Chapter 4 Dynamic Analysis of Hybrid Systems
5.2 Temporal Precedence Checking For Parallel Landing Protocol
a. Anteriores al MRCE
Repetidamente se ha sostenido que el funcionamiento pleno y efectivo del actual marco regulador es un requisito para el éxito de la transposición de un nuevo marco a la legislación nacional y de su aplicación en los Estados miembros. De allí que corresponda a cada uno de los Estados estudiar la situación del sector de telecomunicaciones y su regulación, a fin de realizar una transición “natural” en un nuevo contexto regulador que pudieran proponer las nuevas directivas.
La separación y delimitación de las competencias reguladoras en este sector entre las ANR que intervienen en cada Estado miembro y las autoridades en materia de competencia, ha sido una de las grandes preocupaciones de la Comisión Europea, plasmado en el Quinto Informe sobre la aplicación del paquete regulador en el sector de telecomunicaciones65.
Según la Comisión Europea, las ANR desempeñan un papel fundamental en lo que se refiere a la aplicación coherente de la normativa comunitaria, así como también su participación en el Comité de alto nivel de administraciones nacionales y de autoridades de reglamentación y, en la coordinación del grupo independiente de reguladores frente a las entidades reguladoras separadas de los ministerios nacionales.
64 Octavo Informe de la Comisión sobre la aplicación del conjunto de medidas reguladoras de las telecomunicaciones.
Telecomunicaciones en Europa- Reglamentación y mercados, 2002. Bruselas, 3.12.1002. COM (2002) 695 final.
65 5º Informe de la Comisión Europea sobre la aplicación del paquete regulador en el sector de telecomunicaciones.
En esa misma dirección, en el Documento denominado “Hacia un
nuevo marco”, la Comisión entendió que “el fomento de la competencia era una de las funciones más importantes de las autoridades nacionales de reglamentación, dado que Derecho de la Competencia se posicionó de manera diferente en esta nueva etapa del desarrollo regulatorio del sector” 66.
Asimismo, la Comisión Europea manifestó que la consolidación de la competencia está íntimamente unida a la realización de las funciones de las ANR de acuerdo a los principios contenidos en el MRCE. En el Sexto Informe del Sector de Telecomunicaciones y las ANR67- se resaltó que, más
allá de la imposición de haber establecido su autoridad en el mercado para crear condiciones de competencia a fin de dar garantía al acceso de los operadores, de acuerdo a las reglas de transparencia y no-discriminación, la efectiva competencia en el sector continuará dependiendo de la aplicación práctica del marco regulador por las ANR.
En este sentido unas “ANR fuertes y dotadas de competencias
seguirán desempeñando un papel fundamental en la transición al marco regulador revisado. Son éstas quienes cargan con el mayor peso del ejercicio de aplicación práctica: el conjunto de problemas concretos que quedan por resolver después de la transposición de los principios generales de la legislación comunitaria al derecho nacional y del lanzamiento del proceso de apertura del mercado”68.
En su Séptimo Informe69 la Comisión Europea nuevamente hizo
recaer en estas autoridades reguladoras la efectiva aplicación de los principios y objetivos contenidos en las directivas comunitarias. Así, incluye como mensaje básico que las ANR siguen sacando adelante el proceso de
66 Documento de la Comisión “Hacia un nuevo marco”. COM (1999) 539.
67 6º Informe de la Comisión Europea del Sector de Telecomunicaciones y las Autoridades Nacionales de
Reglamentación. COM (2000) 814 final.
68 Esto es especialmente así en los Estados miembros pioneros de la liberalización (aunque no únicamente en ellos),
donde a lo largo del último año han surgido cuestiones de difícil resolución, por ejemplo en relación con el precio de acceso a las redes de telefonía móvil y la interconexión de llamadas de acceso a Internet con tarifa plana (6º Informe de la Comisión).
aplicación, no obstante lo cual, en vísperas de la adopción del nuevo marco -al momento de la redacción de este informe- persistían aún varios escollos en la reglamentación: “Elemento esencial del proceso regulador son las autoridades
nacionales de reglamentación (ANR), que constituyen la interfaz necesaria para la aplicación de los principios comunitarios con arreglo a los marcos jurídicos y las condiciones del mercado nacionales”70.
De ello deriva, en primer lugar que el contenido del actual marco regulador se aplique de manera coherente dentro de cada Estado miembro, y en segundo lugar, que sea precisa una separación clara de las funciones de los diversos organismos que ejercen funciones reguladoras, pues caso contrario actúa como un importante factor desincentivador del mercado, según lo manifiesta la Comisión Europea, al tratar la independencia de los reguladores.
La amplitud de las facultades de las ANR para la adopción de decisiones claramente definidas, la agilidad en los procedimientos y una mayor capacidad coactiva resultan ser las claves para lograr la incorporación del MRCE sin trabas al mercado en competencia, bajo un régimen regulador de carácter seguro y firme.
El establecimiento de las funciones de las ANR supone un análisis de la realidad en materia de regulación del sector. La Doctrina ha sostenido en este sentido que, partiendo de lo ya existente era menester diseñar progresivamente el nuevo papel de las ANR. De esta manera era importante definir los principios que debían regir la propia existencia de estas autoridades, así como los objetivos a cumplir en el nuevo entorno. Era igualmente trascendente establecer los medios de que deberían valerse para cumplirlos; tenían que fijarse los criterios operativos para desarrollar adecuadamente las
70 “A lo largo del período de referencia, las ANR han hecho gala de la creciente experiencia y autoridad en la regulación
del sector. Los resultados son palpables en el mercado: las posibilidades de elegir servicios y proveedores siguen aumentando, los precios disminuyen” (Punto 1.2 Evolución de la Reglamentación. 7º Informe de la Comisión Europea).
tareas encomendadas desde el ámbito comunitario y su relación con los agentes del mercado71.
No obstante eso, resulta conveniente mencionar que las funciones de las ANR comenzaron a delinearse ya desde las Directivas 95/62/CE, 97/13/CE y 97/33/CE72.
La primera de ellas asignó a las ANR responsabilidades en lo relativo a la publicación de información sobre el acceso a la red telefónica pública fija y al servicio de telefonía vocal, a la fijación de objetivos formulados con cifras concretas sobre los plazos de suministro y a la calidad de prestación del servicio, así como a las condiciones de anulación de las ofertas de servicio. Asimismo establecer servicios específicos para usuarios disminuidos y personas con necesidades especiales y velar por que los organismos de telecomunicaciones satisfagan las peticiones de acceso a la red telefónica pública de los usuarios.
Por su parte la Directiva 97/13/CE definió, a escala comunitaria, un marco reglamentario para los procedimientos de concesión de autorizaciones para prestar servicios de telecomunicación, así como las condiciones asociadas a estas autorizaciones.
De forma específica la Directiva 97/33/CE destinó un artículo a los cometidos generales de las ANR: “Estas fomentarán y garantizarán una
interconexión adecuada en interés de todos los usuarios y desempeñarán sus cometidos en vistas a obtener el máximo rendimiento económico y alcanzar el máximo beneficio para los usuarios finales, lo cual incluye intervenir para establecer las condiciones específicas y los plazos que deban observar una o varias de las partes firmantes de los acuerdos de interconexión; y en caso de
71 PEREZ MARTÍNEZ, Jorge; FEIJOO GONZALEZ, Claudio (et al). GRETEL 2002. Nuevo Diseño Europeo de las
Telecomunicaciones, el Audiovisual e Internet. Madrid: Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación, 2002, p.86.
72 Directiva 95/62/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 1995 relativa a la aplicación de la oferta de red abierta
(ONP) a la telefonía vocal. Diario Oficial L 321 30.12.1995 p.6
Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 1997 relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP). Diario Oficial L l 199 26.07.1997 p.32.
Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de abril de 1997 relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones. Diario Oficial L 117, de 7.05.1997, p. 15.
litigio adoptarán las medidas encaminadas a su solución. Todo ello en pos de fomentar el desarrollo de un mercado competitivo en interés de los usuarios comunitarios y garantizar una interconexión adecuada de las redes y la interoperatividad de los servicios”.
Por otro lado las ANR, conforme a la Directiva 97/51/CE, poseen la facultad de imponer restricciones al acceso y la utilización de las líneas arrendadas con arreglo al Derecho comunitario; establecer condiciones para la utilización en los planes de numeración/direccionamiento de determinados prefijos o códigos abreviados, en especial cuando se utilicen en servicios de interés general o para garantizar la igualdad de acceso; supervisar los planes nacionales de numeración/direccionamiento/denominación de las telecomunicaciones; de establecer los plazos de notificación cuando se modifiquen las ofertas existentes; y obtener de los organismos suministradores de redes y/o servicios de telecomunicaciones toda la información necesaria para aplicar la legislación comunitaria; entre otras.
El progresivo delineamiento de las funciones, misiones y objetivos de las ANR, a través de las facultades y competencias reconocidas en las diferentes directivas comunitarias, llevaron a una profusión y dispersión de las mismas, y por ello resultó imprescindible una nueva sistematización a través de un instrumento de igual jerarquía en el ámbito comunitario, como las Directivas comunitarias finalmente aprobadas en el año 2002.
Por esta razón consideramos necesario indicar las diversas funciones y misiones encomendadas a las ANR conforme a las materias de su competencia, señalando las innovaciones en su caso y la conjunción de tareas propias y compartidas por las autoridades nacionales de la competencia.
A los efectos del desempeño de sus funciones, y como principio general, las ANR deben responder a los objetivos y principios reguladores establecidos en el MRCE, es decir fomentar la competencia de suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones electrónicas y recursos y servicios asociados73; contribuir al desarrollo del
mercado interior74; y promover los intereses de los ciudadanos de la Unión
Europea75, respetando la diversidad cultural y lingüística y el pluralismo de los
medios de comunicación.
La Directiva Marco es la que establece con mayor precisión las misiones de estas autoridades dado que ése es uno de sus objetivos7677.
Junto a la imparcialidad, transparencia y no -discriminación en sus decisiones regulatorias, las innovaciones en este campo se circunscriben al principio de regulación tecnológica neutra que las ANR deberán tener en cuenta al desempeñar las funciones reguladoras, en especial las destinadas a garantizar una competencia efectiva78, como así también considerar las Recomendaciones y Directrices de la Comisión Europea en el cumplimiento de
73 “A) Velando por que los usuarios, incluidos los discapacitados, obtengan el máximo beneficio en cuanto a
posibilidades de elección, precio y calidad; B) Velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en el sector de comunicaciones electrónicas; C) Promoviendo la inversión eficiente en materia de infraestructura y fomentando la innovación; y D) promoviendo un uso eficiente y velando por una gestión eficaz de las radiofrecuencias y de los recursos de numeración” (Artículo 8.2. Directiva Marco).
74 “A) Suprimiendo los obstáculos que aun se opongan al suministro de redes de comunicaciones electrónicas, recursos
y servicios asociados y servicios de comunicaciones electrónicas a nivel europeo; B) Fomentando el establecimiento y desarrollo de las redes transeuropeas y la interoperabilidad de los servicios paneuropeos y la posibilidad de conexión de extremo a extremo; C) Garantizando que, en circunstancias similares, no se dispense un trato discriminatorio a las empresas suministradoras de redes y servicios de comunicaciones electrónicas; D) Cooperando mutuamente y con la Comisión de forma transparente, para garantizar el desarrollo de prácticas reglamentarias, coherentes y una aplicación coherente de la presente Directiva y de las Directivas específicas” (Artículo 8.3. Directiva Marco).
75 “A) Velando por que todos los ciudadanos dispongan de acceso a un servicio universal; B) Garantizando a los
consumidores un alto nivel de protección en su relación con los suministradores, en particular garantizando la disponibilidad de procedimientos sencillos y poco onerosos para la resolución de litigios, efectuados por organismos independientes de las partes interesadas; C) Contribuyendo a garantizar un alto nivel de protección de los datos personales y de la intimidad; D) Fomentando que se facilite información clara, en particular exigiendo la transparencia de las tarifas y condiciones de uso de los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público; E) Respondiendo a las necesidades de grupos sociales específicos, en particular de los usuarios con discapacidades; y F) Garantizando la integridad y la seguridad de las redes públicas de comunicaciones” (Artículo 8.4. Directiva Marco).
76 “Fijar las misiones de las autoridades nacionales de reglamentación e instaurar una serie de procedimientos para
garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en toda la Comunidad” (Artículo 1. Directiva Marco).
77 Si bien en el articulado de la normativa comunitaria en análisis se mencionan las diferentes misiones de las
autoridades nacionales de reglamentación, el Capítulo III en sus artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 específicamente se refieren a ellas, disponiendo los objetivos generales y sus principios reguladores.
las misiones en el marco de los análisis de los mercados o, en su defecto, motivar la posición adaptada, informando de ello a la Comisión Europea.
Precisamente, el suministro de información y los mecanismos de consulta son una constante en las Directivas comunitarias, a fin de dar cumplimiento a las misiones de las ANR79.
En materia de Autorizaciones, expresamente el MRCE dispone como finalidad la realización de un mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electrónicas mediante la armonización y simplificación de las normas y condiciones de autorización para facilitar el suministro en toda la UE, con la particularidad que no se exige una decisión o un acto administrativo explícitos de la ANR y limitando los requisitos de procedimiento a la mera notificación80.
Las innovaciones no son importantes, casi se diría que no se puede hablar de grandes cambios en este sentido. Entre las principales misiones encontramos la de emitir una declaración normalizada para facilitar el ejercicio de derechos de instalar recursos y derechos de interconexión (Artículo 9. Directiva Autorización); solicitar a las empresas que faciliten la información necesaria para comprobar el cumplimiento de las condiciones de la autorización general o los derechos de uso; atribuir y asignar las radiofrecuencias para los servicios de comunicaciones electrónicas de acuerdo a criterios objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados (Artículo 9.1. Directiva Marco); velar por el no falseamiento de la competencia como resultado de las transferencias de derechos de uso de radiofrecuencias (Artículo 9.4 Directiva Marco) y examinar solicitudes de concesión de derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de las mismas, según procedimientos transparentes y accesibles al
79 La obligación de suministro de información recae en las empresas suministradoras de redes y servicios de
comunicaciones electrónicas y en las propias autoridades nacionales de reglamentación, ante la Comisión.
El intercambio de información en asuntos de interés común será una nota común entre estas autoridades, las autoridades responsables de la aplicación de la legislación sobre competencia tanto como la correspondiente a la protección de los consumidores, con garantía sobre la confidencialidad de dicha información (Artículo 3.5 Directiva Marco).
público, aplicados sin discriminación y sin demora (Artículo 12.1 Directiva Marco).
La imposición de sanciones económicas ante el incumplimiento de los plazos para subsanar cualquier deficiencia en la acreditación de las condiciones de autorización está atribuida a la autoridad pertinente, cuya habilitación será establecida por cada uno de los Estados miembros. De su lectura se desprende que cabe la posibilidad de estar en presencia de una atribución a otra autoridad especial o bien de una atribución no expresa a las ANR. La disgregación que se plantea en esta función puede responder a la importancia de contar con mecanismos diferenciados de control de las condiciones y de sanción en caso de incumplimiento, no obstante no resulta claro su alcance.
En lo que respecta al acceso e interconexión, la Directiva comunitaria pretende establecer un marco regulador para las relaciones entre los suministradores de redes y servicios que sea compatible con los principios del mercado interior, haga posible el mantenimiento de una competencia sostenible y garantice la interoperabilidad de los servicios de comunicaciones electrónicas que redunde en beneficio de los consumidores.
Es menester recordar que no existe derogación de directivas en esta materia y que las misiones de las ANR deben analizarse a la luz del principio que en un mercado abierto y competitivo no debe existir ninguna restricción que impida a las empresas negociar acuerdos de acceso e interconexión con otras empresas, siempre que se respeten las disposiciones en materia de competencia del Tratado81, por lo cual puede decirse que las
misiones no se acrecientan en esta materia. Entre ellas la general de fomentar y garantizar la adecuación del acceso, de la interconexión y la interoperabilidad de los servicios, en pro de la eficiencia, la competencia sostenible y el máximo
81 La transparencia de los términos y condiciones de acceso e interconexión, incluida la tarificación, permite acelerar las
negociaciones, evitar litigios y generar confianza en los agentes del mercado en cuanto a la prestación no discriminatoria de los servicios (Considerando (16) Directiva Acceso).
beneficio para los usuarios finales82, que sigue tan vigente como desde sus
comienzos.
En cambio sí se produce un refuerzo en las competencias para imponer obligaciones a los operadores que intervienen en el mercado, como son la de transparencia83, de no-discriminación84, de mantener cuentas
separadas85, de acceso a recursos específicos de las redes y a su utilización86,
y de control de precios y contabilidad de costes87.
Asimismo, el análisis y definición de los mercados puede arrojar como consecuencia una revisión de las condiciones aplicadas y las obligaciones impuestas a los operadores, y en su caso modificar o suprimir dichas condiciones en materia de acceso e interconexión88.
Por otra parte, en la gestión de la numeración no se establecen importantes modificaciones sino más bien se reiteran y clarifican las facultades básicas encomendadas a las ANR, como es dable observar en el articulado.
82 Artículo 5 Directiva Acceso.
83 “… estarán facultadas para imponer obligaciones de transparencia en relación con la interconexión y el acceso,
conforme a las cuales los operadores deberán hacer público determinado tipo de información, como la relativa a la contabilidad, especificaciones técnicas, características de las redes, condiciones de suministro y utilización, y precios” (Artículo 9. Directiva Acceso).
84 “… las obligaciones de no discriminación garantizarán que el operador aplique condiciones equivalentes en
circunstancias semejantes a otras empresas que presten servicios equivalentes y proporcione a terceros servicios e información de la misma calidad que los que proporcione para sus propios servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones” (Artículo 10. Directiva Acceso).
85 “… las autoridades nacionales de reglamentación podrán exigir a una empresa integrada verticalmente que ponga en
manifiesto de manera transparente los precios al por mayor y los precios de transferencia que practica, entre otras cosas para garantizar el cumplimiento de un requisito de no-discriminación. O cuando proceda, para impedir subvenciones cruzadas de carácter desleal……. Podrán especificar el formato y la metodología contable que deberá emplearse” (Artículo 11 Directiva Autorización).
86 “… estarán facultadas para exigir a los operadores que satisfagan las solicitudes razonables de acceso a elementos
específicos de las redes y a recursos asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos en aquellas situaciones en las que dichas autoridades consideren que la denegación del acceso o unas condiciones no razonables de efecto análogo pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales” (Artículo 12 Directiva Autorización).
87“… estarán facultadas para imponer obligaciones en materia de recuperación de los costes y control de los precios en
función de los costes como a los sistemas de contabilidad de costes, en relación con determinados tipos de