Las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP) son acciones de Naciones Unidas ordenadas por su Consejo de Seguridad y desarrolladas bajo el control de su Secretario General para preservar la paz y seguridad internacional.
Los tres principios básicos de las operaciones de paz son: constituirse con consentimiento de las partes, ser imparciales respecto de las partes en conflicto, y hacer uso de la fuerza solamente en legítima defensa.
Pueden distinguirse tres grandes fases en la evolución de las OMP: i) entre 1945 y 1974, o primera fase de la Guerra Fría; ii) entre 1974 y finales de los ´80, caracterizada por una disminución de su importancia; y iii) la posguerra fría, desde finales de los ´80, con una reactivación que las convirtió en una de las actividades primordiales de la ONU.
Durante los años de la Guerra Fría, en los que las rivalidades de las potencias paralizaban —a través del veto— constantemente al Consejo de Seguridad para tomar decisiones de despliegue de fuerzas de paz, el objetivo apuntaba a prevenir situaciones que llevaran a un escenario como el que había hecho estallar la Segunda Guerra; las misiones de paz en esos años se limitaban a supervisar los acuerdos de cese al fuego.
Si bien el fin de la guerra fría significó el término de la rivalidad entre los dos bloques, al mismo tiempo abrió nuevas expectativas respecto del papel que las OMP podían cumplir en los conflictos, que permanecían, especialmente en la forma de conflictos civiles internos (debido a tensiones étnicas, descomposición de Estados, las luchas políticas/religiosas, etc.) que generaban grandes crisis humanitarias y de respeto a los derechos humanos. Así, las OMP se multiplicaron en número en la posguerra fría: solamente entre 1989 y 1994 el consejo de Seguridad autorizó 20 nuevas misiones de paz (mientras que en los 40 años anteriores se habían establecido solo 13 misiones), y el personal de paz se incrementó de 11.000 a 75.000.
La expectativa acerca de lo que Naciones Unidas podía / debía hacer en el escenario de la seguridad internacional creció exponencialmente en la primera década posguerra fría, aunque las dificultades y desafíos de los nuevos tipos de conflicto que involucraban genocidio, violencia sexual como arma de guerra, ataque indiscriminado a poblaciones civiles, etc., puso en cuestión la capacidad de una misión de paz para atender adecuadamente el contexto del conflicto. Ello se observó particularmente en todo lo relativo al conflicto en la Ex Yugoslavia, y en Ruanda, en la década de los ‘90.
La incorporación de un mandato que iba más allá de la vigilancia del cese al fuego involucraba una gama amplia de funciones relacionadas con la rehabilitación y reconstrucción posconflicto: supervisión de la tregua, monitoreo del cese al fuego y observación militar, tareas de desarme, desmovilización, rehabilitación y reintegración de tropas a la vida civil, (DDR), destrucción de las armas, y diseño de programas de neutralización de minas antipersonales, el retorno de refugiados y de desplazados internos,
la prestación de asistencia humanitaria, vigilancia en temas de derechos humanos, generación de gobernabilidad, asistencia electoral, entre otros. Esto además significó una modificación de la composición de las fuerzas de paz, más allá de lo estrictamente militar.
Frente a esta nueva realidad, en 1992, el Secretario General Boutros Boutros Ghali publicó el documento “Un Programa de Paz: Diplomacia Preventiva, Establecimiento de la Paz y Mantenimiento
de la Paz”, conocido como “Una Agenda Para la Paz”, en la que proponía que las misiones de paz de la
ONU fueran más allá del molde estrecho de las misiones tradicionales, promoviendo el debate sobre el significado de la diplomacia preventiva, el establecimiento y mantenimiento de la paz, y el nuevo concepto de construcción de la paz pos-conflicto. A partir de la constatación del surgimiento de un nuevo tipo de conflictos armados, más frecuentes y más complejos y con el fin de enfrentar los nuevos desafíos, el Consejo de Seguridad creó el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de Paz (DPKO por sus siglas en inglés), que reemplazó a la ex División de Administración y Logística de Actividades sobre el Terreno (FALD) y que cuenta con un presupuesto separado del sistema de Naciones Unidas.
Se estableció así la posibilidad de desplegar operaciones basadas en el capítulo VII de la Carta, de imposición de la paz, en las que con el fin de restablecer la paz se autoriza el uso de la fuerza armada contra aquel Estado que haya amenazado la paz, quebrantado esta, o cometido un acto de agresión hacia un tercero.
Posteriormente, en el año 2000, el Informe Brahimi10 para la reforma del mantenimiento de la paz
elaboró una serie de recomendaciones para mejorar las actividades de las Naciones Unidas en materia de paz y seguridad, concentrándose aún más en la consolidación de la paz. La propuesta incluyó un cambio institucional, contar con un compromiso político renovado de los Estados Miembros y mayor apoyo financiero. Mencionó además la necesidad de dotar a las fuerzas de paz con los recursos y equipos adecuados para que poder defenderse y defender el mandato. Insistió en la importancia de operar mandatos claros, convincentes y viables. En ese mismo año el Consejo de Seguridad sanciona la Resolución 1325 sobre mujer, paz y seguridad; como puede observarse, la RCS 1325 se enmarcó en un proceso general de reflexión sobre el mantenimiento de la paz.
De hecho, las reformulaciones y debates que siguieron a ese informe dieron paso a una reconceptualización de las operaciones de paz. Esta llevo a considerar —además de las misiones tradicionales con eje en los principios básicos del mantenimiento de la paz y en la manutención del cese de hostilidades— la necesidad de operaciones multidimensionales, que “se despliegan típicamente durante el peligroso momento posterior a un conflicto interno y que para sostener la implementación de un acuerdo de paz integral pueden emplear una combinación de capacidades militares, policiales y civiles” (Naciones Unidas, 2008, pág. 22). Esta combinación de elementos ha dado paso a las llamadas misiones integradas, que representa el tipo de despliegue más común en las misiones de Naciones Unidas actualmente, donde civiles, militares y policías actúan bajo un mando integrado y realizan actividades que, también, buscan integrarse unas con otras.
En 2014 el Secretario General estableció un Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz, encargado de realizar un examen completo de las actuales operaciones de paz de las Naciones Unidas y de las futuras necesidades para encararlas. Dicho Grupo, compuesto por expertos de distintas procedencias, realizó consultas a los países y también regionales (la de América Latina fue celebrada en Brasil en marzo de 2015) y elaboró un informe que fue presentado a la Asamblea General en junio de 2015. Sus principales conclusiones apuntaron a una renovación en la prevención de conflictos, las limitaciones y expectativas que pesan sobre las misiones de la ONU, la necesidad de mejores definiciones sobre el uso de la fuerza, y las cuestiones relacionadas con la desburocratización y la descentralización en la propia Organización. Posteriormente, el Secretario General presentó a la Asamblea y al Consejo de Seguridad un informe para la aplicación de las recomendaciones, que plantea como prioridades de las operaciones de paz a: la búsqueda de soluciones políticas, la protección de los civiles, el énfasis en respuestas adecuadas a las circunstancias, la rendición de cuentas, y el papel de alianzas regionales e internacionales (Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Seguridad, 2015).
Recuadro IV.1
El espectro de actividades de una operación de paz
Las operaciones multidimensionales de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas que se despliegan en el período subsiguiente a un conflicto interno enfrentan un ambiente particularmente desafiante. La capacidad del Estado para proveer seguridad a la población y mantener el orden público suele ser débil, y la violencia puede estar aún presente en varias partes del país. Probablemente la infraestructura básica ha sido destruida, y una gran cantidad de la población se ha desplazado. Puede ser que la sociedad esté dividida por cuestiones étnicas, religiosas y regionales, y que durante el conflicto se hayan cometido graves abusos a los derechos humanos, todo lo cual complica los esfuerzos por alcanzar la reconciliación nacional.
Las operaciones multidimensionales de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se despliegan como una de las partes de un esfuerzo internacional mucho mayor para ayudar a los países que emergen de un conflicto a transitar hacia una paz sustentable. Como se muestra en el siguiente diagrama, este esfuerzo consta de varias fases, y puede involucrar un conjunto de actores que tienen áreas de experiencia y mandatos separados, aunque coincidentes.
Dentro de este amplio contexto, las funciones centrales de una operación multidimensional de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas deben:
a) Crear un ambiente seguro y estable, mientras se fortalece la capacidad del Estado para proveer seguridad, con pleno respeto al estado de derecho y a los derechos humanos.
b) Facilitar el proceso político promoviendo el diálogo y la reconciliación, y apoyando el establecimiento de instituciones de gobierno legítimas y efectivas.
c) Proveer un marco que asegure que todas las agencias de Naciones Unidas y otros actores internacionales lleven a cabo sus actividades en el país de una forma coherente y coordinada.
Fuente: Naciones Unidas (2008), United Nations Peacekeeping Operations Principles and Guidelines, Nueva York, Department of Peacekeeping Operations, Department of Field Support, págs. 22-23. Original en inglés. Traducción propia.
El aumento del recurso a operaciones de paz de las Naciones Unidas ha supuesto un máximo histórico en el nivel de despliegue. A fines de 2015 las Naciones Unidas tenían desplegadas 16 operaciones de mantenimiento de la paz en distintos lugares del mundo. El número de contingentes militares y policiales supera el triple del registrado en 2000, habiendo pasado de 34.000 a 106.000, y el personal civil de las operaciones de mantenimiento de la paz asciende a más de 19.000 personas. Las Naciones Unidas también prestan apoyo logístico a más de 20.000 efectivos de la Unión Africana. Las actuales misiones duran, por término medio, tres veces más que las anteriores, algo que se debe a la complejidad de los entornos operativos y a la lentitud con que evolucionan los procesos políticos a los que presuntamente prestan apoyo. Han aumentado el número, el tamaño y las responsabilidades de las misiones políticas civiles de tamaño más reducido; actualmente existen 23 misiones políticas integradas por más de 3.000 efectivos, incluidos 10 enviados especiales y sus equipos. Existen además 13 grupos y equipos de vigilancia encargados de sanciones que también se financian como misiones políticas.