ν̭ EN TIERRA DE PENUMBRA̭ ̼PEACEKEEPING OPERATIONS̮̽
1.1: Concepto.
Las fuerzas armadas pueden actuar en una zona intermedia entre la guerra y la paz, en un ambiente de guerra sin declaraciòn, sin enemigo y sin participar en el conflicto como actor directo, pero sí como actor presente, testigo, Írbitro o notario que levanta fe de cuanto sucede a su alrededor; o como policía de una nueva sociedad postconflicto. Hablamos de las operaciones de paz (“peacekeeping operation”) que son aquellas que se realizan con patrocinio, autorizaciòn, mando y control de Naciones Unidas, o de otra organizaciòn regional (OTAN, Uniòn Europea, etc.) en cumplimiento de objetivos predeterminados, para solucionar una crisis y asegurar la paz internacional, sin que las unidades desplegadas entren en combate directamente con cualquiera de las partes enfrentadas, al modo clÍsico.
La ONU ha iniciado e impulsado operaciones militares desde su constituciòn160 .
Han sido definidas como un conjunto de tècnicas de prevenciòn, establecimiento de la paz y la seguridad internacionales de naturaleza político-militar161 . Consisten en la
creaciòn de òrganos subsidiarios del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General, dotados de un règimen de funciones, competencias y estructura orgÍnica; constituidos por un conjunto de medios y personas (civiles y militares), aportados por los Estados
160: BOUTROS GHALI, B. (1992, 1993 y 1994).
161: Según el Anuario de Naciones Unidas de 1995, consisten en ´actions to stop hostilities and control conflicts (...) an operation involving military personnel, but without enforcement powers undertaken by the United Nations to help maintain or restore international peace and security (...) these operations have never been purely military, the peace³ keeping operation eventually end in a new phase of civilian operations wich give greater emphasis to technical assistance for development of the countries concernedµ. Cf. UNITED NATIONS (l995).
estos objetivos estÍn facultadas para utilizar la fuerza armada como último recurso. El tèrmino “mantenimiento de la pazµ fue usado por primera vez por Dag Hammerskjöld para describir la “Fuerza de Emergencia de la ONU (“United Nations Emergency Force”), desplegada en el Sinaí (1956).
Estas acciones, que han tenido una particular evoluciòn 163 , se remontan la
emprendida en los Balcanes en 1946164, pero no obstante, hasta 1948 no se desplegò la
primera operaciòn propiamente dicha, denominada ONUVT (“Organismo de Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua”)165. La segunda fue el “Grupo de Observadores
Militares de las Naciones Unidas en India y PakistÍn” (“United Nations Military Observers Group for Inda and Pakistan, UNMOGIP”) constituida como fuerza de supervisiòn del alto el fuego entre India y PakistÍn en los Estados de Jammu y Cachemira, en 1949166. Desde tales fechas hasta ahora se han desplegado un gran número de estas
operaciones.
162: HEEHAN, M., y WYLLIE, J. H. (1991: 236).
163: La Unión Soviética aprovechó la primera reunión del Consejo de Seguridad (enero de 1946) para solicitar la retirada de las tropas británicas de Grecia, pero Reino Unido vetó la decisión, por lo que el Consejo decidió establecer una ´Comisiòn de Investigaciònµ para estudiar los atentados a su independencia que alegaba Grecia contra Yugoslavia, para lo cual se debían enviar observadores a la zona. Esta fue la primera tentativa de usar órganos subsidiarios para solucionar un conflicto. FRÖHLICH, M. (2001: 185 y sis).
164: Ibíd.
165: www.un.org/es/peacekeeping/missions/untso/. Se creó el 29 de mayo de 1948 con la aprobación de la Resolución 50 (48), de 29 de mayo, del Consejo de Seguridad, en la que, instando a un cese en las hostilidades entre árabes e israeltes, decidiò que la tregua debta ser supervisada por un ´Mediador de las Naciones Unidas para Palestinaµ, ayudado por un grupo de observadores militares, que se desplegaron en junio de 1948. El armisticio de 1949 hizo que el Consejo de Seguridad aprobase la Resolución 73 (49), de 11 de agosto, en la cual asignaba nuevas tareas al ONUVT y desplegaba sus efectivos en Israel, Egipto, Jordania, Líbano y Siria. En las sucesivas guerras de 1956, 1967 y 1973, sus efectivos permanecieron en la región como fuerzas intermediadoras, si bien su mandato fue transformado. Actualmente sigue desplegada.
166: Sus antecedentes arrancan con la Resolución 39 (48), de 20 de enero, del Consejo de Seguridad, por la que se creò la ´Comisión de las Naciones Unidas para India y Pakistánµ (CNUIP) como un primer paso para la soluciòn pacífica del conflicto de Cachemira. Posteriormente, la Resolución 47 (48) de 21 de abril recomendó el despliegue de observadores. El primer grupo llegó a la zona en enero de 1949. La Resolución 91 (51) de 30 de marzo de 1951, tras
problemas a la hora de definir què cosa son. En efecto, si consultamos su pÍgina de su web dedicada al mantenimiento de la paz167, veremos que no aporta ningún concepto.
PrÍcticamente, hasta 1992, Boutros Ghali168 no intentò definirlas. Por su parte, otros
documentos, como el “Informe Brahimi” 169 , optaron por enumerar sus actividades:
la disolución de la CNUIP, acordó que la el grupo de observadores militares debía continuar vigilando al alto el fuego entre las partes. La Resolución 307 (71), de 21 de diciembre, aprobada después de los nuevos combates, exigió que las partes en conflicto "observaran estrictamente" el cese de hostilidades bajo la supervisión del UNMOGIP e informaran al Secretario General. Tras el Acuerdo de Simla (de 3 de julio de 1972), que estableciò la ´Línea de Control de Cachemiraµ (´Control Line of Kashmirµ) como frontera de facto entre India y Pakistán, India considerò que el mandato del UNMOGIP ya había terminado pues consolidaba las exigencias de la resolución 307. Pakistán no aceptó esa postura, incluso posteriormente y en varias ocasiones denunció violaciones del alto el fuego. Desde sus inicios, han existido múltiples discrepancias entre India y Pakistán acerca de la función del grupo de observadores y su mandato, que han forzado al Secretario General a determinar que una eventual disolución del UNMOGIP sólo podía ser aprobada por el Consejo de Seguridad. El mandato es el aprobado en la Resolución 307 (71), de 21 de diciembre, y la misión continua activa. Cf. www.un.org/es/peacekeeping/missions/unmogip/.
167: www.un.org/es/peacekeeping/operations/peacekeeping.shtml. 168: BOUTROS GHALI, B. (1992).
169: NACIONES UNIDAS, Asamblea General, Consejo de Seguridad, Quincuagésimo quinto período de sesiones, Tema 87 del programa provisional, Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos, Consejo de Seguridad, Quincuagésimo quinto año, A/55/305±S/2000/809, 21 de agosto de 2000µ, en www.un.org/spanish/peace/operations_report/. Este documento se conoce como el ´Informe Brahimiµ. En èl se señala que ´las operaciones de paz de las Naciones Unidas entrañan tres actividades principales: prevención de conflictos y establecimiento de la paz, mantenimiento de la paz, y consolidación de la paz. La prevención de conflictos a largo plazo ataca a las causas estructurales del conflicto a fin de sentar una base sólida para la paz. Cuando esa base se desintegra, se intenta reforzarla mediante medidas de prevención del conflicto, que generalmente consisten en iniciativas diplomáticas. Esta acción preventiva es por definición una actividad discreta: cuando resulta, puede pasar totalmente desapercibida. El establecimiento de la paz intenta poner coto a los conflictos en curso, mediante los instrumentos de la diplomacia y la mediación. En el establecimiento de la paz pueden intervenir enviados de gobiernos, grupos de Estados, organizaciones regionales o las Naciones Unidas, o bien grupos extraoficiales y no gubernamentales, como ocurrió, por ejemplo, en las negociaciones que culminaron en un acuerdo de paz para Mozambique. El establecimiento de la paz puede incluso ser obra de una personalidad destacada, que actúa en forma independiente. El mantenimiento de la paz es una empresa que ya tiene 50 años y ha evolucionado rápidamente en el último decenio de un modelo tradicional y principalmente militar de observar las cesaciones del fuego y las separaciones de las fuerzas después de guerras entre Estados a un modelo complejo que incorpora muchos elementos, militares y civiles, que cooperan para establecer la paz en el peligroso interregno que sigue a las guerras
como fuere, no cuentan con una definiciòn oficial de Naciones Unidas, no se prevèn en la Carta, aparecieron de manera improvisada; y, con el paso del tiempo, la ONU se ha preocupado de ponerlas en marcha mÍs que de definirlas y sistematizarlas170. El primer
documento que lo intentò fue “Un Programa de Paz”171, posterior al despliegue de las
primeras, y se adjetivaron como “de mantenimiento de la paz”:
Por mantenimiento de la paz se entiende el despliegue de una presencia de las Naciones Unidas en el terreno, hasta ahora con el presencia de las Naciones Unidas en el terreno, hasta ahora con el consentimiento de todas las partes interesadas y, como norma, con la participaciòn de personal militar o policial de las Naciones Unidas y, frecuentemente, también de personal civil.
A este concepto, se añadía el establecimiento de la paz (“peacemaking”), como aquellas “medidas destinadas a lograr que las partes hostiles lleguen a un acuerdo, fundamentalmente por medios pacíficos como los previstos en el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas”. AdemÍs, a lo anterior se unía la “diplomacia preventiva”, constituida como el conjunto de “medidas destinadas a evitar que surjan controversias entre dos o mÍs partes, a evitar que las controversias existentes se transformen en conflictos y evitar que èstos, si ocurren, se extiendan”. Ello nos evoca la doctrina del
XX 172
efecto dominò de la Posguerra Fría del siglo . Boutros Ghali añadiò la
civiles. La consolidación de la paz es un término más reciente que, como se usa en este informe, se refiere a las actividades realizadas al final del conflicto para restablecer las bases de la paz y ofrecer los instrumentos para construir sobre ellas algo más que la mera ausencia de la guerra. Por lo tanto, la consolidación de la paz incluye, entre otras cosas, la reincorporación de los excombatientes a la sociedad civil, el fortalecimiento del imperio de la ley (por ejemplo, mediante el adiestramiento y la reestructuración de la policía local y la reforma judicial y penal); el fortalecimiento del respeto de los derechos humanos mediante la vigilancia, la educación y la investigación de los atropellos pasados y presentes; la prestación de asistencia técnica para el desarrollo democrático (incluida la asistencia electoral y el apoyo a la libertad de prensa); y la promoción del empleo de técnicas de solución de conflictos y reconciliaciónµ.
170: IGLESIAS VELASCO, Alfonso J. (2005: 130). 171: BOUTROS GHALI, B. (1992).
172: Esta teoría surgió durante la Guerra Fría ante la observación de la expansión del socialismo real después de la Segunda Guerra Mundial. Si caía un país, caerían sus vecinos en manos comunistas, como fichas de dominó puesta de canto, sin que se pudiera evitar; la revolución y la guerra eran como una bola de nieve que cae por una ladera, que
individualizar y apoyar las estructuras tendentes a consolidar la paz y crear una sensaciòn de confianza y bienestar en el pueblo”. MÍs tarde, en marzo de 1994 sumò la “imposiciòn de la paz” (“peace enforcement”), que “consiste en las medidas adoptadas en virtud del Capítulo VII de la Carta, incluido el uso de la fuerza armada, para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales en situaciones en que el Consejo de Seguridad haya determinado la existencia de una amenaza para la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresiòn”. Esta propuesta se basaba en acciones bèlicas clÍsicas, realizadas bajo patrocinio de Naciones Unidas, como las operaciones de Corea o Kuwait.
A principios de siglo, el Departamento de Operaciones de Paz de las Naciones Unidas elaborò una serie de documentos (la “Doctrina Capstone” 173 y el “Nuevo
Horizonte”174) en el que establecía un nuevo marco teòrico para estas operaciones. Se
explicaba que el mantenimiento de la paz es solamente una de las muchas actividades que se llevan a cabo por la de paz y seguridad; cuyo espectro comprende la prevenciòn de
crece sin parar y que arrolla todo cuanto se le opone. Se basaba en un apriorismo, supuestamente probado en los años treinta en Europa, como había sido la capacidad de contagio de las ideologías totalitarias, es decir, nazismo, fascismo y comunismo. Se apoyaba, a su vez, en la denominada ´Doctrina Trumanµ, que se manifestò por primera vez en un discurso de este presidente norteamericano, pronunciado ante el Congreso el 12 de marzo de 1947, según el cual "the policy of the United States to support free peoples who are resisting attempted subjugation by armed minorities or by outside pressuresµ, siendo estas directrices de tendencia anticomunista. Desde un punto de vista simplista, suponía que el comunismo tenía una fuerza expansiva mayor que las democracias occidentales, y de hecho estuvo en expansión hasta la retirada soviética de Afganistán. Desde un punto de vista más reflexivo, el comunismo no era tan homogéneo como sostenía esta teoría. No se pudo demostrar más allá del colapso del imperio soviético en 1989. BOSTDORFF, Denise M. (2008). El discurso en cuestión puede consultarse en http://avalon.law.yale.edu/20th_century/trudoc.asp.
173: Dispoible en http://pbpu.unlb.org/pbps/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf. 174: UNITED NATIONS (2009).
postura del Ministerio de Defensa español es muy semejante , las operaciones se articulan en torno a cuatro Íreas de actuaciòn179: seguridad, reconstrucciòn, desarrollo
político y democrÍtico; y asistencia humanitaria.
1.2: Los poderes implícitos.
¢Còmo se relacionan estas operaciones con la Carta de la ONU? ¢En què punto o idea, de las muchas sustentadas por el texto fundamental, se basan? Para ello se ha articulado la teoría de los poderes implícitos (“implied powers”) muy en boga en el constitucionalismo norteamericano180, según la cual “quien posee el poder para hacer
algo, posee todos los poderes necesarios en orden a tal fin, aunque no hayan sido expresamente conferidos”. El principal problema que suscita esta teoría es su fuerza expansiva, prÍcticamente ilimitada, porque es sumamente difícil determinar què poder no es necesario para llevar a cabo una competencia encomendada expresamente181. La Carta
175: La prevención de conflictos implica la aplicación de medidas estructurales o diplomáticas para evitar la escalada de tensiones y disputas. Las medidas para el establecimiento de la paz incluyen actividades, generalmente diplomáticas, para parar conflictos en progreso y que las partes lleguen a un acuerdo negociado. El mantenimiento de la paz en la ´Doctrina Capstoneµ es definida como la tècnica para preservar la paz donde la lucha está detenida y hay que asistir a los implementadores de las medidas de establecimiento de la paz.
176: Las medidas para la imposición de la paz incluyen la aplicación de medidas coercitivas y el uso militar de la fuerza.
177: UNITED NATIONS (2009).
178: www.defensa.gob.es/areasTematicas/misiones/masInfo/clasificacion/. 179: Ibíd.
180: Recuérdese, por ejemplo, las controversias que enfrentaron a George Washington y Alexander Hamilton con Thomas Jefferson y James Madison, respecto a la constitucionalidad del ´First Bank of the United Statesµ; o el caso ´McCulloch v. Marylandµ, del cèlebre ´Chief Justiceµ John Marshall.
181: Díaz Barrado ha destacado la importancia de una aproximación jurídica al concepto y vinculación de las operaciones de paz a la Carta: ´Cuando se abordan, desde una perspectiva eminentemente jurídica, las operaciones de mantenimiento de la paz, tanto las realizadas por Naciones Unidas como las puestas en marcha por Organizaciones de ámbito regional, resulta imprescindible resolver, antes de todo, la cuestión relativa a cuál o cuáles son los fundamentos de carácter jurídico sobre los que se asientan y desarrollan dichas operaciones; es decir, se trata
este constructo haya sido objeto de debates y reflexiones, que han girado en torno a la idea de su necesidad y utilidad182 , aunque fuera de forma innominada183 . Ante una
situaciòn de vacío político, se respondía con una soluciòn al margen de la literalidad de la norma fundamental de la ONU184, por pura necesidad. Como la Carta no contiene
de descubrir los fundamentos jurídicos de aquellas acciones que cumplen el objetivo último de lograr la paz.µ DIEZ BARRADO, C. M., ´Fundamentaciòn jurtdica de las operaciones de mantenimiento de la pazµ, en VV.AA, 4 (2006: 17). 182: Carrillo Salcedo sostenía, hace ya casi cincuenta años, que eran el resultado de una serie de esfuerzos llevados a cabo por la ONU a fin de hacer frente a situaciones que, en principio, no estaban expresamente previstas en la Carta: ´Esta ausencia, no obstante, de disposiciones expresas que regulen las O.M.Ps. y que fundamenten con solidez la creación de las mismas, generó, desde el principio, un difícil problema en la actuación de la Organización ya que, por un lado, ésta decidió, de manera temprana, instaurar O.M.Ps. que no se integraban con naturalidad en el sistema de seguridad colectiva vigente; y, por otro lado, hubo que buscar fórmulas que justificaran jurídicamente el desarrollo de las operacionesµ, CARRILLO SALCEDO, J. A., (1965: 165).
183: ´Las O.M.Ps. no están contempladas expresamente en la Carta de Naciones Unidas. En efecto, no existe ningún título, capítulo ni tan siquiera podemos encontrar precepto alguno que recoja, de manera explícita, la posibilidad de que las Naciones Unidas bien directa o indirectamente creen y lleven a cabo este tipo de operaciones. Los redactores de la Carta no incluyeron en su articulado, y dentro del amplio sistema de seguridad colectiva que se diseñó, a las O.M.Ps., y éstas finalmente se llevan a cabo a impulsos tanto de la necesidad de buscar fórmulas para resolver conflictos así como por una expresión de la parálisis en el sistema de seguridad colectiva establecido en la Cartaµ. DÍEZ BARRADO, Cástor Miguel, en VV.AA, 4 (2006: 21).
ha declarado en múltiples ocasiones que no se fundamentan ni en su Capítulo VI, ni en su Capítulo VII187 -188. En opiniòn de Dag Hammerskjöld, podía agregarse a la Carta un
“Capítulo seis y medio”, dedicado al mantenimiento de la paz189, porque tal es el principal
objetivo de la ONU190 .
185: MANERO SALVADOR, Ana, ´Los principios rectores del règimen jurtdico de las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidasµ, en VV.AA., 4 (2006: 27). Destaquemos que hasta el 2010, los principales documentos reflexivos de Naciones Unidas sobre el tema han sido los siguientes:
1. ´Report of the Secretary-General on the Fall of Srebrenica (Srebrenica Reportµ), 1999.
2. ´Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda (Carlsson Report)µ.
3. ´Report of the Panel on UN Peace Operations (Brahimi Report) and subsequent implementation reports of the Secretary-General in 2000 and 2001µ.
4. ´Peace Operations 2010 (DPKO internal professionalization process to improve performance in the areas of personnel, doctrine, organization, partnership and resourcesµ.
5. ´Report of the Secretary-General on Strengthening of the Capacity of the Organization on Peacekeeping Operationsµ.
186: La doctrina del DPKO sobre el tema, publicada por la ONU en 2008, comienza su texto con la siguiente afirmación: ´over the past six decades, United Nations peacekeeping has evolved into a complex, global undertaking. During this time, the conduct of United Nations peacekeeping operations has been guided by a largely unwritten body of principles and informed by the experiences of the many thousands of men and women who have served in the more than 60 operations launched since 1948.µ Cf. UNITED NATIONS PEACEKEEPING OPERATIONS (2008: 8). 187: BOUTROS GHALI, B. (1992, 1993, y 1994); y NACIONES UNIDAS (1993).
188: BROWNLIE, I. (1990). 189: Ibíd.
190: Téngase presente que contamos con una dificultad añadida, como es que la ONU no ha definido de manera precisa y oficial estas operaciones en ningún documento: ´The Charter gives the United Nations Security Council primary responsability for the maintenance of international peace and security. In fulfilling this responsibility, the Security Council may adopt a range of measures, including the establishment of a United Nations peacekeeping operation. The legal basis for such action is found in Chapters VI, VII and VIII of the Charter. While Chapter VI deals