SISA – Acre

El legislador español de la Ley 48/2003 imbuido por esta nueva concepción de los servicios públicos, y en concreto por lo que se refiere al tema que nos ocupa, trasladó el espíritu de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios del año 2001, a la que se ha aludido con anterioridad, y propició el primer gran cambio normativo, configurando en el Art. 57.1 los servicios portuarios como servicios de interés

general, al establecer: “1.Son servicios portuarios las actividades de prestación

de interés general que se desarrollan en la zona de servicio de los puertos, siendo necesarias para la correcta explotación de los mismos en condiciones de seguridad, eficacia, eficiencia, calidad, regularidad, continuidad y no discriminación. 2. Los servicios portuarios se clasifican en servicios generales del puerto, cuya prestación se reserva a la Autoridad Portuaria, y servicios básicos, que se prestan en régimen de competencia, sin perjuicio de lo previsto en esta Ley para el servicio de practicaje”.

La noción de servicios de interés general74 nace en el seno del Derecho Comunitario, y se puede decir que es un concepto jurídico bastante difuso, en

74 _{HORGUÉ BAENA, CONCEPCIÓN. “Régimen de prestación de los servicios portuarios en los} puertos de interés general. En especial, de los servicios portuarios básicos”. Revista Española de Derecho Administrativo, nº 134. 2007. Págs. 285-320. En la nota a pie de Página nº 2 señala respecto de la noción de servicio de interés general: “El término «servicio de interés general» no figura en el Tratado de la Unión Europea. En la práctica comunitaria, deriva de la expresión «servicios de interés económico general», que si recoge el Tratado; más amplio que este último, abarca los servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las Autoridades Públicas consideran de interés general y están sometidos a obligaciones específicas de servicio público. Vid. Comunicación de la Comisión sobre servicios de interés general en Europa, de 11 de septiembre de 1996, y Comunicación sobre servicios de interés general en Europa de 20 de

tanto que, hace referencia a todas aquellas actividades de servicios que pueden tener carácter comercial o no, y que los diferentes Estados pueden considerar de interés general, estando sujetas a una serie de obligaciones especificas de servicio público.

En el caso concreto de los servicios portuarios en el ordenamiento jurídico español hasta la promulgación de la Ley 48/2003, el régimen de prestación era el propio de los servicios públicos, es decir, la propia Autoridad Portuaria, bien mediante gestión directa en régimen de monopolio, como era el caso de la Junta de Obras del Puerto de Pasajes75, o bien, mediante gestión indirecta a través de terceros concesionarios, se encargaba de su realización. Se trataba de un sistema portuario que se mantenía al amparo de la LPMM de 1992 con una importante intervención pública.

Lo bien cierto es que el sistema portuario español de principios del siglo XXI debía adaptarse a los nuevos tiempos, teniendo en cuenta el avance de las redes transeuropeas de transporte, a las que se ha hecho mención anteriormente, la incorporación de España a la Unión Europea, y la necesidad de renovar las infraestructuras portuarias para introducir las nuevas tecnologías y la automatización de los procesos. Esa renovación del sistema portuario debía contar con la participación de la iniciativa privada, dado las grandes inversiones que suponía el acondicionamiento y transformación de los puertos españoles, para que septiembre de 2000; en la primera Comunicación se afirma que en lugar de ser incompatible, los servicios de interés económico general, el mercado interior y la política comunitaria de competencia son complementarios. Su interacción debe beneficiar a cada ciudadano y a la sociedad en su conjunto.

Posteriormente, en mayo de 2003, la Comisión adoptó un Libro Verde sobre los servicios de interés general en Europa que sirvió para abrir un debate sobre el papel de la Unión Europea en relación con la promoción de la prestación de servicios de interés general, la definición de los objetivos de interés general de estos servicios, su organización, financiación y evaluación. A resultas del debate planteado la Comisión adoptó un Libro Blanco, en mayo del 2004, en el que expuso el enfoque adoptado por al Unión Europea para potenciar el desarrollo de servicios de interés general de calidad. El documento presentó los principales elementos de una estrategia encaminada a facilitar el acceso a servicios de interés general asequibles y de calidad a todos los ciudadanos y empresas de la Unión.

75 _{Ob.cit. GONDRA ROMERO, JOSÉ MARÍA. “Régimen Jurídico de las operaciones de carga y} descarga en el tráfico marítimo”. Pág.33. Nota a pie de Página nº 22. “En el puerto de Pasajes, como se establece en el artículo 5º del Reglamento de servicio y policía del mismo (aprobado por Orden Ministerial de 28 de febrero de 1963), corresponde a la Junta de Obras del Puerto la prestación de todos los servicios y manipulaciones a efectuar con las mercancías que utilizan el puerto, bien directamente con su personal y medios propios, bien por delegación, contrato o destajo con la entidad a quien se haya adjudicado el servicio”.

fueran competitivos en el contexto mundial de las redes de transporte marítimo internacional; en tanto que, los puertos son elementos esenciales en el desarrollo de la economía productiva de un país, y aseguran un correcto funcionamiento del comercio exterior.

Por lo tanto, y estando de acuerdo en que debía producirse una necesaria apertura a la colaboración público-privada, esta no debe derivar nunca en una total liberalización de los servicios, en la que desaparezca el papel de las autoridades públicas. Pues no se debe olvidar la trascendía de las actividades que se desarrollan en el ámbito portuario, y en concreto la carga y descarga de los buques. A mi modo de ver, el límite para la liberalización de cualquier servicio debe ser siempre la garantía de la pervivencia de los intereses generales que están detrás de la prestación del servicio, y en el caso de los servicios portuarios, el interés general está claramente evidenciado. Lo que no significa que se deban mantener privilegios obsoletos propios de épocas pasadas, por el contrario se debe tender a favorecer la competitividad, hacer que los puertos comunitarios, y entre ellos los españoles por su particular enclave geográfico, resulten atractivos para los operadores de transporte. Para ello se deben acondicionar nuevas y modernas infraestructuras portuarias, lo que requiere de la colaboración público-privada. En resumen, a lo largo de este trabajo se presentarán las diferentes consideraciones jurídicas por las que ha pasado el servicio de estiba y desestiba en nuestro ordenamiento jurídico, desde su inicial concepción como un servicio

público, pasando a la instauración, por inspiración del Derecho Comunitario, de

su consideración como un servicio de interés general, hasta ser considerado como un servicio general del puerto, tal y como, aparecía reflejado en el Art. 57 de la Ley 33/2010.

Actualmente, el TRLPMM recogido en el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, considera los servicios de estiba y desestiba integrados en el denominado servicio de manipulación de mercancías. En concreto, el Art. 130.1 del Texto Refundido señala: “Se consideran integradas en este servicio portuario las actividades de carga, estiba, desestiba y descarga, y trasbordo de mercancías, objeto de tráfico marítimo, que permitan su transferencia entre buques, o entre éstos y tierra u otros medios de transporte. Para tener la consideración de

actividades incluidas en este servicio deberán realizarse íntegramente dentro de la zona de servicio del puerto y guardar conexión directa e inmediata con una concreta operación de carga, descarga o trasbordo de un buque determinado”.

El TRLPMM en su Art. 104 establece una clasificación de los servicios que se llevan a cabo en el entorno portuario, estableciendo las siguientes categorías: servicios generales, servicios portuarios, servicios comerciales y servicio de señalización marítima. Tal y como, hemos visto, el Art. 130.1 determinada a las labores de “carga, estiba, desestiba y descarga, y trasbordo de mercancías”, dentro de la categoría de servicio portuario; concepto establecido en el Art. 108.1 del TRLPMM en los siguientes términos: “Son servicios portuarios las actividades de prestación que sean necesarias para la explotación de los puertos dirigidas a hacer posible la realización de las operaciones asociadas con el tráfico marítimo, en condiciones de seguridad, eficiencia, regularidad, continuidad y no discriminación, y que sean desarrolladas en el ámbito territorial de las Autoridades Portuarias”.