. No obstante, Karzai señaló que la oferta de conversaciones sólo estaba abierta a los que renunciaran a la violencia. Varios países de la región (Pakistán, Turquía, China, Irán y Rusia) mostraron su apoyo a un proceso de reconciliación nacional y reintegración dirigido y ejecutado por Afganistán.Paralelamente, el Consejo de Seguridad de la ONU levantó las sanciones a cinco talibanes y los retiró de la lista de personas sancionadas por sus vínculos con la red Al Qaeda, después de que esta medida hubiera sido solicitada por el presidente afgano. Algunos talibanes habían señalado que su inclusión en las listas terroristas les impedía participar en negociaciones de paz. Por otra parte, el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon nombró a Staffan de Mistura como nuevo representante especial en Afganistán, en sustitución de Kai Eide. Mistura había encabezado con anterioridad la misión de las Naciones Unidas en Iraq. Por su parte, el presidente afgano, Hamid Karzai, propuso convocar una asamblea tradicional tribal para dar comienzo a unas posibles negociaciones. En la segunda quincena de febrero, un portavoz del presidente de las Maldivas afirmó que representantes talibanes y del Gobierno afgano se reunieron en estas islas en el mes de enero durante tres días, aunque este Gobierno no habría participado en los encuentros. Además, podría haber participado algún representante de las Naciones Unidas. Entre los que representaban a los insurgentes estaría el hijo de Gulbuddin Hekmatyar, señor de la guerra y antiguo primer ministro que lidera varios grupos insurgentes. Un portavoz del Gobierno afgano confirmó que varios legisladores afganos participaron en el encuentro pero negó que el Gobierno estuviera directamente involucrado en la cita. La reunión en las Maldivas se produjo con anterioridad a la conferencia de Londres.
Los líderes tradicionales afganos afirmaron que podían jugar un papel clave para facilitar una tregua con los talibanes. Agrupados en una asamblea tradicional (jirga), se reunieron en Kandahar para discutir cómo facilitar acuerdos. Una de las propuestas era agrupar a dos representantes de cada tribu para discutir el asunto y después otorgarles el mandato de negociar con los talibanes para que éstos entregasen las armas. En marzo se supo que el Gobierno podría haber estado manteniendo negociaciones secretas con el número dos de los talibanes, Mullah Abdul Ghani Baradar, cuando éste fue detenido por EEUU en Pakistán, lo que podría haber causado un fuerte malestar en el presidente, Hamid Karzai, según fuentes cercanas al mandatario afgano. La detención fue considerada por el Gobierno afgano como un boicot por parte de Pakistán a los esfuerzos negociadores o un intento de ganar protagonismo en las negociaciones. Por su parte, el hasta entonces representante especial del secretario general de la ONU, Kai Eide, afirmó que la detención de líderes talibanes en Pakistán había puesto fin a un canal secreto de negociaciones directas con los talibanes, con quienes él mismo habría mantenido encuentros en Dubái y en otros lugares. En el mes de abril se celebró una conferencia de paz en la que se elaboró un plan de acción para la reintegración de los insurgentes talibanes de nivel bajo y medio. El plan incluía
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ofertas de trabajo, formación y otros incentivos económicos. Algunos analistas señalaron que los insurgentes estaban motivados por tres tipos de razones: un sistema depredador político que ha excluido a algunos grupos étnicos, los abusos de poder por parte de funcionarios gubernamentales y la percepción de que las fuerzas internacionales eran demasiado agresivas. Supuestamente, los talibanes también recibían apoyo de los servicios de inteligencia pakistaníes.
Los costes financieros de los programas de reintegración de los talibanes podrían llegar a alcanzar los 1.500 millones de dólares, de los que 160 ya se habían comprometido en mayo, que serán administrados conjuntamente por el PNUD (Afghanistan Peace & Reintegration Programme-APRP-) y el Ministerio de Finanzas. Un problema detectado es que esos fondos podrían atraer a personas que se integrarían momentáneamente a la insurgencia para así cobrar los subsidios prometidos. A mediados de abril, el líder talibán, Mullah Omar, afirmó que los talibanes podrían estar dispuestos a mantener negociaciones con políticos occidentales. Esta información fue revelada por dos de sus colaboradores cercanos en una entrevista publicada en The Sunday Times. El líder talibán habría señalado que ya no estaría interesado en gobernar el país y que los objetivos de los talibanes serían la expulsión de los extranjeros del país, el retorno de la sharia y el restablecimiento de la seguridad. Los talibanes no habrían fijado precondiciones para el diálogo, simplemente habrían señalado que éste debería ser honesto. En mayo, el presidente afgano visitó EEUU con una nueva propuesta de paz con la que pretendía persuadir al presidente Barack Obama de la necesidad de negociar con los talibanes, con el objetivo de que la insurgencia abandonara las armas antes de la retirada de las tropas estadounidenses del país, prevista para mediados de 2011. A los líderes talibanes se les ofrecería el exilio en el extranjero y las organizaciones talibanes podrían participar en la vida política del país si se rompían los lazos con Al Qaeda. El presidente afgano afirmó que involucraría a Pakistán en los esfuerzos de reconciliación con la insurgencia talibán.
En junio, concluyó la jirga –asamblea tradicional– de paz convocada por el presidente Hamid Karzai con la adhesión de los líderes tribales al plan presentado por Karzai. La asamblea, que había recibido críticas por estar integrada, fundamentalmente, por seguidores del presidente y por no haber incluido a los talibanes, fue atacada por misiles talibanes durante el primer día de su celebración. Además, organizaciones de mujeres y de derechos humanos expresaron su preocupación por la casi nula presencia de mujeres en la jirga (entre 30 y 50 de 1.400 participantes), lo que fue interpretado como una maniobra para contentar
a los talibanes. Tras la celebración de la jirga, el responsable de la OTAN para la reintegración de combatientes en Afganistán afirmó que el Gobierno afgano podría aprobar un plan que contemplara que los insurgentes pudieran conservar sus armas para proveer de seguridad a sus comunidades. Esto implicaría que la provisión de seguridad en determinadas zonas del país quedaría en manos de antiguos insurgentes, que a cambio de su reintegración recibirían formación profesional y puestos de trabajo, así como también beneficios para las comunidades, como proyectos de desarrollo y construcción de infraestructuras. El Gobierno esperaba que entre 36.000 y 40.000 combatientes participaran en el programa de reintegración en los próximos cinco años. El plan prevé la creación de un «Alto Consejo de Paz» que llevará a cabo un esfuerzo en todo el país para lograr que los insurgentes de bajo perfil se adhieran al proceso de reintegración. Por otra parte, una delegación del comité de sanciones contra Al Qaeda y los talibanes, órgano creado por las Naciones Unidas, visitará el país con el objetivo de revisar la lista de personas objeto de sanción. Esta delegación sugerirá quiénes pueden ser retirados de la lista, lo que deberá ser ratificado por el Consejo de Seguridad de la ONU. La mayoría de los talibanes incluidos en la lista eran antiguos miembros del Gobierno y otras figuras políticas, más que comandantes militares. La supresión de esta lista era un requerimiento de la jirga de paz, ya que su existencia suponía un obstáculo al avance en las negociaciones con la insurgencia. El Consejo de Seguridad siempre se había mostrado contrario a retirar nombres de esta lista, pero fuentes de las Naciones Unidas señalaron que en esta ocasión parecía probable que se pudiera retirar un elevado número de figuras talibanes. Por otra parte, el representante especial del secretario general de la ONU en Afganistán, Staffan de Mistura, mostró su apoyo a las peticiones para que se pusieran en libertad a los insurgentes detenidos contra los que no se habían presentado cargos, petición también lanzada por la jirga. Pakistán, por su parte, llevó a cabo contactos preliminares con la red talibán Haqqani, que opera fundamentalmente en las provincias de Khost, Paktia y Paktika y es una de las organizaciones insurgentes más fuertes en el país. Aunque no se revelaron detalles, Pakistán señaló que el grupo armado parecería dispuesto a llevar a cabo conversaciones con el Gobierno afgano, lo que suponía un avance con respecto al pasado. Estos contactos se habrían producido después de que el presidente afgano hubiera dado indicios de un mayor acercamiento a Pakistán, y hubiera tenido lugar la dimisión del jefe de inteligencia afgano y del ministro de Interior, críticos con el acercamiento de Karzai a Islamabad. Pakistán estaría así mediando entre el grupo Haqqani y Afganistán por varias razones, entre las que cabe destacar
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las presiones estadounidenses para llevar a cabo una operación militar en Waziristán Norte, frente que Islamabad no quería abrir, ya que se añadiría a la ya complicada situación en las Áreas Tribales Federalmente Administradas. La red Haqqani no ha llevado a cabo ataques en el interior de Pakistán y no es percibida como una amenaza directa al país, además, tendría contactos con determinados miembros de la cúpula militar pakistaní, lo que permitiría al Ejecutivo, en el caso de que se llegara a un acuerdo en Afganistán, tener capacidad de incidencia directa sobre el Gobierno afgano. En julio concluyó la conferencia internacional celebrada en Kabul, donde se acordó que en 2014 se comenzaría a definir el traspaso del control de la seguridad del país de las fuerzas internacionales de la OTAN al Gobierno afgano. No obstante, el secretario general de la OTAN señaló que las tropas permanecerían en el país hasta que las fuerzas afganas sean capaces de garantizar la seguridad. Además, se acordó que el Ejecutivo afgano controlaría el 50% de los fondos aportados por la comunidad internacional en un plazo de dos años. Hasta ahora sólo tenía el control sobre el 20% de éstos. También se aceptó el plan para la reintegración de 36.000 insurgentes talibanes, lo que tendrá un coste de alrededor de 600 millones de euros. En septiembre, el 40% de los afganos acudieron a las urnas con motivo de las elecciones legislativas, y el presidente afgano, Hamid Karzai, anunció la puesta en marcha de un plan de paz para el país. Esta nueva estrategia, que será dirigida por un Alto Consejo de Paz, tiene un doble objetivo: por un lado, establecer el diálogo con los líderes talibanes y, por otro lado, alejar a los combatientes de base de la insurgencia.
En octubre, el Gobierno explicó que había mantenido conversaciones extraoficiales con los talibanes. Así lo aseguró el presidente del país, Hamid Karzai, a la cadena CNN, donde manifestó que, hasta el momento, los encuentros no habían tenido carácter oficial y regular, sino que se había tratado de contactos personales que se iban sucediendo desde hacía bastante tiempo. El órgano oficial encargado de fomentar el proceso de diálogo con los talibanes era el Consejo Supremo de Paz, que dirigía el ex presidente afgano Buhanuddin
Rabbani, y que contaba con cerca de 70 miembros. Karzai presidió el acto de inauguración de este ente, coincidiendo con el aniversario de la invasión de las tropas extranjeras en el país. Esta iniciativa fue bien acogida por EEUU y la OTAN, quienes expresaron públicamente su apoyo a las negociaciones. Según aseguró el comandante en jefe de la ISAF, el general David Petraeus, las fuerzas internacionales facilitaron la llegada a Kabul de un alto mando de los talibanes para iniciar conversaciones con el Gobierno afgano. Sin embargo, la OTAN advirtió de que, pese al inicio del proceso de diálogo, la ISAF no se abstendría de realizar operaciones militares en las regiones en las que hubiera contactos políticos entre los contendientes afganos, tal y como había propuesto el Alto Consejo de Paz. Las condiciones expresadas por parte de EEUU y del mismo Karzai para una futura paz en el país pasaban por que los talibanes se desvincularan de Al Qaeda, se desarmaran y aceptaran la Constitución. A pesar de que la versión oficial de los talibanes seguía siendo que no negociarían hasta que todas las fuerzas extranjeras abandonasen el país, diversas fuentes afganas y árabes aseguraron que sectores dirigentes de la insurgencia se mostraban por primera vez dispuestos a dialogar. Según apuntaron diversos medios de comunicación, en las conversaciones secretas que se habían llevado a cabo hasta entonces, habría representantes tanto de la Quetta Shura, el núcleo dirigente talibán asentado en Baluchistán (Pakistán) y liderado por el Mullah Omar, como del clan Haqqani, dos de los principales centros de poder dentro de la insurgencia talibán. El Consejo Supremo de Paz reclamó al resto de países árabes, y en particular a Arabia Saudí, su apoyo en el proceso.
En noviembre, el enviado especial de EEUU en Afganistán, Richard Holbrooke, aseguró que no existían conversaciones de paz formales con la insurgencia y rebajó el optimismo inicial que este proceso, lanzado por el mismo presidente Hamid Karzai con la creación de un Alto Consejo de Paz, había despertado inicialmente. No obstante, una parte de la insurgencia, liderada por el grupo armado de oposición Hezb-e-Islami, liderado por Gulbuddin