Uno de los aspectos que permite hablar de un cambio significativo del nuevo modelo respecto del anterior es, precisamente, la existencia de un mecanismo nivelador de los recursos que corrige notablemente las deficiencias del anterior.
Para explicar este mecanismo de nivelación de los recursos autonómicos, se puede hablar de la existencia de dos bloques de recursos:
• Bloque 1: recursos que se nivelan mediante el Fondo de garantía de los servicios pú-
blicos fundamentales.
• Bloque 2: recursos que no se nivelan.
Bloque 1. Recursos nivelados: el Fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales
Con el fin de dar cumplimiento al principio de equidad horizontal, el nuevo modelo instru- menta una subvención niveladora, llamada Fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales. El objetivo de este fondo es asegurar que cada comunidad autónoma reciba los mismos recursos por habitante ajustado para financiar los servicios esenciales del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) haciendo el mismo esfuerzo fiscal.
La dotación de este fondo procede de dos vías. Por una parte, el fondo se dota del 75% de los recursos tributarios correspondientes a cada comunidad autónoma. Estos recur- sos están calculados en términos normativos y están debidamente homogeneizados. Y por otra parte, este fondo recibe una aportación que hace el Estado.
El hecho de que la aportación de las CC.AA. a estos fondos sea de un 75% de sus ingre- sos tributarios comporta considerar, implícitamente, que el peso que representa el gasto en servicios básicos del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) en relación con el total de gasto autonómico es de un 75%.
Dado que la dotación de este fondo procede de recursos tributarios aportados por las CC.AA. y de recursos aportados por el Estado, se puede hablar de la existencia de un fondo horizontal y de un fondo vertical.
La subvención que corresponderá a cada comunidad autónoma procedente de este
fondo (FGit) será el resultado de restar de sus necesidades de gasto (NGit) el 75% de su
capacidad fiscal (75%CFit). Por lo tanto, esta subvención puede ser positiva o negativa, tal
como se puede deducir de la expresión 1.
FGit = NDit − 75%CFit (1)
El cálculo del fondo de garantía que corresponde a cada comunidad autónoma requiere, pues, cuantificar las necesidades de gasto y la capacidad fiscal. Por lo tanto, el acuerdo defi- ne el cálculo del indicador de necesidades y el cálculo del indicador de capacidad fiscal.
Como indicador de necesidades de gasto, NGi, se utiliza la población ajustada, que se define a partir de un conjunto de variables y ponderaciones que son las que figuran en el cuadro 10. Concretamente, se trata de la población de derecho (con un peso del 30%), la población protegida equivalente distribuida en siete grupos de edad (véase el cuadro 11) (con un peso del 38%), la población mayor de 65 años (con un peso de un 8,5%) y la po- blación entre 0 y 16 años (con un peso de un 20,5%). La suma de las ponderaciones de estas variables poblacionales es de un 97%. El 3% restante corresponde a la superficie (1,8%), la dispersión (0,6%) y la insularidad (0,6%).
Cuadro 10
Indicador de necesidades
Población 30,0%
Población protegida por 7 tramos de edad 38,0%
Población > 65 años 8,5%
Población entre 0 y 16 años 20,5%
Total variables poblacionales 97,0%
Superficie 1,8%
Dispersión 0,6%
Insularidad 0,6%
Total variables no poblacionales 3,0%
Total 100%
Fuente: elaboración propia a partir de la Lei 22/2009, de 18 de diciembre.
Cuadro 11
Tramos de edad y ponderaciones
0-4 años 1,031 5-14 años 0,433 15-44 años 0,547 45-54 años 0,904 55-64 años 1,292 65-74 años 2,175 más de 75 años 2,759
Como indicador de capacidad fiscal se utiliza el concepto de recursos tributarios norma-
tivos, y se calcula de la manera siguiente:
• Para el impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados los valores normativos son los siguientes: a) para el año base, el valor normativo se co- rresponde con el 85% del importe recaudado por este impuesto en cada comunidad autónoma; b) para el resto de años, el valor normativo es el resultado de aplicar al importe del año base la tasa de crecimiento de la suma de los rendimientos que se han obtenido en cada comunidad autónoma por IRPF, IVA e impuestos especiales entre el año base y el año correspondiente.
• Para el impuesto sobre sucesiones y donaciones, se duplica el valor normativo del año base según el modelo anterior y se actualiza según la tasa de crecimiento de los
ingresos tributarios del Estado (ITE).15
• Para los tributos sobre el juego se utiliza el valor normativo del año base actualizado según la tasa de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado (ITE).
• Para el impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, se coge la recaudación real de cada año sin tener en cuenta el uso de las competencias normativas que han podido ejercer las CC.AA.
• Para el IRPF, el IVA y los impuestos especiales, el valor normativo es igual al impor- te recaudado sin tener en cuenta el ejercicio de las competencias normativas hecho por la comunidad autónoma.
El resultado de este mecanismo de nivelación descrito es una nivelación total de los recursos de los gobiernos autonómicos vinculados al estado del bienestar. Es decir, lo que se consigue es que los recursos que tienen que cubrir los servicios básicos del estado del bienestar sean iguales en términos de población ajustada.
Bloque 2. Recursos no nivelados
Este bloque de recursos está integrado por el 25% de los ingresos tributarios normativos que no han sido incluidos en el Fondo de garantía de los servicios públicos fundamenta- les. El volumen de recursos correspondiente a cada comunidad autónoma está, pues, directamente relacionado con su capacidad fiscal.
Dado que los recursos de los gobiernos autonómicos proceden de un bloque que se nivela al 100% y de otro bloque de recursos que no se nivela, el resultado conjunto de los dos bloques es una nivelación parcial de los recursos autonómicos. Es decir, se recortan las diferencias en la capacidad fiscal de las CC.AA. sin eliminarlas del todo, con lo cual nos acercamos a los sistemas que hay en los países federales, que han sido siempre un punto de referencia.
4.4. Fondo de ajuste del modelo
El nuevo modelo de financiación autonómica contiene tres fondos y aunque cada uno tiene su propio objetivo y su propio funcionamiento, la finalidad de los tres es hacer via-
15. El cálculo de esta tasa de crecimiento se hace teniendo en cuenta los ingresos tributarios del Estado (ITE) correspondientes a la parte estatal de los impuestos compartidos.
ble la implementación del nuevo sistema. Se trata de los fondos siguientes: a) el fondo de suficiencia, b) el fondo de competitividad y c) el fondo de cooperación. Estos dos últimos constituyen los fondos de convergencia.
4.4.1. El fondo de suficiencia global
El fondo de suficiencia global es una transferencia del Estado a las CC.AA. con el obje- tivo de asegurar para cada comunidad autónoma el aumento de recursos adicional que le proporciona el nuevo modelo de financiación. Es, por lo tanto, el instrumento que asegura que ningún gobierno autonómico pierda recursos en términos absolutos en relación con el modelo anterior. Y no sólo que no pierda, sino que gane. La ganancia corresponde a lo que se ha acordado en el reparto del incremento global de recursos (véase el punto 4.1).
La cuantía correspondiente a cada comunidad autónoma procedente de este fondo se
calcula como la diferencia entre las necesidades de financiación del año 2009 (NFi2009) y
la suma de los ingresos derivados de la capacidad tributaria (CFi2009)y de las transferen-
cias del fondo de garantía de servicios públicos fundamentales (FGi2009). Tal como se
puede deducir de la expresión (2), la cuantía correspondiente a cada comunidad autóno- ma puede ser positiva o negativa.
FSi2009 = NFi2009 − CFi2009 − FGi2009 (2)
Las necesidades de financiación del año 2009 se calculan a partir de los recursos que cada comunidad autónoma ha recibido con el modelo de financiación anterior para este mismo año más las dotaciones adicionales acordadas, que constan en el cuadro 7.
El fondo de suficiencia se calcula para el año base y se actualiza anualmente según la tasa de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado (ITE).
Tal como ya se ha dicho en el apartado 4.1, las aportaciones adicionales del Estado se hacen de manera progresiva durante los años 2009 y 2010. Por ello, para calcular el fon- do de suficiencia del 2010 habrá que hacer un ajuste con el objetivo de incorporar los recursos adicionales correspondientes a este año.
El modelo prevé la revisión de este fondo cuando se produzcan las circunstancias si- guientes:
a) Cuando se traspasen a alguna comunidad autónoma nuevos servicios, ampliacio- nes o revisiones de valoraciones de traspasos anteriores.
b) Cuando se hagan efectivas nuevas cesiones de impuestos.
c) Cuando el Estado varíe los tipos impositivos del IVA y de los impuestos especiales de fabricación.
4.4.2. El fondo de competitividad
El objetivo del fondo de competitividad es reforzar la equidad entre las CC.AA. y redu- cir las diferencias en la financiación per cápita que tienen, incentivando su autonomía y su capacidad fiscal. Para el año 2009 la dotación de este fondo es de 2.573 millones de euros, dotación que se incrementará anualmente según la tasa de crecimiento del ITE.
No todas las CC.AA. reciben recursos de este fondo, sino que se prevén dos circuns- tancias que pueden dar lugar a ser beneficiaria de este fondo. Por una parte, son benefi-
ciarias de este fondo las CC.AA. que tienen una financiación per cápita16 inferior a la
media y, por otra parte, son beneficiarias las CC.AA. cuyo índice de financiación per cá- pita es inferior a su índice de capacidad fiscal per cápita.
La financiación per cápita (ajustada en términos homogéneos) incluye la totalidad de recursos que cada comunidad autónoma recibe procedentes de sus recursos tributarios, medidos en términos normativos, del Fondo de garantía de los servicios públicos funda- mentales y del fondo de suficiencia. Este bloque de recursos se homogeniza excluyendo los recursos destinados a financiar las competencias específicas que reciben algunas CC.AA.
El índice de capacidad fiscal per cápita ajustado se define con la formulación si- guiente:
CFi/Pai
ICFi = 0,75 + 0,25 ————— (3)
CFt/Pat siendo:
CFi: recursos tributarios en términos normativos de la CA Pai: población ajustada de la CA
CFt: recursos tributarios totales en términos normativos Pat: población ajustada total
Este fondo se distribuye entre estas comunidades autónomas según la población ajus- tada.17
Visto el objetivo mismo del fondo de competitividad, los recursos que cada comunidad autónoma puede recibir de este fondo están limitados. Los límites son los siguientes: a) para las CC.AA. que son beneficiarias del fondo porque su financiación per cápita se si- túa por debajo de la media, el límite se establece en la cuantía que les permite alcanzar la media, y b) para las CC.AA. que son beneficiarias del fondo porque su financiación está por debajo de su índice de capacidad fiscal, el límite se establece, para los años 2009 y
16. El cálculo de este índice de financiación per cápita y de capacidad fiscal se hace teniendo en cuenta la población ajustada y en términos de homogeneidad competencial.
2010, en la cuantía que les permite estar un 5% por encima de la media. A partir del 2011 este porcentaje se establece en un 6%.
4.4.3. El fondo de cooperación
El objetivo del fondo de cooperación es alcanzar el desarrollo regional y estimular el cre- cimiento y la convergencia regional en términos de renta. Para el año 2009, este fondo está dotado en 1.200 millones de euros, importe que se actualizará en función del índice del ITE.
Las CC.AA. beneficiarias del fondo de cooperación serán las que cumplan alguna de las condiciones siguientes:
a) Que en la media de los últimos tres años hayan tenido un PIB per cápita inferior al 90% de la media de CC.AA. de régimen común.
b) Que tengan una densidad de población inferior al 50% de la media de CC.AA. de régimen común.
c) Que en los tres últimos años hayan tenido un crecimiento de población inferior al 90% de la media de CC.AA. de régimen común y una densidad de población infe- rior a la media de CC.AA. multiplicada por 1,25.
La distribución del fondo de cooperación entre las CC.AA. beneficiarias se hace repar- tiendo el importe total en dos subfondos:
a) Las 2/3 partes del fondo se reparten entre las CC.AA. según la población ponderada por la distancia que hay entre el PIB per cápita de la comunidad autónoma y la me- dia. La formulación concreta es la siguiente:
Pi Rm – Ri
PFCi = —— *
(
1 +(
—————)
)
(4)Pt Rm
siendo:
Pi: población de la CA i
Pt: población de las CC.AA. beneficiarias del fondo de cooperación
Rm: PIB per cápita medio de las CC.AA. beneficiarias del fondo de cooperación Ri: PIB per cápita de la CA i
b) 1/3 del fondo se reparte entre las CC.AA. beneficiarias que tienen un crecimiento de población inferior al 50% de la media, y se distribuye según la población. Se es- tablece la condición por la cual ninguna comunidad autónoma puede recibir más de un 40% de este subfondo.