Revising the Model

Una vez que el proyecto de ley tributaria es presentado ante la Cámara de Diputados por quienes están investidos del poder de iniciativa (Presidente de la República, diputados y senadores al Congreso de la Unión y Legislaturas Locales), se inicia el llamado debate camaral, que puede conducir tanto a su aprobación como a su rechazo definitivo dentro del período de sesiones en el que se haya dado a conocer (recuérdese que el Congreso tiene sólo dos períodos de sesiones por año; el primero comprendido entre el 15 de abril y el 15 de julio; y el segundo entre el 1o. de noviembre y el 31 de diciembre). Fuera de esa época, está en receso, salvo los casos excepcionales en los que sea convocado a un período extraordinario.*

Interpretando el texto de los incisos a), d), e) y g) del varias veces invocado Artículo 72 de la Constitución Política que nos rige, podemos desprender las siguientes reglas generales que norman la conducción del debate y discusión camaral:

1. Aprobado el proyecto de ley fiscal en la Cámara de Diputados, pasará para su discusión a la de Senadores (la que no debemos olvidar que en estas cuestiones siempre será la revisora). Si esta última lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo para su publicación.

2. Si algún proyecto de ley fuese desechado en su totalidad por la Cámara de Senadores, volverá a la de Diputados con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si examinado de nuevo, fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara de Senadores, la cual deberá tomarlo otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para su publicación. Pero si por el contrario, lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo período de sesiones.

3. Si el proyecto de ley tributaria fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara de Senadores, la nueva discusión de la Cámara de Diputados versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados.

4. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara de Senadores fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos

presentes en la Cámara de Diputados, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de su publicación. Pero si las adiciones o reformas hechas por la Cámara de Senadores fueren reprobadas por mayoría de votos en la Cámara de Diputados, volverán a aquélla para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para su publicación. 5. No obstante, si la Cámara de Senadores insistiere por la

mayoría absoluta de votos presentes, en las adiciones o reformas a la iniciativa de ley fiscal, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley sólo con los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

6.Todo proyecto de ley desechado por la Cámara de Diputados, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

El debate camaral concebido en estos términos permite, sin lugar a dudas, no sólo un libre juego democrático, sino la oportunidad de ponderar y revisar en cuanto a su contenido y efectos, el proyecto de ley de que se trate, a fin de que al ser aprobado pueda regir con eficacia los problemas sociales o económicos que se supone destinado a resolver o atenuar. Por el contrario, las aprobaciones mecánicas y apresuradas sólo dan lugar a situaciones injustas, y en el mejor de los casos, a inoportunas rectificaciones, que son fruto tanto del rechazo social como de la falta de reflexión y cuidado de los legisladores. Desafortunadamente, los vicios propios de nuestro sistema político, el frecuente desconocimiento por parte de la mayoría de diputados y senadores de la problemática tributaria, dan origen a la aprobación mecánica e irreflexiva de múltiples ordenamientos fiscales. Como ejemplo de lo anterior, podemos citar el caso del llamado “impuesto que nunca existió”, cuya lamentable historia no podemos resistir la tentación de contar:

En la Ley que Reforma y Adiciona Diversas Disposiciones Fiscales para el año de 1973, se introdujo un importante cambio, consistente en suprimir el impuesto sobre dividendos (que se causa en el momento en el que las sociedades reparten utilidades o ganancias a sus socios o accionistas) para sustituirlo por un gravamen al que se dio en llamar

“impuesto sobre ganancias susceptibles de ser distribuidas”, el que se pretendía cobrar en el momento en que las empresas generaran utilidades, independientemente de que fueran o no distribuidas a los socios. Pues bien, la realidad económica del país demostró lo absurdo de semejante disposición, que desalentaba enormemente la reinversión y la creación de reservas económicas, en grave detrimento de la productividad y de la generación de empleos, por lo que, tomando en consideración que el cobro de este singular tributo era de carácter anual, al expedirse la Ley que Reforma y Adiciona Diversas Disposiciones Fiscales para el año de 1974, se estableció, en uno de los artículos transitorios, que el frustrado “impuesto sobre ganancias susceptibles de ser distribuidas” quedaba derogado con efectos retroactivos al 1o. de enero de 1973, para retornar al antiguo sistema del impuesto sobre dividendos.

De 1997 a la fecha se ha observado, sin embargo, un cambio radical en el proceso legislativo en materia fiscal que nos ha llevado de un extremo al otro. En efecto, durante más de setenta años nos acostumbramos a un régimen en el que las iniciativas presidenciales eran automáticamente aprobadas por las Cámaras sin ningún análisis ni debate serio, lo que llevaba a situaciones tan absurdas como la que se narra en el párrafo inmediatamente precedente. Ahora, por el

contrario, vivimos en un régimen en el que el Presidente de la República no tiene mayoría en lo que a su partido político se refiere en el Congreso, el que se ha fraccionado en tres grandes partidos políticos que por sí solos no alcanzan ni siquiera una mayoría simple y en varios partidos pequeños que negocian con los partidos grandes en función de sus conveniencias coyunturales. El resultado de lo anterior, no se ha reflejado, como sucede en las democracias avanzadas, en la construcción de consensos que permitan la realización de las reformas más elementales que México requiere para ser económicamente viable y políticamente gobernable. Entre esas reformas estructurales destaca, por supuesto, la reforma fiscal integral que el país, por lo menos, viene demandando desde hace más de veinte años. A cambio de no lograr dicha reforma a los ciudadanos nos ha tocado presenciar un espectáculo lamentable de parte de nuestros supuestos “representantes” que han tomado la referida reforma fiscal como un pretexto para dirimir las más bajas intrigas políticas y como un instrumento para tratar de lograr ganancias políticas de corto plazo. De modo que el debate camaral en México nunca ha estado a la altura de los requerimientos de un sistema fiscal moderno, sencillo, que amplíe la base tributaria y promueva la inversión, la generación de empleos y el ahorro. Primero porque diputados y senadores aprobaban mecánicamente cuanta propuesta recaudatoria e inconstitucional les enviaba el Poder Ejecutivo. Ahora,

por la falta de madurez y de sentido de responsabilidad de los legisladores que anteponen sus estrechos intereses partidistas de corto plazo al interés nacional y al bienestar de la población a la que dicen representar. Inclusive, para mayor información sobre este delicado tema se sugiere consultar el Capítulo IX de la presente obra intitulado Principios de Política Fiscal.

Sin embargo, dejando de lado este tipo de factores circunstanciales, creemos que lo verdaderamente importante radica en el hecho de que nuestra Ley Suprema contiene como un principio orgánico fundamental, el típico sistema del libre y democrático debate camaral, el que en un futuro, que esperamos cercano, puede rendir excelentes frutos de perfeccionamiento y eficacia, mediante adecuadas discusiones y revisiones de nuestra próxima legislación tributaria.