justifican ideológicamente a través de esta construcción del poder imperial. Fueron operaciones en las que indudablemente pudo existir cierto interés por solucionar problemas de carestía o desabastencimeinto tras la contienda, pero no se pueden entender exclusivamente como medidas económicas, puesto que principalmente estuvieron motivadas por cuestiones político-ideológicas.
4.2.2. Las reformas flavias. Patrimonialización y captación de recursos
Merece la pena insistir en el papel político-ideológico de las reformas flavias porque son varios los trabajos que se han limitado a recoger las medidas adoptadas por estos emperadores, poniendo principalmente el acento sobre la necesidad de captar recursos ante las urgencias ocasionadas por la guerra civil y, en consecuencia, olvidando el papel que el proceso de configuración del poder imperial desempeñó en las medidas adoptadas (Levi, 1975; Griffin, 2000). Esta cuestión es importante en este trabajo porque, al igual que es necesario acudir a los procesos de configuración del Imperio y
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de los mecanismos de explotación provincial en época de Augusto para entender la puesta en marcha de las explotaciones mineras del Noroeste, también es imprescindible aludir a la figura del princeps flavio y las formas de control y dominium de los recursos y territorios en la segunda mitad del siglo I d.C. para analizar la minería en este período. Sin embargo, las imágenes que suelen proyectarse sobre la dinastía flavia parten muchas veces de visiones que han llegado de algunos autores clásicos y que se refieren exclusivamente a la necesidad de recursos y a la crisis económica. Así, por ejemplo, Tácito comenzó sus Historiae evocando la situación dramática de los años 68-69 d.C.
Tac., Hist. 1, 2
Opus adgredior opimum casibus, atrox proeliis, discors seditionibus, ipsa etiam pace saevum. quattuor principes ferro interempti: trina bella civilia, plura externa ac plerumque permixta (…). iam vero Italia novis cladibus vel post longam saeculorum seriem repetitis adflicta. haustae aut obrutae urbes, fecundissima Campaniae ora; et urbs incendiis vastata, consumptis antiquissimis delubris, ipso Capitolio civium manibus incenso. pollutae caerimoniae, magna adulteria: plenum exiliis mare, infecti caedibus scopuli.
El texto permite hacerse una idea de la devastación y ruina que supuso la guerra. La contienda había ocasionado un elevado gasto militar que se sumaba a los expolios y a las dificultades en la reacudación de impuestos durante los episodios bélicos. A estos problemas había que añadir la mala situación económica precedente, generada por la política de gastos que había llevado a cabo Nerón (Griffin, 2000: 197ss; Jacobo Pérez, 2003: 44). La idea de la mala situación económica también aparece en la obra de Suetonio (Vesp. 16), quien explicó que Vespasiano estimó acuciante la necesidad financiera del Estado, valorándola en 40 mil millones de sestercios.
Suet., Vesp. 16
Sola est, in qua merito culpetur, pecuniae cupiditas. Non enim contentus omissa sub Galba vectigalia revocasse, novas et gravia addidisse, auxisse, tributa provinciis, nonnullis et duplicasse, negotiationem quoque vel privato pudendas propalam exercuit, coemendo quaedam, tantum ut pluris postea distraheret. Ne candidatis quidem honores, reisve tam innoxiis quam nocentibus absolutione venditare cunctatus est. Creditur etiam procuratorum rapacissimus quemque ad ampliora officia ex industria solitus promovere, quo locupletiores mox condemnaret; quibus quidem vulgo pro spongiis dicebatur uti, quod quasi et siccos madefaceret et exprimeret umentis.
Quidam natura cupidissimum tradunt, idque exprobratum ei a sene bubulco, qui negata sibi gratuita libertate, quam imperium adeptum suppliciter orabat, proclamaverit vulpem pilum mutare, non mores. Sunt contra qui opinentur ad manubias et rapinas necessitate compulsum summa aerarii fiscique inopia; de qua testificatus sit initio statim principatus, professus quadringenties milies opus esse, ut res p. stare posset. Quod et veri similius videtur, quando et male partis optime usus est.
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Aunque no es posible confirmar que ésta fuera la cifra real y se tratase de una aproximación, las palabras de Suetonio revelan la necesidad urgente de ingresos, requeridos para poner en marcha el mandato de la nueva dinastía. El objetivo recaudatorio se convirtió, entonces, en eje central de las políticas de Vespasiano quien, potenció una sistemática y pragmática captación de recursos que le llevó a reorganizar el territorio provincial y que según palabras de Suetonio, lo hicieron caer en el pillaje y la rapiña con avaritia para salvar el Estado. Sin embargo, estas actuaciones no deben de desligarse del proceso de construcción de la imagen imperial, a la vez que también son coherentes con la tendencia a una mayor centralización del Estado: el fortalecimiento del poder imperial y la ampliación de las bases sociales sobre las que se detentaba ese poder, a través fundamentalmente de su personal administrativo-militar, formaron parte del programa reformista.
Las medidas llevadas a cabo por Vespasiano y continuadas por sus sucesores, se tradujeron en una política que giró en torno a dos vértices fundamentales. Por un lado, la captación de nuevos ingresos para las arcas estatales a través de la creación de impuestos y la subida de otros ya existentes. Por otro lado, la reorganización de los territorios provinciales, con el fin de facilitar la recaudación tributaria y hacer más efectivo el control fiscal sobre las poblaciones que satisfacían el pago de esos impuestos.
Impuestos y fisco imperial.
En época flavia hay una serie de informaciones que parecen confirmar la existencia de cambios fiscales:
- En primer lugar, en este momento el sistema de la annona pasó a estar gestionado directamente por el fisco y se acabó con el sistema de adjudicaciones por medio de subasta pública que había funcionado hasta entonces (Remesal, 1986: 86). Prueba de ello es el excepcional crecimiento del tráfico del aceite oleario, que ha documentado Chic en la Bética (Chic, 1994, 1995 y 1999) y la posible bajada del impuesto del portorium también en esta época, con el fin de apoyar el comercio bético (Étienne, 1951: 62-70; Abad, 1975: 128). Estas medidas pueden vincularse con el interés imperial por incentivar la producción de aceite y controlar el recurso para la annona.
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- En segundo lugar, se crearon ahora nuevos impuestos, se recaudaron otros directamente o se supervisó de forma más directa a las compañías encargadas de hacerlo. Ejemplo de ello se encuentra en la propia ciudad de Roma, donde Vespasiano amplió el pomerio, incluyendo el Aventino y uniendo a la urbs el puerto del Tíber y sus muelles y barrios mercantiles, que ahora serían controlados por el fisco (Le Gall y Le Glay, 1995: 315). El mayor rigor en el cobro de impuestos indirectos, sobre todo los aduaneros, y el aumento de control sobre las compañías encargadas de recaudarlos, se extendió a otros puntos del Imperio (Levick, 1999: 95-106; Griffin, 2000: 27-28). Al mismo tiempo, se crearon nuevas tasas como el conocido vectigal urinae, para quien usara las letrinas públicas. Todo parece apuntar hacia la centralización de la gestión y cobro de los impuestos y tasas.
- Por último, se sometió a tributación a zonas a las que Nerón había concedido exenciones, como el caso de algunas ciudades griegas; o que habían sido entregadas a control senatorial en época julio-claudia, de los que son ejemplo Sardinia y Corsica (Mastino, 1999: 18). También respondieron a estas motivaciones sus actuaciones sobre Rodas y Samos, a quienes, en palabras de Suetonio (Vesp. 8) privó de libertad y, por tanto, se sometieron a tributación (Bersanetti, 1941: 60).
La importancia de las políticas iniciadas por Vespasiano y continuadas o ampliadas por el resto de los emperadores Flavios –especialmente Domiciano –, reside en que tuvieron impacto en todo el Imperio. Sus actuaciones no se limitaron a estos casos aislados que debieron de afectar a territorios específicos, sino que generaron nuevas formas de actuación en el campo tributario. Esto se tradujo en la reestructuración del fisco, una reorganización coherente con el programa ideológico flavio y orientada a reforzar la imagen del princeps como dominus del suelo provincial de acuerdo con la concepción del poder imperial. En esta línea hay que entender la patrimonialización del fiscus y también el proceso de concentración de poder que se hará más evidente a lo largo del siglo II d.C. En este momento la palabra fisco está documentada, con la fusión entre bienes fiscales y patrimoniales, con procuratores a la cabeza. Así pues, el fisco se definió como un tesoro perteneciente al Imperio, no a una familia o gens concreta, y en él se incluyeron tanto el patrimonio personal del emperador como los bienes que estaban bajo su control, entre los que se podía contar el ager publicus. Así pues, ager
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publicus y res principis se fundieron en un solo término, el de fiscus (Millar, 1963; Baldacci, 1969; Noè, 1987; Pani, 1992: 80).
Primero apareció un procurador fiscorum transmarinorum en Roma (AE 1932, 58) y posteriormente se crearon cuatro nuevas cajas fiscales: fisci Iudaicus, frumentarius, Asiaticus, Alexandrinus y muy probablemente, el fiscus castrenses (Jones, 1950: 26-27). En estas nuevas cajas se reunirían importantes recursos que antes pasaban a formar parte del erario, pero que ahora estarían controlados por el emperador, al encontrarse bajo la gestión de procuratores dependientes del rationalis o (procurator) a rationibus (Jones, 1950: 27; Millar, 1963: 31).
AE 1932, 58. Roma.
Dis Manibus / Euprositus / Aug(usti) lib(ertus) / proc(urator) fiscorum / transmarinor(um) / Elpidi lib(ertae) / optim(a)e / de se(!) meritae / fecit
Como se vió, otros fisci ya habían convivido con el fisco imperial, pero en época flavia, la definición de estas cajas confirma la tendencia a restar poder al Senado y a derivar recursos, que antes iban a parar al aerarium, en favor del fisco imperial. El erario no pudo ingresar suficiente numerario al ser desprovisto de los que habían sido sus principales bienes con la creación de los fisci Iudaicus y Asiaticus, y de forma progresiva, pasó a quedar relegado a un plano totalmente secundario. Los erarios entrarían ya en clara decadencia desde el reinado de Marco Aurelio, para desaparecer en la segunda mitad del siglo III d.C. en el caso de los erarios militares y en torno al 380 d.C. en el caso del aerarium Saturni (Fernández Uriel, 2003).
Desde época flavia es posible entonces dibujar un organigrama del fisco en cuya cabeza se situaría el emperador, quien designaba a un procurator a rationibus para gestionar el patrimonio imperial y los ingresos fiscales, parte de los cuales provenían de otras cajas provinciales (e.g. fisci Iudaicus y Asiaticus) o de otro tipo (e.g. fiscus castrenses y frumentarius). La referencia esencial para conocer los recursos básicos con los que contaría esta estructura es, además de algunas referencias en el Digesto (49, 14), la silva III de Estacio. En la consolación que el autor dedica a Claudio Etrusco por la muerte de su padre (Consolatio ad Claudium Etruscum), se refiere a las funciones que como rationalis había desempeñado bajo los Flavios. Claudio había servido a la casa imperial desde tiempos de Tiberio, manumitido por Claudio (Silv. 3, 3, 66-99), bajo cuyo gobierno fue nombrado procurator, desarrolló su carrera al servicio de diversos
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emperadores, que culminó al ser nombrado procurator a rationibus por Vespasiano, y Domiciano (Silv. 3, 3, 85-105). Las diversas competencias enumeradas en el poema incluyen: la recaudación fiscal (tributos, tasas), el control del sistema monetario y las acuñaciones, la administración de minas públicas (metalla publica) y de los arsenales imperiales y hacerse cargo de diversos gastos públicos. Siguiendo a Estacio, dentro de la captación y gestión de ingresos y recursos se mencionan: el oro de Hispania y Dalmatia (Silv. 3, 3, 89-90), el cereal africano que llegaba a Roma (Silv. 3, 3, 90-91), perlas, ganado, cristal de roca, maderas… (Silv. 3, 3, 91-95). Más adelante se refiere a las tareas que tienen que ver con los gastos (Silv. 3, 3, 99-105): obras públicas (acueductos, puertos, diques, vías, reconstrucción de templos), repartos de dinero y alimentos (congiaria, frumentationes) y también al destino del oro: decoraciones del Palatino, estatuas y acuñación de moneda (Silv. 3, 3, 104-105).
Los versos de Estacio ponen de relieve cómo el fisco canalizó el dominio y la gestión de los recursos provinciales. En él convergieron además tres aspectos que hicieron relevante y viable la explotación de las minas de oro del Noroeste: el control de la moneda, la gestión de metalla publica y el control de la tributación (Orejas y Sánchez-Palencia, 2016). Las figuras claves del éxito de este proceso de patrimonialización de los bienes públicos fueron los procuradores (vid. Cap. 8.2.1), quienes dependerían del emperador y se encargarían de controlar y gestionar los recursos fiscales. El cuerpo de procuradores pudo verse ampliado en época flavia, especialmente desde Domiciano, quien impulsó definitivamente la asunción por parte del ordo ecuestre de las principales procuratelas (Pflaum, 1950; López Barja, 1993: 86 y 2004: 386).
La carrera ecuestre fue, en realidad, una creación propia del Imperio, gradual y muy compleja, como respuesta a las crecientes exigencias de unos territorios que no podían seguir siendo administrados con el viejo sistema heredado de la República. En época imperial se creó un nuevo sistema de administración y gestión orientado en beneficio del princeps. Para ello el emperador recurrió a la figura del procurator quien, durante la República, se había dedicado a gestionar ante los tribunales los asuntos de otros o habían actuado como agentes privados en la gestión de las cajas (fisci) de particulares (López Barja, 1993). De este modo, un término que hasta entonces se había mantenido en la esfera privada, entró en el dominio de lo público. De hecho, de acuerdo con López Barja, en un principio el vínculo entre el emperador y sus procuratores fue estrictamente personal (probablemente fueron libertos y esclavos pertenecientes a la
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familia Caesaris), pero con el tiempo, éstos últimos fueron perfilando sus funciones y a partir de Domiciano, o quizá ya antes, aunque en todo caso de manera progresiva, las procuratelas pasaron a manos del ordo equester (López Barja, 1993: 86ss). A finales de la dinastía flavia, se confirmó definitivamente a los procuradores libertos en un lugar subalterno y se estableció una jerarquía entre las numerosas procuratelas ecuestres agrupándolas en tres escalones: los sexagenarios (o aquéllos cuyo salario anual era de 60.000 HS), los centenarios (100.000 HS) y los ducenarios (200.000 HS). Marco Aurelio añadiría a estos tres un cuarto escalón de rango tricenario (300.000 HS).
Con el paso del tiempo, el número de procuratelas aumentó exponencialmente, especialmente las procuratelas de menor rango (sexagenarias y centenarias), tal y como se recoge en la siguiente tabla.
A T C CL N V D T AD AP MA CC SS F CCC - - - 1 1 10 11 CC - - - 29 34 34 35 33 36 36 36 C - - - 22 29 35 37 49 49 56 58 LX - - - 13 21 35 35 42 47 71 77 Totales 23 25 27 38 46 57 64 84 104 107 125 135 173 182 A= Augusto; T=Tiberio; C= Calígula; CL= Claudio; N= Nerón; V= Vespasiano; D= Domiciano; T= Trajano; AD= Adriano; AP= Antonino Pío; MA= Marco Aurelio; CC= Caracalla; SS= Septimio Severo; F= Filipo.
Tabla 4.- Evolución de las procuratelas imperiales. Fuente: Modificación de Pflaum, 1950.
Las operaciones flavias sobre el ager publicus.
Dentro de este marco flavio y de esta tendencia a aumentar el dominio de los recursos provinciales por parte del emperador, también se documenta un nuevo control territorial orientado en el mismo sentido: reforzar el poder imperial. Dichas operaciones se concretaron en el desarrollo de una intensa política sobre el ager publicus, destinada a captar nuevos ingresos y recursos. Probablemente estas operaciones requirieron de la elaboración de un nuevo censo general de personas y bienes que alcanzó a todo el Imperio en los años 73-74. Gracias a Plinio se conocen algunos datos censuales correspondientes al Noroeste de la Citerior (NH 3, 4, 28), tal vez recogidos durante el desempeño de un cargo administrativo en esta provincia (vid. Cap. 8.2.3).
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En esta línea, uno de los testimonios más evidentes del desarrollo de la política de captación flavia, es el caso africano (Le Glay, 1968; Humphrey, 2009; Hoyer, 2013). La llegada de esta dinastía supuso un paso definitivo en la reorganización territorial de la provincia mediante la creación de asentamientos, la elaboración de un catastro rural y la inclusión de los habitantes de ciertos núcleos en tribus romanas, a consecuencia de un proceso de municipalización. Aparte de estas promociones, los emperadores Flavios concluyeron una reorganización del territorio como muestra la colocación de termini y la disposición de nuevos asentamientos en los que se establecieron pueblos trashumantes. Estas medidas son coherentes con un intento por mejorar la explotación del territorio, hecho que justifica la labor de construcción de suministros de agua destinados a la agricultura. La Lex Manciana, probablemente fechada en época de Vespasiano (Le Gall y Le Glay, 1995: 390), permitía plantar olivos y viñas en las tierras incultas y abandonadas. Estos agricultores se beneficiaron de importantes privilegios: primero, la exención de cualquier pago de renta al propietario hasta el momento en que las plantaciones llegasen a su plena producción de fruto, y segundo un derecho perpetuo de usufructo, transmisible por herencia o venta (Kehoe, 1988: 39-40).
Además de las operaciones desarrolladas por los Flavios en el África proconsular, la lectura del Corpus Agrimensorum, proporciona algunas informaciones importantes sobre intervenciones de Vespasiano en otras provincias, confirmando que sus políticas tuvieron un carácter general para todo el Imperio. Aunque su tradición sea anterior, fue precisamente al amparo de esta dinastía, cuando se fechan algunos tratados de agrimensura, probablemente como consecuencia de las operaciones flavias y de la necesidad de actualizar la información38. De su lectura se desprenden datos muy interesantes que permiten conocer mejor las intervenciones flavias que tuvieron lugar sobre las provincias. Ejemplo de ello es el caso de la recuperación de subsiciva, operación a la que los agrimensores dedicaron parte de su obra39. Con este término los
38 En concreto en esta época desarrolló su carrera Frontino, quien escribió, entre otras obras, cuatro textos
sobre agrimensura entre los años 75 y 82 d.C., recogiendo conocimientos prácticos que había adquirido en el desempeño de su funcionariado: De agrorum qualitate, De controversia, De limitibus y De arte
mensoria (Th. 1-19).
39 Frontino, en De agrorum qualitate (Th. 1-3), hace referencia a los subsiciva con relación al ager
divisus et adsignatus. También en De controversiis agrorum los menciona como uno de los quince
géneros de controversiae que podían tener lugar en relación con la tierra. Agennio Urbico menciona la política flavia sobre los subsiciva en Italia (Th. 41, 16-26). Higinio, en De generibus controversiarum (Th. 86. 20-98, 5) se refiere a ellos como motivo de controversia. Higinio Gromático, en la segunda parte de su tratado Constitutio limitum (Th. 131-171) habla de los subsiciva concedidos. Por último, Sículo Flaco, en De condicionibus agrorum (Th. 98, 6-130), se refiere a la condición jurídica de los subsiciva en un momento ya posterior a Domiciano.
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agrimensores designaban las tierras que no llegaban a formar una centuria, las no aptas para el cultivo y las tierras que, dentro de una propiedad, quedaban aún por cultivar (Castillo, 1996: 123ss). Los subsiciva, como tales, no se asignaban y por lo tanto quedaban en manos del auctor divisionis, tal y como explica Higinio en De generibus controversiarum. (Th. 96), refiriéndose al reparto de tierras a las colonias italianas. El auctor divisionis (el princeps bajo el Imperio) podía retenerlos en su poder y utilizarlos en su propio beneficio o en posteriores asignaciones. Sin embargo, podía optar por concederlos, como si de un beneficio se tratase, a las res publicae de las comunidades y así engrosar su patrimonio público. También podía otorgárselos a individuos particulares o podía restituirlos a la comunidad o comunidades de cuyo territorio se había tomado la superficie a asignar. Estos subsiciva entraban entonces dentro de la categoría de agri redditi.
Una vez que los subsiciva habían sido concedidos40, las comunidades beneficiadas los añadían al conjunto de las tierras públicas y podían optar o bien por dejarlos como estaban, es decir, en su condición de subsiciva, o por proceder a su venta o alquiler de tal modo que, según Frontino (De controversiis agrorum. Th. 7-8), pudieran obtenerse de ellas ingresos para el erario local. En este caso, los subsiciva pasaban a formar parte de los agri vectigales, es decir, de las tierras públicas que la colonia arrendaba mediante el sistema de locatio-conductio.
Algunas comunidades se arrogaron derechos sobre los subsiciva sin que les fuera concedida su posesión, lo que pudo justificar que Vespasiano se dirigiera a las comunidades infractoras y reclamara las tierras
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Se emplea preferentemente el término concessio cuando se quiere remarcar que es un beneficio concedido voluntariamente.
Imagen 20.- Fragmento del Corpus Agrimensorum
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ocupadas por ellas indebidamente. El objetivo de esta reclamación imperial no era recuperar la tierra para el ager publicus, puesto que la tendencia general fue venderla a las comunidades ocupantes, operación gracias a la cual se debió de obtener una importante suma de ingresos que fueron a parar al fisco (Mateo, 2001: 180ss.)
La venta de subsiciva se extendió también a las provincias, tal y como demuestra