5.7 Comparison and discussion
5.7.3 Selecting the most appropriate method
Las políticas públicas ambientales pueden entenderse como una respuesta a la conjunción de los requerimientos formulados en los dos apartados anteriores, es decir: a la incorporación del medio ambiente a la agenda política, y a la preocupación por el desarrollo y por la integración de los sistemas económico y ambiental. Nos interesa destacar que la dinámica de las políticas públicas a través del ciclo político, así como la participación de los distintos agentes en este proceso de decisión e implementación de decisiones permiten definir y estructurar las políticas públicas. Unas políticas en que la evaluación ambiental surge como un instrumento operativo y en las que el desarrollo sostenible se convierte en un metaobjetivo. Un panorama en el que la evaluación ambiental adquiere un papel triple: por una parte se configura como un instrumento derivado de las políticas públicas ambientales preventivas, por otra parte se convierte en un instrumento necesario –en el nivel correspondiente- para evaluar las políticas no ambientales, sino de carácter sectorial (como por ejemplo las de transportes, energía, obras públicas), y finalmente por el papel que se le otorga a la evaluación ambiental como instrumento guía hacia la sostenibilidad.
El ciclo político y su dinámica en relación con el medio ambiente
De acuerdo con la literatura sobre la teoría de la decisión, con referencia a Hoogerwerf (1993), Subirats (1994) y Noorderhaven (1995), todo proceso de formulación de políticas públicas pasa por un ciclo que puede componerse a grandes rasgos de:
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identificación de problemas, formulación de políticas, decisión, implementación y finalmente evaluación de aquellas. El ciclo político, en una versión más sintética, considera cuatro fases: el diseño de la agenda, la formulación de la política, la ejecución (incluyendo la decisión y la implementación) y la evaluación; así pues, el ciclo político, como esquema operacional del desarrollo de las políticas públicas no responde a una estricta linealidad.
Las fases mencionadas se relacionan de forma secuencial en el orden expuesto, pero también responden a procesos internos de retroalimentación entre ellas. Puede incluso darse el caso de que alguna de las fases del ciclo esté escasamente desarrollada o que falte, lo que ocurre habitualmente con la fase inicial (diseño de la agenda) y final (evaluación).
También el ciclo político, como corriente continuada de formación de las políticas y de su implementación, puede ser observado desde su ámbito geográfico de acción. Sobre la base del enfoque geográfico, el sistema socioeconómico puede dividirse en los niveles: internacional, nacional (macroeconómico), regional y local. No siempre es evidente ni sencillo correlacionar las fases del ciclo político como secuencia operativa del proceso de toma de decisiones, con el espacio geográfico (de internacional a local) en que se materializan esas decisiones. Aunque las políticas tienen, por lo general, un ámbito nacional o estatal, también pueden definirse políticas regionales o locales. Algo semejante puede ocurrir con los planes y los programas. Ante esta situación probablemente sólo pueda afirmarse que las políticas nacionales corresponden a una esfera macroeconómica y que los proyectos tienen fundamentalmente una dimensión local o subregional.
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Desde esta perspectiva, resulta aún más complejo intentar cruzar el espacio conceptual de generación y desarrollo de las políticas (y su expresión a través de planes, programas y proyectos) con el ámbito espacio-sectorial del medio ambiente. Munasinghe (1993) en sus estudios acerca de la manera en que se incorporan las cuestiones ambientales en la toma de decisiones, presenta un esquema gráfico (fig. 1.4) que propone una correlación entre la estructura socioeconómica y el sistema ambiental. Esta correlación trata de poner de manifiesto el espacio que empiezan a ocupar los nuevos instrumentos del análisis económico ambiental en el esfuerzo -aún inacabado- por vincular los métodos analíticos convencionales de la estructura socioeconómica y del medio ambiente, particularmente la evaluación ambiental.
El gráfico de Munasinghe permite visualizar el campo inicial de las políticas ambientales, que se inicia en la parte izquierda de la tabla (integrada por la denominación de ‘evaluación ambiental’) y que irán pasando a ocupar también el espacio central de la misma (conformado por la denominación ‘análisis económico ambiental’).
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Fig. 1.4. Integración del medio ambiente en la toma de decisiones Fuente: Munasinghe (1993)
Teniendo en cuenta estos antecedentes procede ahora describir las distintas fases del ciclo político cuando se relacionan con el contexto medioambiental. Para empezar, las dos primeras fases, el diseño de la agenda y la formulación de la política, se producen en contextos bastante difusos. Así Oñate et al. (2002) comentan que: “los responsables de las decisiones raramente encuentran la solución que maximiza el bienestar e interés público sopesando alternativas desapasionadamente, sin limitaciones de tiempo, recursos ni acceso a la información. Por contra, los asuntos que alcanzan su atención y son incluidos en la agenda, lo hacen basados en una construcción social de la realidad en la que las percepciones cuentan tanto o más que la realidad misma, y en la que los medios de comunicación juegan casi siempre un papel clave.” Esto nos permite avanzar que los
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primeros procesos generadores de las políticas públicas, y por tanto también de las ambientales, no suelen desarrollarse en un escenario de plena racionalidad.
La fase de formulación de la política comparte gran parte de las dificultades que presenta la elaboración de la agenda política. La formulación de la política es un proceso no formal a través del que se van concretando los contenidos y las grandes opciones alternativas de fondo. En esta fase se hace más acusado el papel de los técnicos y de los expertos, familiarizados con el uso de diversos instrumentos de apoyo a la decisión como son el análisis coste-beneficio, el empleo de indicadores, o las comparaciones de escenarios. No hay duda de que, en todo caso, la acción pública está vinculada con una base tecnocientífica, con un conjunto de modelos de conocimiento y de paradigmas que representan -para cada corte temporal- la interpretación que la sociedad hace de los fenómenos de su entorno, incluida la propia dinámica de la sociedad. Esto es, el científico puede facilitarle al decisor el escenario que necesita para su proceso de toma de decisiones80.
Cuando la acción pública tiene que ver con el medio ambiente obliga a reproducir un modelo de conocimiento de una realidad, como la ambiental, ciertamente compleja. Es entonces cuando se observan con más intensidad las diferencias que surgen según qué perspectiva y método de análisis sea el dominante (social u operativamente). Como cada disciplina científica tiene una perspectiva y una metodología distinta, va a resultar que según la disciplina empleada, así será el tipo de escenario (modelo de conocimiento de la realidad) que se le proponga al decisor. Esto se ve muy bien en el caso del medio ambiente puesto que los
80 De acuerdo con Subirats (1994), es difícil imaginar la formulación de una política sin un
instrumento de análisis del objeto de decisión, por lo menos como soporte discursivo de la misma. De hecho, el papel del modelo de conocimiento es tan determinante que es lo que define en última instancia el papel de la política, el cual carece de una entidad objetiva fuera del modelo cognitivo que le da vida.
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escenarios se generan bien desde las ciencias sociales o bien desde las ciencias naturales, y son escenarios discordantes como resultado de la falta de aproximación, de cooperación y de integración entre dos cuerpos de conocimientos científicos que responden a los principios de especialización y aislamiento81.
Debe resaltarse que, precisamente, uno de los limitantes más importantes para el estudio y la definición práctica de las políticas públicas se encuentra en la calidad de los modelos y en las bases del conocimiento de que dispone la sociedad. La producción científica es el resultado de un contrato implícito entre la sociedad y la comunidad científica. Un contrato que durante décadas, como sugieren Clark et al. (2005), ha estado basado en las premisas de que la sociedad invertía en investigación tecnocientífica y que, en respuesta, esta investigación sería capaz de devolverle a la sociedad mayores tasas de crecimiento económico y de seguridad nacional.
Dejando ahora al margen las nuevas exigencias82 de la
sociedad sobre lo que necesita obtener del conocimiento científico, existe un grave problema acerca de la forma en que la comunidad científica le devuelve a la sociedad sus inversiones, esto es, acerca del conocimiento. El saber acumulado es el resultado de una dinámica compleja, una dinámica a la que contribuyen de forma decisiva las instituciones académicas. Uno de los problemas críticos, tanto en el análisis como en la conformación de las políticas –y por extensión en gran parte de las actividades humanas- lo constituye el cuerpo del conocimiento científico.
81 En el apartado 1.2 anterior se ha desarrollado con mayor profundidad el problema de la
integración de la investigación científica y las limitaciones derivadas de esta cuestión.
82 Algunas de las nuevas exigencias de la sociedad respecto a la comunidad tecnocientífica se
basan en nuevas demandas de objetivos sociales, como es el caso de la sostenibilidad; pero también se reclama desde la sociedad que las investigaciones se centren –especialmente en el campo del desarrollo sostenible- no tanto en definir y redefinir los problemas sino más en encontrar soluciones prácticas a los problemas, tal y como se expone en ICSU et al. (2002).
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Al margen de los posibles modelos de conocimiento que se apliquen para el análisis y para la gestión del dominio conceptual del medio ambiente, en todos ellos nos encontramos un sujeto que maneja el objeto político ambiental. Este sujeto, en sentido amplio, lo constituyen el conjunto de agentes que participan en el proceso de decisión, y que por tanto configuran, a su vez, un sistema de decisión83. Debe tenerse presente, entonces, que los
decisores sobre un sistema no dejan de ser también parte del sistema que es objeto de la decisión.
Una vez introducidas las primeras fases del ciclo político: el diseño de la agenda y la formulación de la política, pasamos a la fase de ejecución del ciclo político, que es la que incorpora la dimensión operativa, esto es, la que incluye desde los mandatos legislativos hasta la asignación presupuestaria, pasando por otras operaciones intermedias como: el diagnóstico de la situación previa, la concreción de objetivos, la elección entre opciones, y el establecimiento de ámbitos de aplicación concretos. En la práctica todas estas operaciones suponen concretar una política a través de planes, y estos a través de programas que se componen de un conjunto determinado de proyectos84. En teoría, las
políticas, los planes y los programas (conjunto PPP) constituyen una secuencia lógica, en un proceso descendente que va desde lo abstracto a lo concreto, desde lo general a lo particular. De esta forma, las políticas se desagregarían en planes, los planes en programas y estos últimos en proyectos.
83 De acuerdo con Jiliberto (2001b) “la descripción de un problema en un modelo contingente
(...) es realizada por un sujeto. En el marco de una ontología sistémica ese sujeto es también un sistema constituido por un número incontable de subsistemas y a la vez integrado a otros ecosistemas”.
84 El proyecto es la unidad mínima en que puede dividirse la acción pública (y en general
también la privada), y que por tanto debe ser objeto de aprobación formal por la administración responsable. Se caracteriza porque se desarrolla en un lugar geográfico preciso y determinado, porque constituye una unidad funcional (su ejecución garantiza la operatividad completa de la obra o actividad), y porque está sometido a presupuestos y plazos conocidos, concretos y justificados.
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No obstante y por lo común, la realidad está bastante alejada de una secuencia lógica. Es frecuente que políticas, planes y programas se desarrollen simultáneamente o incluso en orden inverso, o que un mismo nivel organice opciones de su misma categoría85. Esta variedad terminológica, o confusión en la
práctica, según autores como Oñate et al. (2002), junto con la diversidad de contextos institucionales en que se generan, viene resolviéndose en la literatura de referencia apelando a la terminología ‘PPP’. Un término que representa de forma indiferenciada un conjunto de acciones de políticas públicas que incorporan una serie de propuestas, principios y fines, objetivos, metas, actuaciones y proyectos. Además, como recuerdan Dalal- Clayton y Sadler (1999), debe tenerse presente que términos como políticas, planes o programas pueden significar distintas cosas en diferentes países y que su uso estará influido por el contexto político e institucional.
La última fase del ciclo político es la evaluación. La posibilidad de que este proceso incida de forma positiva en el conjunto del ciclo político depende de lo que sea capaz de aportar para comprender, analizar y evaluar los elementos fundamentales de la acción política, en cualquiera de sus niveles. La evaluación puede realizarse, en un nivel general o estratégico, mediante el contraste de los principios aplicables y aplicados. La evaluación de las políticas comparte con el conjunto de las políticas públicas una serie de criterios de análisis como son la eficacia, la ejecutabilidad y la eficiencia. La eficacia es el grado en que la política pública o su norma de referencia es capaz de ajustarse a
85 En España, por ejemplo, la política del agua cuenta con un Programa nacional de acción
contra la desertificación que incorpora el Plan nacional de restauración hidrológico-forestal y el Plan hidrológico nacional, que a su vez se compone de los planes hidrológicos de cuenca. Los planes pueden responder a muy diferentes categorías temáticas o territoriales, desde un Plan energético nacional hasta un Plan rector de uso y gestión de un espacio protegido o un Plan general de ordenación municipal.
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los objetivos previstos. La ejecutabilidad está más vinculada a la norma o normas legales que encarnan la política, y se basa en la mayor o menor extensión y efectos de la regla sobre la población o sector objetivo. La eficiencia mide el cumplimiento de los objetivos en el contexto de la minimización de los costes totales.
La evaluación de las políticas no puede limitarse al nivel estratégico (como nivel de decisión o como ámbito geográfico) sino que es preciso que llegue hasta el nivel táctico (como nivel de decisión de programa o proyecto, o como ámbito regional o local). Para aprehender y comprender la realidad del sistema socioeconómico y ambiental se hace necesario disponer de instrumentos sensibles, un papel que les corresponde a los indicadores. Estos son elementos concretos, estables en el tiempo, definibles, mensurables e intercomparativos que pueden permitirnos conocer las variaciones espaciotemporales de los fenómenos relativos a las políticas públicas. Los indicadores tienen una función doble, por una parte han de servir como instrumento de evaluación y crítica de las trayectorias que responden a las políticas seguidas, y por otra parte han de proporcionar una guía adecuada para verificar el cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas.
Los indicadores más importantes y conocidos de las políticas públicas se han elaborado con el objetivo de satisfacer la necesidad de conocimiento acerca de cómo evolucionan las variables económicas más representativas. Pero a pesar de su extenso uso, muchos de estos indicadores están siendo criticados y revisados al tiempo que se buscan formas más adecuadas, capaces de traducir esquemáticamente la inmensa complejidad de los sistemas socioeconómicos y ambientales. Siguiendo a Tomás Carpi (2003), los indicadores económicos y los sistemas de
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cuentas tradicionales, como el producto nacional bruto, la renta nacional y la renta per cápita, presentan contradicciones, limitaciones y efectos perversos que los convierten en instrumentos inadecuados tanto para medir el bienestar económico como para guiar una política sensata de desarrollo y bienestar. Además, estos indicadores constituyen un punto de referencia inapropiado para orientar la trayectoria tecnológica y el cambio institucional de acuerdo con los retos y objetivos de nuestro tiempo, llegando a legitimar prácticas sociales y ecológicamente irracionales. Así, según el autor, la necesidad de depurar las cuentas sociales para ofrecer un instrumento de evaluación y crítica de la trayectoria económica actual y de proporcionar una guía más adecuada a los objetivos de la política pública ha llevado a buscar y desarrollar nuevos indicadores86.
Debe destacarse que, a pesar de su importancia, la fase de evaluación de las políticas suele recibir mucha menos atención que las otras fases. Para Oñate et al. (2002) “las razones para este olvido vuelven a estar en relación con el contexto escasamente racional en el que funciona el ciclo político: el éxito es crítico para la reelección o el mantenimiento del statu quo, por lo que tienden a evitarse situaciones embarazosas derivadas de una posible evaluación negativa o no enteramente satisfactoria”. Los autores se refieren a la evaluación ex post de las políticas, esto es, a la que viene a realizarse una vez que se han materializado el conjunto de actuaciones o proyectos que constituían la política. Probablemente, la razón que aducen permite explicar, en parte, la ausencia generalizada de este tipo de evaluaciones. Pero también podemos encontrar otros motivos que justifican la escasa implantación de las evaluaciones políticas
86 El proceso de búsqueda y desarrollo de nuevos indicadores en el escenario de desarrollo
sostenible se trata de forma más extensa en el capítulo 6 sobre de desarrollo sostenible.
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ex post. Uno de ellos es la duración de los períodos de legislatura, y por tanto de gobierno, establecido un gran número de países en cuatro años. Una duración insuficiente en la mayor parte de los casos87 para definir, iniciar, ejecutar y –singularmente- evaluar
una política. Otra de las razones puede ser la falta de información de referencia, tanto histórica como de situación actual, de los parámetros o indicadores de la política sectorial. En este punto conviene señalar el problema que existe a la hora de definir los propios indicadores. Otro de los puntos está en la práctica, aún insuficiente, de medición de eficacia y eficiencia de las políticas públicas, a pesar de la existencia de colectivos académicos que en los últimos años focalizan sus investigaciones en este fundamental campo88. Finalmente cabe mencionar otro motivo, de
tipo netamente político, por el que no se efectúan habitualmente evaluaciones de las políticas. Y es que, con una lógica política clara, algunos analistas políticos consideran que el hecho de que los votantes ratifiquen o provoquen un cambio de partido en el gobierno es la forma más clara de evaluación de las políticas desarrolladas por el gobierno en cuestión.
Al margen de las consideraciones expuestas, parece claro que, en cualquier caso la evaluación ex post de las políticas realizadas puede ser, a pesar de las dificultades a que se ha hecho mención, un sistema razonable de mejora continuada de la acción pública. Sin duda las dificultades presentes deben ser un estímulo para