La incorporación de los países de la región a las cadenas globales de valor se ha producido frecuentemente a través de eslabonamientos localizados en las zonas maquiladoras y en las zonas francas de exportación. La actividad maquiladora se define como la parte del proceso productivo subcontratada a terceros, quienes se encargan del ensamblaje de piezas elaboradas, con la particularidad de que estos insumos se reciben desde el exterior con la condición de que el producto final confeccionado mediante este sistema se venda al extranjero. Las actividades productivas efectuadas en las zonas maquiladoras suelen gozar de diversos beneficios tributarios, entre otras ventajas. En algunos países la zona maquiladora recibe el nombre de zona de procesamiento activo. En una zona franca para la industria de exportación, los insumos ingresados para la actividad maquiladora están libres de impuestos.
El régimen de zona franca para la industria de exportación se concibió como un instrumento para promover la inserción de los países de América Latina y el Caribe en la economía internacional. Las zonas francas de exportación han desempeñado un papel destacado en la promoción y diversificación de las exportaciones, la atracción de inversión extranjera y la generación de empleo en muchos países de América Latina y el Caribe, sobre todo en los más cercanos a los mercados de consumo masivo (Granados, 2005). En el cuadro IV.6 se observa que, cuanto más cerca de los Estados Unidos se encuentra un país, mayor es la participación de las exportaciones de las zonas francas con respecto al total que exporta.
Sin embargo, en muchos casos la actividad maquiladora no mantiene vínculos sólidos con la estructura productiva nacional, ya que la mayor parte de sus insumos proviene del exterior. En gran medida, estas actividades siguen los criterios globales de maximización de beneficios de las empresas transnacionales, al margen de los criterios considerados para el desarrollo productivo nacional, aun cuando puedan coincidir en algunos casos (Durán y Ventura-Dias, 2003). Al desglosar la actividad maquiladora en insumos importados y valor agregado
interno para varios países de la región, se observa que el valor agregado nacional de las exportaciones de la maquila representa en promedio un 18% del valor de las exportaciones totales de ese sector. Esa proporción alcanza un máximo del 61% en el caso del Uruguay y un promedio del 26% en los países centroamericanos (véase el cuadro IV.6).
En la región, la experiencia de Costa Rica se percibe como un caso exitoso de inserción en las cadenas globales de valor. La estrategia adoptada por este país para diversificar su patrón exportador hacia productos y actividades de mayor valor agregado y contenido de conocimiento ilustra cómo la articulación de distintas políticas públicas con visión estratégica puede inducir cambios importantes en el patrón exportador en un período relativamente corto (véase el recuadro IV.1).
Los compromisos asumidos por los miembros de la OMC para la eliminación de subvenciones a la exportación ponen en riesgo el futuro de estas plataformas, al menos en los términos en que han operado hasta ahora6. En
consecuencia, a partir de 2016 se pondrá a prueba la capacidad de las zonas francas para la exportación de mantener su contribución al esfuerzo exportador en un nuevo contexto con incentivos fiscales más restringidos.
6 En julio de 2007, los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) fijaron el 31 de diciembre de 2015 como plazo final para que un grupo de 19 países eliminase aquellos beneficios otorgados mediante sus respectivas zonas francas para la exportación que, según el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC, constituyen subvenciones prohibidas a la exportación. La mayoría de esos países son de la región, sobre todo de Centroamérica y el Caribe (Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Costa Rica, Dominica, El Salvador, Granada, Guatemala, Jamaica, Panamá, la República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y el Uruguay).
Cuadro IV.6
AMÉRICA LATINA (PAÍSES Y AGRUPACIONES SELECCIONADOS): EXPORTACIONES DE LA MAQUILA Y LAS ZONAS FRANCAS PARA LA INDUSTRIA DE EXPORTACIÓN, 2011
(En millones de dólares y porcentajes)
Agrupación o país
Exportaciones de maquila y zonas francas para la industria
de exportación
Insumos importados en las exportaciones de maquila y zonas francas para
la industria de exportación Valor agregado En millones de dólares Como porcentaje de las exportaciones totales En millones de dólares Como porcentaje de las exportaciones de maquila y zonas francas En millones de dólares Como porcentaje de las exportaciones totales de maquila y zonas francas Total de los países
seleccionados 226 045 34,0 193 063 85,4 39 598 17,6 Mercado Común Centroamericano 15 590 41,8 11 490 73,7 4 100 26,3 Costa Rica 5 570 53,5 4 115 73,9 1 456 26,1 El Salvador 1 201 22,6 854 71,1 347 28,9 Guatemala 3 777 36,3 3 152 83,5 625 16,5 Honduras 3 290 45,8 2 108 64,1 1 182 35,9 Nicaragua 1 752 43,6 1 262 72,0 490 28,0 México a 186 934 67,1 155 970 83,4 30 964 16,6 República Dominicana 4 884 57,2 2 900 59,4 1 984 40,6 Panamá 15 113 95,1 14 041 92,9 1 072 7,1 Uruguay 2 416 28,8 937 38,8 1 479 61,2
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países, Consejo Monetario Centroamericano (CMCA), Contraloría General de la República de Panamá, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), INDEX de México e Instituto Nacional de Estadísticas del Uruguay.
a A partir de 2007 México no registra separadamente las exportaciones de maquila, de acuerdo con el Decreto para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX). En este cuadro se presentan los ingresos provenientes del mercado extranjero y nacional. La información sobre importaciones corresponde a una estimación del INDEX.
Recuadro IV.1
LA INSERCIÓN DE COSTA RICA EN LAS CADENAS GLOBALES DE VALOR Especialmente en las últimas dos décadas,
Costa Rica ha procurado diversificar su patrón exportador tradicional (dominado por productos agrícolas como el banano, la piña y el café), otorgando un mayor protagonismo a las manufacturas. Para ello ha optado por una política activa de atracción de inversión extranjera directa, complementada por los beneficios del régimen de zonas francas para la industria de exportación y por la suscripción de acuerdos comerciales, tanto en el contexto de la Organización Mundial del Comercio como de tipo preferencial. Entre los primeros se destaca el Acuerdo sobre las Tecnologías de la Información, en que Costa Rica participa desde sus inicios en 1997. En cuanto a los segundos se destacan los acuerdos con los Estados Unidos (el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA- RD)), la Unión Europea, China y México, que son los principales socios comerciales de Costa Rica fuera de Centroamérica. Estos acuerdos, sumados a otros como los suscritos con el Canadá, Chile, Panamá, la República Dominicana, Singapur, los restantes países centroamericanos y algunos miembros de la Comunidad del Caribe, daban cobertura al
83% de las exportaciones costarricenses y al 72% de sus importaciones en el período 2007-2009. El atractivo de Costa Rica como plataforma de exportación para empresas multinacionales se ve reforzado por su estabilidad política y social, el alto nivel educacional relativo de su población y su ubicación geográfica privilegiada, cercana al mercado de los Estados Unidos y con acceso a los océanos Atlántico y Pacífico. Los acuerdos comerciales mencionados no solo han facilitado el acceso de las exportaciones costarricenses a terceros mercados y reducido el costo de los bienes importados. En el caso del CAFTA-RD, se agrega un beneficio adicional en virtud del compromiso asumido por Costa Rica para abrir a la competencia los servicios de telefonía móvil, Internet y seguros, que antes eran monopolios estatales. Esa iniciativa ha permitido ampliar mucho la cobertura de las telecomunicaciones, por ejemplo. Según cifras del Viceministerio de Telecomunicaciones de Costa Rica, el porcentaje de hogares con acceso a Internet pasó del 9,8% antes de la liberalización al 31% en 2011, mientras que el porcentaje de líneas de telefonía móvil se elevó del 33,3% al 103,2% de la población
(Deloitte, 2012). En la medida en que las telecomunicaciones constituyen un servicio de infraestructura esencial para la actividad económica, la apertura de ese mercado ha permitido aumentar la competitividad internacional de la economía costarricense.
Costa Rica participa actualmente en cinco cadenas globales de valor: de electrónica, insumos médicos, automotriz, aeronáutica/ aeroespacial e insumos para la industria del cine y la televisión. Las dos principales cadenas (electrónica e insumos médicos) generaron en 2011 exportaciones por un monto de 3.911 millones de dólares, lo que representa un 37% de las exportaciones totales de bienesa. En ese año, el principal mercado para las empresas participantes en estas cadenas fue el de los Estados Unidos, si bien en el caso del sector de la electrónica los mercados asiáticos de China, Hong Kong (Región Administrativa Especial de China) y Malasia tuvieron en conjunto una participación mayor. Sobre la base de información a nivel de empresas, en un estudio de Monje-Ariño (2011) se estima que en promedio el contenido local (incluyendo bienes, servicios y mano de obra) de estas cinco cadenas fue en 2009 equivalente al 36% del valor de sus exportaciones.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Francisco Monje-Ariño, “Costa Rica: trade opening, FDI attraction and global production sharing”, Staff Working Paper ERSD-2011-09, Organización Mundial del Comercio, mayo de 2011, Deloitte, “Telecomunicaciones en Costa Rica muestran crecimiento tras la apertura”, 17 de mayo de 2012, [en línea] http://www.deloitte.com/view/es_cr/cr/505c9e7509f77310VgnVCM 2000001b56f00aRCRD.htm [fecha de consulta: 8 de agosto de 2012], y Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER), Estadísticas de comercio exterior de Costa Rica 2011, San José, mayo de 2012.
El análisis del comercio de bienes intermedios presentado en esta sección ayuda a comprender cómo los países de América Latina y el Caribe se insertan en las cadenas globales de valor. En el patrón exportador de la región, la participación en dichas cadenas solo ocupa un lugar importante en México, Centroamérica y —en menor
medida— el Caribe. Esta participación se da principalmente a través de las maquiladoras y las zonas francas de procesamiento para la exportación, cuya producción se dirige en su mayoría al mercado de los Estados Unidos. Los casos en que esa participación coincide con altos niveles de agregación local de valor son aún relativamente escasos.