4.5 Experiments
4.5.1 Visualization of Latent Pose
a) Restructuración del marco regulatorio e institucional Hasta la presente década, puede decirse que las diferentes restructuraciones del Sector Público argentino no alteraron
fundamentalmente a las Instituciones vinculadas con el sector forestal. Pero a partir de 1991 se van a tomar iniciativas que alteran profundamente la configuración institucional actuante en éste ámbito.
En 1991, mediante el Decreto N 2284/91 de Desregulación Pública, se procede a la disolución del Instituto Forestal Nacional. Este hecho
determinó, en un primer momento, la paralización del proceso forestador, ya que no sólo se cuestionó la sobrevivencia del IFONA, sino que tambien se replanteó el mantenimiento de los subsidios explícitos o implícitos
otorgados en función de la Ley 21.695 que regía desde 1977. Paralelamente a la disolución del IFONA, se transfieren sus
responsabilidades a diferentes á reas. Así, la Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Pesca ( SAGyP) pasa a responsabilizarse exclusivamente de las plantaciones (y excluyendo a aquellas que se realizan en el interior de las masas forestales nativas), para lo cual crea en su ámbito la Dirección de Producción Forestal.
Al mismo tiempo, esta restructuración estatal derivó la competencia sobre montes y bosques nativos a la recientemente creada Dirección de Recursos Forestales Nativos. Ella integra la Dirección Nacional de Administración de los Recursos Naturales, dependiente de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. De esta Secretaría tambien pasa a depender la Administración de Parques Nacionales.
Las acciones de extensión e investigación forestal pasan a ser competencia del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), los aspectos sanitarios pasan a ser controlados por el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), y finalmente quedan en manos del Instituto Nacional de Semillas (INASE) las funciones de control genético.
Es opinión muy difundida que se ha generado así una distribucion de funciones tecnico-administrativas un tanto irracional, ya que se duplican acciones y se dificulta la administración de políticas coherentes para el sector forestal como un todo (Corradini (1), 1993).
Actualmente, entonces, las actividades de investigación forestal en el ámbito estatal se llevan a cabo básicamente en el INTA. Esta institución tiene una larga tradición en investigación y extensionismo agrícola, pero nunca tuvo gran relevancia en el sector forestal. De todos modos, en 1993 formula un programa ad-hoc, cuyas actividades no se limitan al bosque implantado. Con la absorción de infraestructura y personal del IFONA, actualmente el INTA destina a investigación forestal 25 estaciones experimentales y unos 45 profesionales, de los cuales el 70% realizan investigación y el 30% restante se dedica a tareas de extensión.
En la ejecución de su Programa Nacional Forestal, el INTA coordina sus actividades con las que desarrollan dos entidades privadas, el Centro de Investigaciones y Experiencias Forestales (CIEF, financiado por aportes empresarios), y la cooperación alemana representada por la GTZ (con instalaciones en Misiones y Chubut). A ellas debe sumársele los ya
mencionados centros del Instituto Nacional de Tecnología Industrial y las cinco Facultades Forestales existentes en el país.
Paradójicamente, luego de la restructuración institucional antes descripta - que en principio se orientó a reducir el protagonismo estatal en el fomento de la actividad- van a ir gestándose progresivamente iniciativas de política sectorial que alcanzan hoy una dimensión importante.
En 1992 comienza a implementarse un nuevo Régimen de Promoción de Plantaciones Forestales, administrado por la Dirección de Producción Forestal (SAGyP), que significó la reactivación de los incentivos fiscales a la forestación, que estaban suspendidos desde 1990.
El nuevo sistema de promoción forestal, que entre 1993-97 contó
anualmente con una partida presupuestaria de 20 millones de dólares destinadas en principio a incentivar la forestación de unas 30.000 ha
anuales, consiste en un subsidio fijo por ha plantada que se efectúa a través de un pago único después de 15 meses de realizada la plantación. Ese pago cubre un porcentaje variable de los costos totales, en función del área plantada: en forestaciones de pequeños productores puede cubrir aproximadamente un 80% del presupuesto total.
Una de las principales innovaciones respecto al régimen anterior es
precisamente que el subsidio sólo se otorga contra plantación lograda, y además el acceso a él se logra a través de un mecanismo de licitación 14.
14 Entre las principales críticas que han hecho al nuevo sistema, se señala que no contempla
incentivos a la difusión de semillas mejoradas, a la contratación de técnicos, a la formación de cooperativas de PyMES ni a la plantación de especies “de ley”. Además, no determina áreas
Entre 1992-97, se acogieron al nuevo régimen unos 4.000 productores y fueron forestadas unas 130.000 ha. En 1995, mediante el Decreto 711/95, el régimen es jerarquizado y ampliado, dando a los inversores un horizonte de planificación de 5 años.
Paralelamente, la inacción estatal del periodo 1991/92, que se manifestó en la disolución del IFONA y en la paralización de los planes de promoción forestal, motivó a las Provincias a impulsar acciones en este sentido. Así, tanto la Provincia de Misiones, como la de Corrientes, Mendoza y Santa Fe, desarrollaron diferentes esquemas de incentivos forestales. Ellos, con
excepción de la Provincia de Santa Fe, determinan montos fijos de subsidio, mientras que esta última innovó al plantear un esquema de retribución al capital invertido.
En la mayoría de los casos son programas plurianuales, y si bien Corrientes y Santa Fé promocionan exclusivamente la forestación tradicional, Misiones innova en el apoyo a la reforestación del monte nativo y el desarrollo de viveros, mientras que Mendoza, en función de su particular esquema productivo, optó por apoyar las forestaciones en cortina (protección a cultivos). Lo novedoso de esta situación es que las provincias han comenzado a adoptar políticas activas de fomento a la forestación. Por otro lado, en 1995 se lanza desde el Poder Ejecutivo el Plan de
Desarrollo Forestal, que se traza como objetivo inicial lograr la implantación de 1 millón de ha adicionales en 10 años (es decir, 100.000 ha/año) 15, mejorar la tecnología de producción primaria, aumentar la calidad de la madera obtenida, aumentar la productividad y consolidar “polos forestales de producción diversificada”.
En ese marco, en 1997 se sanciona la Ley de Estabilidad Fiscal para la actividad forestal, que garantiza a los inversores la estabilidad fiscal (la no modificación de la carga tributaria total) por 33 años. Y a fines de 1997, el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de “Ley de Inversiones para Bosques Cultivados” que pretende complementar la Ley recientemente
sancionada, ofreciendo atractivos fiscales especiales (similares a los contemplados en la Ley de Minería): además de mantener la estabilidad fiscal, permitiría entre otras cosas la eliminación de impuestos, la devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado y el mantenimiento por 10 años del sistema de promoción forestal.
promocionadas (en función de la localización industrial o de motivos ecológicos), ni contempla un sistema crediticio que apoye al productor hasta el cobro del subsidio. Finalmente, se argumenta que al circunscribirse a las plantaciones exóticas, el nuevo régimen deja a la mayor parte de la masa forestal (bosque nativo) sin respaldo promocional (Corradini, julio 1993).
15 A principios de 1998 se duplican las metas oficiales relativas al crecimiento del área forestada,
Por otro lado, en marzo de 1997 se aprueba el “Proyecto Bosques Nativos y Áreas Protegidas”, que tiene por objetivo crear un marco legal y generar información para favorecer el mantenimiento y manejo de bosques nativos. Con ello se intenta corregir el hecho reconocido que la mayoría de las extracciones de esos bosques se practican de forma irracional y no como fruto de planes de ordenación del recurso; y que existe una gran
subutilización del bosque nativo (FAO, 1997).
Además de las políticas de promoción y fomento, cabe analizar
rápidamente otros dos aspectos relacionados con el nuevo marco macro- regulatorio de los noventa y que tienen gran incidencia sobre la
competitividad del sector forestal argentino.
Hasta la segunda mitad de la década del '70, el sistema financiero local operó con tasas de interés reales negativas; de ahí que
independientemente del sistema de estímulos oficiales vigentes, el sector forestal podía obtener recursos -aunque escasos- provenientes del sistema bancario oficial, sobre todo tomando en cuenta que éste apoyo estaba explícitamente pautado en la ley 13.273/48.
A partir de ese momento esta fuente de financiamiento se fue restringiendo, pero sobre todo a partir de la Ley de Convertibilidad (1991), cuando la tasa de interes activa se torna francamente positiva y desalienta cualquier
posibilidad crediticia para el sector.
La producción foresto-industrial se caracteriza por su bajo valor en relación al peso y al volumen, y como además en Argentina los centros de consumo están generalmente a grandes distancias de las zonas de producción, el costo del transporte es un factor muy relevante para la competitividad del sector.
En ese sentido, la extensión del sistema de peaje a todo el territorio nacional y en especial sobre las rutas más transitadas por los camiones madereros, ha determinado un incremento adicional de los costos de producción de esta materia prima, máxime en un país donde la elaboración no se efectúa “in situ” sino que normalmente se generan polos de procesamiento en los centros poblados más cercanos.
Adicionalmente,la ubicación estratégica de las cabinas de pago y su correspondiente balanza de control de la carga transportada, ha evitado sobrepesos en los transportes (que antes eran la norma). Ello resultó en que un costo oculto -como era la destrucción de la red vial, que antes era
absorvido por la comunidad en su conjunto- ha pasado ahora a ser cargado en el transporte de la materia prima.
Los altos costos del flete fluvial (con costos adicionales por riesgo de espera y demoras en el estibaje) y la ineficiencia del sistema ferroviario
determinaron hace ya tiempo la priorización del transporte vehicular para los productos del complejo. Pero a partir de la sanción del Decreto 817/92, que desregula las tarifas concernientes al transporte fluvial y marítimo, ese cuadro ha cambiado notablemente, ya que se estima que ha traído aparejadas reducciones de un 50 a un 90% en las tarifas.
A ello hay que adicionar la privatización del sistema de transporte ferroviario, y una serie de medidas que benefician a los productores e importadores de bienes de capital (que incluyen a bienes como camiones, ómnibus y tractores), todo lo cual determinará probablemente una mayor eficiencia y reducciones en los costos de transporte de la actividad
forestal.
b) Restructuración productiva y desempeño competitivo
La gran inestabilidad macroeconómica que atravesó Argentina durante la década de 1980 y la sostenida contracción de la demanda doméstica, resultaron en bajos niveles de inversión en el sector forestal, tanto en la producción primaria (forestación) como industrial. Distintas fallas regulatorias, ya analizadas en este trabajo, no permitieron contrarrestar una dinámica general
negativa.
En los primeros años noventa, el fuerte cuestionamiento al modelo de “sustitución de importaciones” y a las políticas promocionales provocaron una disminución aún mayor del ritmo de plantaciones. Es que entre 1990-92 se suspendió el subsidio a la forestación, y si bien la estabilidad elevó el consumo, los mercados forestales fueron afectados por los mediocres desempeños de la industria de celulosa y papel, muebles y otros, en el nuevo contexto competitivo que impuso la liberalización de la actividad económica.
Sin embargo, algunos factores parecen haber inducido un cambio de tendencia, claramente afirmado a partir de mediados de la presente década. Actualmente se observa un nuevo impulso forestador: en 1997 la superficie plantada habría alcanzado las 40.000 ha, lo que se aproxima del promedio anual plantado durante el período de máxima actividad forestal de los años 60-70.
Por un lado hay que considerar la (ya mencionada) progresiva
consolidación de un marco de política sectorial, que se inicia en 1992 con la implementación del Régimen de Promoción de Plantaciones Forestales y se completa con el Plan de Desarrollo Forestal (1995), la Ley de Estabilidad Fiscal por 33 años para la actividad forestal (1997) y el actual proyecto de Ley de Inversiones Forestales. En conjunto, dichas medidas ofrecen a los forestadores subsidios, reglas de juego estables (estabilidad fiscal) en el mediano plazo y una serie de intervenciones de apoyo técnico, comercial, etc.
Y por otro lado, actualmente comienza a percibirse una dinamización de los mercados forestales, manifiesta tanto en el creciente flujo de
exportaciones de rollizos, chips y aserrados, como en la irrupción de nuevos actores empresariales (de gran porte, algunos de ellos extranjeros) en
actividades como celulosa y papel, aserrados y tableros, que buscan
ampliar su base de recursos naturales. Las nuevas inversiones en forestación están concentradas mayormente en no más de 20 empresas (nacionales y extranjeras).
Además, las inciertas perspectivas de precios para algunos de los
principales cultivos de exportación de Argentina, estarían induciendo a algunos productores agropecuarios a interesarse por este mercado y generar un proceso de incorporación forestal en sus establecimientos (Corradini (1), 1993).
En este nuevo escenario se está produciendo una creciente difusión de técnicas de selección y manejo forestal orientadas a optimizar la
valorización del bosque, como resultado tanto de los incentivos fiscales (que favorecen las podas y raleos), la búsqueda de madera de calidad para aserrado 16 y las prácticas más modernas incorporadas por los
nuevos agentes 17. Así, comienza a difundirse el uso de semillas de orígenes seleccionados, plantines en contenedores, mecanización del plantío, menores densidades de plantación, podas y raleos periódicos, control de hormigas y hongos, etc (RWS, 1997).
16 Los forestadores que han hecho un manejo adecuado de sus bosques pueden obtener altos
precios de su madera de calidad. En Misiones, el precio de madera pulpable de Pinus se situaba -a fines de 1997- en torno de 15-20 dólares/tn puesta en fábrica; los aserraderos pagaban entre 20-30 dólares/tn de madera para aserrío no podada y puesta en aserradero; por su lado, la industria de contrachapado pagaba entre 30-35 dólares/tn de rollizos no podados de gran diámetro, y llegaba a pagar entre 65-85 dólares/tn de troncos podados de gran diámetro (RWS, 1997).
17 Protisa Forestal instaló recientemente el vivero tecnológicamente más avanzado del país,
incorporando desarrollo bajo cubierta, fertirriego automático y sembradora de precisión. Produce platines de pino y eucalipto en contenedores, mientras que los viveros de grandes empresas como Alto Paraná y Papel Misionero aún producen plantines “a raíz desnuda”, que se plantan generalmente en forma manual.
Considerando más en general la situación del complejo forestal argentino en los años 1990 (hasta la crisis asiática de 1997), puede decirse que la estabilización económica, el aumento sustancial del consumo interno y el “boom” de la construcción, los cambios regulatorios que favorecieron a las inversiones extranjeras y la preocupación pública por promocionar e incentivar el desarrollo forestal, de un lado; y por otro las favorables
condiciones internacionales (combinación de una demanda en alza con crecientes restricciones para ampliar la explotación del recurso forestal en los países desarrollados), han llevado a un escenario más dinámico en lo que se refiere a inversiones (sobre todo extranjeras), restructuraciones, sofisticación del mercado, exportaciones, etc. Este proceso es
particularmente visible desde mediados de la década, siendo que los primeros años noventa estuvieron más signados por la “retirada” estatal y la dificultad de los distintos sectores para hacer frente a la desregulación y la apertura.
En el período 1995-97 se estima que el sector foresto-industrial recibió inversiones por 1.000 millones de dólares, y hacia mediados de 1998 se encontraban en estudio proyectos totalizando cerca de 4.000 millones de dólares. En su mayoría, estas inversiones provienen de capitales
extranjeros, en algunos casos en asociación con firmas nacionales, y tienen por objeto nuevas forestaciones con destino industrial, instalación de nuevas plantas o ampliación y reconversión de las existentes.
El subsector maderero
Este sector tuvo un desempeño desigual durante los años noventa, con algunas industrias como muebles muy afectadas por la apertura y otras como aserrados y tableros que mostraron un comportamiento expansivo. En conjunto, la estabilización y el crecimiento del consumo llevaron a un aumento de las capacidades productivas, mientras que las nuevas condiciones de competencia generadas por la apertura condujeron a esfuerzos de modernización de procesos y productos 18.
La importación de máquinas por parte de este subsector de
procesamiento mecánico de la madera fué aumentando durante estos años, pasando de 24,240 millones de dólares en 1992 a 43,578 milones de dólares en 1994. En los últimos años se intensificó la importación de
18 Por ejemplo, comienzan a fabricarse recientemene en el país tableros alistonados macizos y
máquinas CNC, que alcanzó un pico de 78 unidades (cepilladoras, fresadoras, taladros, etc.) en 1996 19.
En la industria argentina del aserrado en los últimos años se verifica un notable proceso de reequipamiento, modernización de instalaciones e incorporación de secaderos, con el
consiguiente aumento en la escala. En varios casos, la
complementación con líneas de producción de “finger joint” - molduras, multilaminados (“gluelam”) y tableros alistonados (”EGP”)-, está permitiendo optimizar el aprovechamiento de un insumo forestal compuesto actualmente por rollizos de baja calidad y cuyos diámetros promedios tienden a disminuír en los próximos años (Aguerre, 1996; RWS, 1997) 20.
Esta nueva estructura empresarial viene posibilitando un crecimiento gradual de las exportaciones de productos más elaborados, tales como aserrados, “decking” y “fencing”, “finger joint” de blanks de pino para molduras, machimbres, madera clear, tableros alistonados, etc. Las exportaciones de aserrados, casi inexistentes hasta 1992, llegaron a las 27.500 ton en 1996 (Cuadro 11, Anexo).
Hay que destacar aquí el nuevo y creciente protagonismo en el subsector maderero de medianas y grandes firmas nacionales e internacionales, que tienden a difundir un nuevo patrón de organización industrial (mayor escala, íntegración productiva, diversificación y calidad) y una mayor orientación hacia mercados externos.
En cuanto a las nuevas inversiones extranjeras en el subsector maderero, merecen destacarse las de origen chileno (las forestaciones y planta de tableros de Masisa en Entre Ríos, la planta de chips para exportación en Provincia de Buenos Aires - Necochea-, y los proyectos de instalación de grandes plantas de aserrados y tableros por parte de Celulosa Arauco, después de su adquisición de las forestaciones y la planta de celulosa de Alto Paraná). Pero también pueden mencionarse las inversiones recientes de empresas internacionales como Shell (forestaciones y aserraderos), Fletcher Challenger (Nueva Zelandia, maderas aserradas de alto valor), Trillium (USA, fábrica de láminas de
19 Estos datos fueron proporcionados por la Dir. de Prod. Forestal de la SAGyP, utilizando como
fuente INDEC.
20 Los precios de venta de estos productos “empatillados” son entre 2 - 5 veces más altos que el
madera de lenga en la Patagonia) y Danzer (Alemania, forestaciones de alto valor para producción de láminas). En relación a las empresas nacionales, algunas de ellas (como Las Marías y Agromadera) ya estaban vinculadas
tradicionalmente al sector forestal primario y ahora han
consolidado su integración hacia adelante (aserrado); mientras que otras como Pérez Companc, Puerto Laharrague, Lipsia y Forestadora Tapebicuá, comenzaron a forestar en los años
setenta (o a explotar maderas nativas, como el caso de “Bosques del Epuyén” con la lenga), luego pasaron a aserrar tablas y
recién en años recientes están introduciéndose en la producción de remanufacturados de mayor valor. Se observa aquí un
notable proceso de aprendizaje a lo largo de las últimas dos décadas, donde al tiempo que se va sofisticando la actividad de transformación industrial se procede a mejorar el proceso de selección y manejo del recurso forestal. Hay todavía una franja de nuevos aserraderos sin forestaciones propias pero muy dinámicos (incluso en mercados externos, como la empresa Fiyoint), que se han instalado para aprovechar la situación reinante a comienzos de los noventa, de relativa abundancia y bajo precio de la madera de plantaciones.
La modernización de un segmento de la industria del aserrado durante los años noventa tiene que ver un conjunto de factores, además de la situación mencionada de nueva abundancia y bajo precio de la materia prima forestal. Muchos aserraderos venían trabajando con equipos obsoletos y adaptados para procesar madera de bosque nativo, y decidieron proceder a incorporar maquinaria actualizada cuando a principios de los noventa se estabiliza el horizonte macroeconómico, crece la demanda interna, bajan los aranceles de importación y se retrasa