Background: traction elevators

A finales de 2007, Néstor Kirchner terminó su período de cuatro años como presidente y fue sucedido por su esposa, Cristina Fernández de Kirchner (de aquí en más, CFK), ex senadora del Partido Justicialista (el peronismo). CFK ganó las elecciones por amplio margen, obte- niendo más del 46% de los votos (el segundo competidor recibió solo el 23%). La fórmula ganadora reflejaba la “política transversal” pro- movida por Néstor Kirchner, la cual implicaba vincular al proyecto kirchnerista sectores no-peronistas. El vicepresidente de la fórmula ganadora fue Julio Cobos, un político de la UCR (Unión Cívica Radi- cal), un partido que históricamente había sido la alternativa al pero- nismo durante la segunda mitad del siglo XX.

En marzo de 2008, el gobierno nacional propuso una modifica- ción al impuesto a las exportaciones de soja y otros cultivos, lo que ajustaría el impuesto a la variabilidad de precios en el mercado inter- nacional. Las asociaciones del agro-negocio y los agricultores capitali- zados interpretaron la medida como una nueva intervención del Esta- do en la economía (y en sus empresas) y organizaron manifestaciones y movilizaciones disruptivas para protestar (Fairfield, 2011; Giarracca y Teubal, 2010). A lo largo del primer semestre de 2008, estos actores se opusieron ferozmente al impuesto a las exportaciones, recabando el apoyo de amplios sectores de las clases medias (particularmente en la región pampeana, en el centro de Argentina) y de los conglome- rados de medios (estrechamente vinculados a las empresas de agro- negocios). El conflicto llegó a su apogeo cuando el Senado votó sobre el destino de la resolución del gobierno. Cuando los votos a favor y en contra de la medida empataron, el Vicepresidente Cobos tuvo que emitir su voto decisivo como jefe del Senado. En un clima tenso y frente a cámaras de televisión transmitiendo en vivo, Cobos expresó su voto como “no positivo”, con lo cual la propuesta de la presidenta

Pablo Lapegna

fue derrotada. El conflicto dominó el panorama político a lo largo del año e incluso más allá de 2008 —por ejemplo, varios representantes del agro-negocio se postularon para las elecciones de mitad de térmi- no, en 2009—.

A los efectos de este capítulo, interesa resaltar tres consecuencias de este conflicto. En primer lugar, la confrontación resucitó la lógica binaria del populismo clásico y cuestionó la capacidad hegemónica de los Kirchner en términos de liderazgo. El gobierno nacional propuso una interpretación del conflicto que dividía el campo político entre los que apoyaban un proyecto nacional-popular y los que apoyaban una oligarquía agraria “anti-Patria”. Esta interpretación se remonta a una dicotomía que fue decisiva durante el gobierno de Juan D. Perón en las décadas del cuarenta y cincuenta, y que en el siglo XXI sonaba anacrónica considerando las muchas diferencias entre las élites te- rratenientes de mediados del siglo XX y los actores del agro-negocio de principios del siglo XXI (para estas diferencias, ver Gras y Her- nández, 2009). En contraste, durante las protestas del agro-negocio los productores de soja y los medios de comunicación exhibieron una aguda capacidad para instalar la idea de que “lo que es bueno para el agro-negocio es bueno para el país” y se presentaron con éxito como “el campo” (es decir, sin hacer ninguna mención a campesinos y pue- blos indígenas, arrogándose así el monopolio de representación de los actores rurales). Cabe agregar que las asociaciones de grandes terra- tenientes encabezaron las manifestaciones, pero alistaron el apoyo de las clases medias y de la FAA (la Federación Agraria Argentina), un organización que históricamente ha representado a los agricultores medianos. En otras palabras, el conflicto erosionó la capacidad sin precedentes del gobierno nacional para presentarse como el único re- presentante de “los intereses de la Nación”.

Vista desde una perspectiva gramsciana, la situación redefinió la relación de fuerzas políticas y actualizó la capacidad hegemónica del agro-negocio en Argentina (Newell, 2009). Las asociaciones de agro- negocios y los representantes del empresariado rural fueron capaces de liderar grupos subordinados (como los chacareros medianos en la re- gión pampeana) e ir más allá de una movilización corporativa al incluir sectores de clase media que no necesariamente obtenían sus ingresos de la agricultura. En estos términos, el conflicto representó un momen- to “en el que uno se da cuenta de que los propios intereses corporativos, en su desarrollo presente y futuro, trascienden el límite corporativo de la clase puramente económica y pueden y deben convertirse, también, en el interés de otros grupos subordinados” (Gramsci, 1971: 181).

La segunda consecuencia clave de este conflicto estuvo dada por el voto “no positivo” (es decir, negativo) por el cual el vicepresidente y

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líder del Senado le dio un triunfo a la oposición política a CFK. Esta derrota significó no solo que los impuestos a las exportaciones agra- rias no podían ser aumentados, sino que también echó por tierra la “política transversal” que formaba parte de la hegemonía pluralista construida durante el gobierno de Néstor Kirchner. De allí en más, CFK consolidó el poder político de su gobierno mediante el apoyo de tres actores: los movimientos sociales y organizaciones que se for- maron y crecieron bajo la dirección de las administraciones Kirch- ner, el Partido Justicialista (Partido Peronista), y los gobernadores de las provincias argentinas, los cuales controlan el nombramiento y la elección de los diputados y senadores del Congreso Nacional (Jones y Hwang, 2005). En última instancia, el conflicto de 2008 y sus secuelas representaron un punto de inflexión en el cual el gobierno nacional pasó de construir apoyo político a través de una hegemonía pluralista a construir una hegemonía organicista firmemente arraigada en orga- nizaciones políticas verticalistas (por ejemplo, el Partido Justicialista) y en instituciones gubernamentales.

El tercer efecto del conflicto entre el gobierno y el agro-negocio fue un rediseño de las políticas de desarrollo rural. Después del con- flicto de 2008, el gobierno nacional transformó el PSA (un programa que se renovaba anualmente) en una oficina permanente. El PSA fue “subido de categoría” y se convirtió en la SDRAF (Secretaría de De- sarrollo Rural y Agricultura Familiar). Esta decisión significó que los campesinos y pequeños productores fueran reconocidos como actores importantes y válidos en la vida agraria y rural. Sin embargo, en su implementación a escala subnacional, la SDRAF reforzó el poder de los gobernadores autoritarios (Lapegna, 2016). En lugar de continuar con el enfoque utilizado cuando el MNCI controlaba el PSA y entregar recursos directamente a las organizaciones para fortalecerlas política- mente, la SDRAF redirigió fondos hacia las oficinas provinciales con- troladas por gobiernos provinciales autoritarios. Desde un punto de vista gramsciano, este movimiento expresó un momento de acomoda- ción hegemónica, en el que “los grupos dominantes suelen responder con concesiones materiales a las demandas más serias, con estrategias discursivas que cooptan las formas lingüísticas de los rivales, y con movimientos organizacionales de construcción de ‘asociaciones’ con elementos moderados para así marginalizar a los grupos más radica- les” (Levy y Scully, 2007: 984).

La revolución pasiva de las administraciones Kirchner se vio más claramente manifestada en las discrepancias entre sus discursos y ac- ciones políticas. Mientras que el gobierno se enfrentaba con el agro- negocio en la esfera pública, las políticas públicas hacia los actores del agro-negocio eran ambivalentes. Por ejemplo, la forma en la que se re-

Pablo Lapegna

caudaban los impuestos a la exportación, particularmente en la cadena de la soja, permitía a las corporaciones globales pasar la carga tributa- ria a los productores. A raíz del conflicto de 2008, el gobierno también implementó un sistema de permisos de exportación, distribuyéndolos de una manera que benefició a la industria aceitera de soja. El gobier- no, en definitiva, benefició a los actores más grandes o más poderosos, en detrimento de los niveles más bajos de la cadena de la soja.

La administración de CFK también alentó fuertemente el desa- rrollo de semillas transgénicas y favoreció a las corporaciones globa- les del agro-negocio. En solo seis años, entre 2008 y 2013, se liberaron dieciocho nuevos cultivos transgénicos en Argentina, en contraste con los once transgénicos aprobados entre 1996 y 2007. Este apoyo a las semillas genéticamente modificadas se expresó fuertemente en junio de 2012 durante una reunión del Consejo de la Américas, una organi- zación empresarial estadounidense. Durante una conferencia de pren- sa, la presidenta CFK expresó:

Hace unos instantes estuve con Monsanto, que nos anunciaba una in- versión muy importante en materia de maíz. […] Y además estaban muy contentos porque Argentina hoy está —digamos— a la vanguar- dia en materia de eventos biotecnológicos. […] Aquí tengo —y esto la verdad que se los quiero mostrar porque estoy muy orgullosa— el prospecto de Monsanto […] que [hizo] una inversión muy importante en Malvinas Argentinas, en la provincia de Córdoba, en materia de maíz con una nueva semilla de carácter transgénico, que se llama In- tacta. […] La inversión de Monsanto es importantísima también y va a ayudar a la concreción de nuestro plan, tanto agroalimentario 2020, como también nuestro plan industrial. Y me decía hoy su titular que les había impresionado mucho el apoyo que nuestro Gobierno estaba dando a la ciencia y a la tecnología. Tengan ustedes la certeza que va- mos a seguir en la misma línea.

En 2012, poco después de este discurso, el Ministro de Agricultura anunció la aprobación de una nueva soja GM propiedad de Monsanto, que combina la resistencia tanto a herbicidas como a plagas. Durante el evento de lanzamiento, en un hotel de cinco estrellas, el ministro dijo: “Agradezco fundamentalmente a Monsanto, no solamente este esquema de aprobación de la [soja transgénica] RR2, sino también las inversiones y la confianza que han depositado en la Argentina con inversiones que ya han anunciado de forma conjunta con nuestra Pre-

sidenta de la Nación”10_{. El gobierno continuó este tipo de política en-}

10 “Una de cal y muchas de arena: Monsanto en Argentina” en Marcha, 24 de agosto de 2012.

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viando un proyecto de ley al Congreso que favorecía a las corporacio- nes globales del agro-negocio al limitar el uso de semillas propias por parte de los agricultores, es decir, fortaleciendo los derechos de pro- piedad intelectual sobre las semillas transgénicas (Perelmuter, 2017).

En la misma línea, el gobierno de CFK también estableció buenas relaciones con Cargill, uno de los mayores comerciantes mundiales de alimentos y productos agrícolas (Kneen, 2002). En 2013, el gobierno nacional desactivó una larga investigación que pesaba sobre Cargill

por evasión de impuestos11_{. Esta corporación se ha convertido en un}

actor dominante en las exportaciones agroalimentarias argentinas, particularmente en la soja. En 2008, Cargill exportó por sí sola casi el 20% de la soja argentina, más del 27% del aceite de soja, y casi el 22% de “pellets” de soja, que se utilizan como alimento para animales (Te- ubal y Palmisano, 2010: 208). La expansión de la soja desde mediados de los años noventa encaja bien con las estrategias de Cargill. Según explica Brewster Kneen (2002: 131), “Cargill ha dicho que tenía la intención de transformar la práctica tradicional [argentina] de los ga- naderos del noroeste de enviar sus terneros a las pampas para engorde a pasto, impulsando en cambio el engorde a corral. De esta manera se ejerce más control, se venden más alimentos para animales, y se crea más dependencia. También se libera la tierra, por así decirlo, para la producción de soja”. Una política específica del gobierno nacional —los subsidios para la expansión de “feedlots” o alimentación de ga- nado a corral— también contribuyó a esta estrategia. Estos subsidios fueron pagados por la ONCCA (Oficina Nacional de Control Comer- cial Agropecuario), el organismo encargado de regular el comercio agrario de exportación. Durante la aplicación de estos incentivos (en- tre 2007 y 2010), el número de establecimientos de engorde a corral

en Argentina se expandieron notablemente, pasando de 550 a 277012_.

Las implicancias y contradicciones de estas políticas se articulan claramente en el “Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020”, una iniciativa lanzada en septiembre de 2011 por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner. El Ministerio de Agricultura organizó una serie de reuniones en todo el país para discutir el plan con or- ganizaciones de la sociedad civil, fomentando la participación de las universidades y las oficinas provinciales a cargo de asuntos agrarios. Sin embargo, el objetivo final de este plan era aumentar la producción agrícola y expandir el área bajo agricultura, lo que solo puede lograr- se a expensas de mayores disputas por la tierra, mayor deforestación

11 “Giro de la AFIP: desistió de un reclamo millonario contra Cargill” en La Nación, 3 de octubre de 2013.

Pablo Lapegna

y, por ende, una mayor marginación del campesinado y los pueblos indígenas en favor del agro-negocio. El informe se centró en gran me- dida en la promoción de la agricultura de exportación, y el “productor rural” promocionado en el documento era, en su mayor parte, un tipo

ideal de un emprendedor agropecuario13_{. El Plan resumía una de las}

paradojas clave de los gobiernos de los Kirchner: la expansión del agro- negocio, al tiempo que creaba impactos socio-ambientales, también “genera recursos para el gobierno a través de exportaciones agrícolas, una parte de la cual se redistribuye a través de políticas sociales, lo que aumenta bienestar, que brinda el apoyo social y político necesario para validar el modelo. Por lo tanto, los costos sociales y ambientales negativos se consideran ‘daños colaterales’” (Cáceres, 2014: 139-140).

Un conjunto similar de contradicciones y paradojas se transmi- tieron del gobierno nacional a las administraciones provinciales y lo- cales a través de una iniciativa llamada Fondo Solidario Federal. Este Fondo redistribuía parte de las tasas de exportación de la soja entre las administraciones locales “con la finalidad de financiar, en Provin- cias y Municipios, obras públicas que contribuyan a la mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales” (Decreto 206/2009). En una estrategia tí- pica de los proyectos neo-desarrollistas, el gobierno nacional captaba los recursos creados por las agro-exportaciones, que a su vez se utili- zaban para fortalecer las relaciones entre las autoridades nacionales y subnacionales (al tiempo que se cimentaba la aceptación del modelo de desarrollo agroexportador).

Es importante destacar que las exportaciones agrícolas constitu- yen solo una parte de los recursos fiscales del Estado. Desde fines de la década del noventa, las asociaciones de agro-negocios y terratenientes inculcaron la idea de que las exportaciones agrícolas financiaban el grueso de los ingresos fiscales a través de impuestos a la exportación. Si bien es cierto que los impuestos a la exportación aumentaron de $ 2.768 millones de pesos en 2002 ($814 millones de dólares) a $21.128 millones de pesos en 2008 ($6.214 millones de dólares), los impuestos a la exportación todavía representaban un porcentaje menor del in- greso fiscal argentino (7,8%). Cerca del 50% de los recursos fiscales de Argentina en 2008 se obtuvieron de los impuestos al salario y al valor agregado (Teubal y Palmisano, 2010: 231-232).

Por otra parte, las políticas de redistribución de la administración Kirchner también beneficiaban a los agro-negocios. Gran parte de los

13 Ver particularmente las páginas 44-45 del Plan Estratégico, disponible en <https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/pdf/Plan-Estrategico-Agroalimentario- Agroindustrial-2010-2020.pdf>.

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subsidios otorgados por el Estado se otorgaron a la agroindustria, que recibió $1.400 millones de pesos en 2007 (cerca de $444 millones de dólares), de los cuales 55% fueron asignados a solo diez grandes empresas. Adicionalmente, en el período 2007-2010, las empresas de agro-negocios recibieron más del 80% de los $ 7.359 millones de pesos

distribuidos como subsidios (Teubal y Palmisano, 2010: 239)14_.

Tomadas en conjunto y consideradas en términos políticos, es- tas políticas económicas sugieren “un arreglo institucional que guía un consenso generalizado pero sirve intereses particulares”, lo cual “encarna la esencia de la hegemonía” (Levy y Scully, 2007: 980). Estas tensiones y contradicciones sugieren entonces la pregunta: ¿la econo- mía política agraria de los Kirchner era una mera fachada discursiva sin una redistribución real de los recursos materiales? ¿Qué forma tomó la revolución pasiva de los Kirchner en los territorios donde los campesinos y las comunidades indígenas desarrollan sus vidas? Y des- de la perspectiva de las organizaciones campesinas, ¿cuáles fueron los impactos de la hegemonía organicista, particularmente la alianza del gobierno nacional con gobernadores autoritarios?