En la tramitación del procedimiento administrativo se presume que los docu- mentos y declaraciones formulados por los administrados son conformes a la ver- dad de los hechos que afi rman. Esta presunción admite prueba en contrario, por la audacia y malicia que tienen algunos postores en presentar información inexacta y/o documentos falsos o adulterados.
En aplicación del principio de presunción de veracidad, la Administración Pú- blica no debe exigir la presentación de determinados documentos, aceptando en sustitución de estos las declaraciones hechas por el interesado o un representante suyo con poder sufi ciente. Estos documentos señalados en la Ley de Simplifi cación Administrativa son los certifi cados de buena conducta o de antecedentes policiales, de salud, de antecedentes penales, de domicilio, de supervivencia, de orfandad, de viudez y otros que se establezcan.
Todo postor en un proceso de selección debe acompañar en la documentación que presenta de manera obligatoria en su propuesta técnica la declaración jurada de que es responsable de la veracidad de los documentos e información que adjun- ta a efectos del proceso y el cumplimiento de este requisito, por lo que la Adminis- tración se encuentra obligada a creer en lo afi rmado.
La autoridad administrativa debe verifi car los hechos que motiven sus decisio- nes, para lo cual debe adoptar las medidas probatorias necesarias, incluso cuando no hayan sido propuestas por los administrados, constituyendo un deber de la ad- ministración cuidar la identifi cación de la realidad de las cosas, más allá de la forma como le hayan sido presentadas o alegadas con base en el principio de la verdad material, considerando que tiene la carga de la prueba y debe utilizar todos los me- dios necesarios para acreditar las causales de sanción que se han incoado.
La presunción de veracidad se transgrede cuando habiéndose realizado los controles posteriores sobre los documentos presentados en un proceso de selec- ción o en un procedimiento vinculado a él (por ejemplo, inscripción en el RNP) se advierte que las propuestas contienen información que no concuerdan con la reali- dad y han sido presentados solo para cumplir con los requisitos exigidos, sin haber tomado la diligencia o prevención de constatar de que todos los documentos pre- sentados y declaraciones realizadas sean ciertas y válidas.
Esta presunción traslada al postor o contratista la responsabilidad respecto a la verifi cación previa de la veracidad de la documentación que presentan, liberando a la Administración o entidad de una parte sustancial de la carga que genera dicha ve- rifi cación y a la vez se facilita a los particulares la interacción con la autoridad admi- nistrativa. Por lo que estos proveedores están obligados a presentar declaraciones
juradas ciertas; en caso contrario, traen consigo su descalifi cación, la nulidad del contrato y la aplicación de una sanción si se comprueba la falsedad o inexactitud de los instrumentos presentados en los procesos de selección; incluso le puede alcan- zar responsabilidades de índole penal.
Debe considerarse que la honestidad es la capacidad para desarrollar accio- nes en forma veraz y sin perjudicar a nadie, sin utilizar trampas para ser favorecidos o sorprender a la Administración Pública en las contrataciones con el Estado. Este principio establece el nivel de confi anza de la Administración respecto de los ciuda- danos que se relacionan con ella y se basa en suponer que, en tanto no se descu- bra lo contrario, el administrado dice la verdad cuando se presenta y solicita un pro- nunciamiento dentro del proceso.
Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los postores o contratistas para la realización de los procedimientos administrativos se presumen verifi cados por quien hace uso de ellos, así como el contenido veraz para fi nes del procedimiento administrativo sancionador, salvo prueba en contrario. Corresponde descalifi car al postor cuando se ha demostrado la transgresión a los principios de moralidad y presunción de veracidad que rigen la participación de los postores en los procesos de selección convocados por el Estado.
En todo proceso sancionador, el Tribunal del OSCE está facultado para verifi - car a cabalidad los hechos que van a motivar su decisión punitiva, debiendo utilizar todos los medios de comprobación necesarios y autorizados por la ley, aun cuando no sean propuestos por los presuntos infractores o estos hayan convenido en exo- nerarse de ellos, para tener la certeza de la comisión de la conducta prohibida y la responsabilidad en que han incurrido los postores o contratistas; o, en todo caso, comprobar la validez de la documentación que la sustenta.
Este principio se relaciona con la búsqueda de la verdad material que consiste en tratar de investigar la verdad de los hechos ocurridos en relación con el reclamo o denuncia del caso, llegando al fondo o a la intención de lo ocurrido, conforme al criterio y experiencia del funcionario que conoce el expediente y debe resolverlo. La autoridad administrativa competente, en nuestro caso el Tribunal del OSCE, debe verifi car plenamente los hechos y medios de prueba que motivan sus decisiones, para lo cual deben agotar los requerimientos necesarios autorizados por ley, aun cuando no hayan sido propuestos por los administrados o hayan acordado eximir- se de ellos.
De igual forma, debe tenerse en cuenta que los hechos constatados por fun- cionarios idóneos, a quienes se les reconoce la condición de autoridad y que luego se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tienen valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los propios administrados. Los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acredi- tados por todos los postores para que su propuesta sea admitida, siendo el postor
el único responsable de la exactitud de la documentación que represente el cumpli- miento de estos.
Por lo que este principio de veracidad no solo debe estar orientado a las obli- gaciones que tienen los proveedores y contratistas de presentar información cierta y “corroborable”, sino también debe extenderse a las decisiones y registros que rea- licen los funcionarios públicos en el ejercicio de sus atribuciones, lo que nos permi- te una seguridad jurídica y confi anza en sus actuaciones, en concordancia con los principios de transparencia e imparcialidad.
8. Conducta procedimental
Todos los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo deben rea- lizar sus actos guiados por la buena fe, el respeto mutuo y la colaboración, sin obs- taculizar ni perturbar el proceso; esta conducta debe ser valorada a efectos de una atenuación en la sanción, como se establece en los criterios que se toman en cuen- ta para la determinación gradual de la sanción. Se debe tener en cuenta la manera como se han conducido en el proceso, respondiendo a los requerimientos, median- te comportamientos procesales adecuados, y efectuados con argumentos y medios de prueba pertinentes.
Sobre la buena fe Gonzales Pérez manifi esta que: “La Administración Pública y el administrado han de adoptar un comportamiento leal en todas las fases de las relaciones hasta el perfeccionamiento del acto que les dé vida, y en las reacciones frente a los posibles defectos del acto, han de adoptar un comportamiento leal en el desenvolvimiento de las relaciones en las dos direcciones en las que se manifi es- tan: derechos y deberes; y han de comportarse lealmente en el momento de extin- ción: el ejercer las potestades de revisión y anulación, y al soportar los efectos de la extinción propiamente dicha; así como en el ejercicio de las acciones ante la juris- dicción contencioso-administrativa” (MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a
la Ley del Procedimiento Administrativo General, p. 77).
Durante el desarrollo del procedimiento, las partes o sus representantes deben cumplir con este principio de buena conducta y lealtad procesal, por lo que sus de- claraciones, escritos, afi rmaciones y alegatos no deben tener expresiones agravian- tes u ofensivas, deben sustentarse en informaciones comprobadas previamente y que no vayan en contra de sus propios actos anteriores, no afectando la presunción de veracidad y la confi anza que debe darse en un trámite procesal.
Pueden darse casos de temeridad procesal como interponer recursos carentes de toda fundamentación jurídica, técnica o lógica, o contraviniendo normas o prece- dentes de observancia obligatoria previamente establecidos, así como también em- plear recursos para dilatar, entorpecer u obstaculizar las decisiones administrativas o el ejercicio de un derecho o interés legítimo, incluso presentado informaciones fal- sas o inexactas que traen consigo otro tipo de responsabilidades.
Las conductas procesales que asumen las partes deben ser objeto de valora- ción a través de las actitudes que demuestren su comportamiento en el ejercicio de su defensa material o técnica; deben ser evaluadas de manera objetiva, positiva u omisiva para que pueda concluirse si favorecen o perjudican los criterios de gradua- ción de la sanción administrativa que deben ser observados para una justa decisión. Existen casos en que postores y/o contratistas por diferentes circunstancias perturban la actividad probatoria tratando de impedir la sanción que le corresponde por existir prueba sufi ciente que los involucra, confi gurándose el peligro de obsta- culización o entorpecimiento del proceso, lo que debe ser tomado en cuenta para la graduación de la inhabilitación a que hubiere lugar, por las actitudes o conductas que realizan dentro del proceso.
El comportamiento del administrado en el proceso sancionador es uno de los factores que más se toma en cuenta para incrementar o disminuir el tiempo de san- ción. Peor aún son los casos en que los administrados no tienen ningún interés en responder los cargos, rehuyendo completamente su participación en el proceso, equiparándose su conducta con la contumacia que se da en el ámbito penal, cons- tituyendo un factor que agrava su situación y responsabilidad.
También se presentan situaciones en que los procesados o sus representantes legales solicitan el uso de la palabra para realizar informes de hechos o de derecho, pero no se presentan a la audiencia programada, dilatando el proceso e impidien- do una pronta decisión. Existen casos en que los presuntos infractores cambian de domicilio sin poner en conocimiento al tribunal tal situación solo con el propósito de evadir este acto procesal de conocimiento, necesario para un debido proceso, por lo que tiene que hacerse las notifi caciones a través del diario ofi cial El Peruano u otros medios de alcance público.
Este principio persigue el orden y la buena conducta que se debe tener en el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, buscando que los postores y contratistas, presuntos infractores, así como sus representantes y abogados, y to- dos los partícipes guarden el mutuo respeto, colaborando con la normal tramitación del proceso y organicen sus actuaciones orientados por la buena fe y la presunción de veracidad, sin incurrir en infracciones o mecanismos que afecten la ética o la mo- ral; permitiendo asegurar la confi anza de las partes en la conducta adecuada que debe darse en todo tipo de procedimiento.
En la doctrina también se considera la conducta procesal de las partes como un elemento de convicción del cual se pueden deducir elementos de pruebas que corroboran otros medios probatorios actuados dentro del proceso. Y si bien no cons- tituyen pruebas directas, son indicios que motivan un convencimiento y valoración que se desprenden del comportamiento negativo que algunos infractores realizan dentro del proceso, al margen de los hechos denunciados, como sus reincidencias y sus obstaculizaciones al desarrollo del proceso.
Los que ganan un proceso de selección en las contrataciones públicas siempre van a querer seguir ganando en otros, por lo que muchas veces utilizan su expe- riencia y conocimientos para afectar a otros competidores, utilizando métodos ve- dados que afectan la libre competencia, con el fi n de ser favorecidos; estas conduc- tas deben ser analizadas, especialmente cuando se presentan en un procedimiento sancionador.