study areas
5.2. Blackburn
52 En este punto de la reflexión se retoma la tesis de Evelina Dagnino de “confluencia perversa” entre un
proyecto político democratizante participativo, con un proyecto neoliberal en el caso de Brasil, ( realidad que no es lejana a la colombiana), tensión que se constituye en el referente para comprender qué está pasando con el modelo democrático en la región. Esta perversidad revela el hecho de que apuntando hacia direcciones opuestas y antagónicas, ambos proyecto requieren de una sociedad civil activa y propositiva, lo que ha venido deslegitimando o ajustando el sentido de la participación, de la ciudadanía y la sociedad civil a una lógica de mercado. Esta confluencia imponen una nueva mirada para entender esta relación entre el Estado y la Sociedad, lo que supone para esta investigadora, que en el nivel teórico se le de mayor peso explicativo a la noción de “proyecto político”, lo que tiene que ver con el conjunto de de creencias, intereses, concepciones del mundo y representaciones de la sociedad, desde una lectura gramsciana, y en lo empírico abordar estos dos distintos proyectos políticos en disputa ( el democratizador con el neoliberal)
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participativo de la información53, la participación de la sociedad civil en instancias decisorias (Dagnigno), la constitución de un campo ético- político54, el ejercicio activo de la ciudadanía55 y un modelo de Estado participativo y dispuesto a ceder poder, lo que en principio requiere de la reafirmación y fortalecimiento del Estado Social de Derecho.
Participación en el control social: una práctica social tendiente a la democratización de la gestión pública
En este amplio contexto sobre la democracia, la participación es entonces un referente obligado para la comprensión del fenómeno del control social en su relación con la política social.
Revisando algunas aproximaciones sobre esta discusión, se encuentran reflexiones como la de Isunza, quien precisa que la participación se puede entender como la relación entre ciudadanos y Estado en múltiples formas y con diversas intensidades e intencionalidades, o la que para Alejo Vargas56 en su forma más elemental define “como un acto de la voluntad, de tomar posición en relación con aquellos procesos de los cuales se es protagonista”. Por su parte, Nuria Cunill refiere que la participación puede entenderse “como un tipo de acción política que expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas” y Ziccardi57 precisa que “incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de política sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente
53 Isunza reconoce a estos procesos de intercambio de información entre la ciudadanía y el Estado, como
relaciones de Hacer – Saber y a su vez lo considera como un mecanismo donde se toman acuerdos no vinculantes y que se traducen en tipos ideales cognitivos.
54 Dagnino se refiere con la creación de un campo ético – político, la creación de nuevas instancias de
defensa de la sociedad civil como consejos gestores, presupuestos participativos etc., noción esta que coincide con la de interfaz socioestatal de Isunza.
55 El informe sobre la democracia de PNUD del año 2003, enfatiza en que en la región requiere de un
salto de la democracia electoral a la democracia de ciudadanía, puesto que esta permitirá o generará las condiciones subjetivas y política para la concreción de derechos de carácter social y económicos, reconocido en la segunda y tercera generación, puesto que la democracia electoral pone un especial énfasis en los de las libertades básicas.
56 Igualmente, reconoce que la participación en Colombia ha tenido entre otras, tres dificultades a
mencionar: Promoción del consensualismo (siendo este un ejercicio mas de forma de toma de
decisiones), satanización de losconflictos sociales y mecanismos despolitizados y desideologizados de participación.
49 definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía”.
Por su parte, retomando la discusión sobre la democracia participativa, Fabio
Velásquez precisa que “en la segunda mitad del siglo XX , surgió un conjunto de concepciones alternativas contra-hegemónicas que, sin romper con el procedimentalismo del modelo liberal, lo vincularon a una concepción del mundo y de la vida, dando lugar a una noción de democracia como forma de perfeccionamiento de la convivencia humana”58, esta concepción indiscutiblemente fortaleció las discusiones sobre la participación y sus alcances en la nueva configuración del orden mundial en la segunda posguerra.
Así mismo, Velásquez59 precisa, que la participación como fenómeno social impactado por diferentes momentos históricos y sociales en la región, para la década de los noventas se puede ser asumir como un “proceso en el que distintas fuerzas sociales, en función de sus respectivos intereses ( clase, género, de generación), intervienen directamente o por medios de sus representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o transformar los sistemas vigentes de organización social y política”60 y le reconoce a la participación una indiscutible naturaleza política, a través de
la cual la “ciudadanía exige la responsabilidad de los mandatarios, controla la transparencia de sus decisiones e interviene en escenarios de decisión política”
(Velásquez, 2003, pág 43).
Finalmente este autor propone unos niveles de intervención en la esfera pública que son útiles para comprender los alcances de la participación; estos son la información, la consulta, la iniciativa y otros de mayor alcance y de
58
Velásquez Fabio. LA PARTICIPACION CIUDADANA EN BOGOTÁ. Alcaldía Mayor de Bogotá. 2003, pág 4
59 Así mismo, este autor enfatiza en que el objetivo de la participación no es necesariamente para
integrarse a una cultura dominante, sino que puede apuntar a la transformación total del orden vigente o a la introducción de cambios culturales, políticos, económicos. Con esta mirada Velasquez enfatiza en que esta no sólo está atravesada por relaciones de poder, sino que puede apostarle a su redefinición; perspectiva la anterior que empata con el elemento de transformación y cambio que rescatamos de la teoría de sociología de la acción, para los propósitos de este trabajo de tesis.
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mayor complejidad como la fiscalización (control social), la concertación, la decisión y la gestión de procesos. Cada uno de estos niveles representan una forma de relación de los individuos con lo público, noción que la podemos asimilar con la de interfaces socio- estatales de Isunza.
Es así, como al Igual que a las otras categorías de reflexión abordadas en este trabajo como la democracia y la democratización, la discusión sobre la participación nos lleva a muchos escenarios desde diferentes enfoques para su discusión e interpretación, para lo cual es necesario centrarnos en una mirada sobre el fenómeno. En este sentido, para el caso de este trabajo se recurrirá a una posición sencilla que conjugue la mirada de Vargas Velásquez, en cuanto la define como un acto de voluntad y toma de decisión con la de Cunill que reconoce la capacidad transformadora o de responsabilización de los actores Estatales y no estatales que agencian lo público, cuando se impulsan procesos participativos.
Retomando la noción de los diferentes niveles de interacción entre los sujetos e instituciones que construyen lo público, se comprende entonces que no existe una única forma de participación, esta perspectiva nos traslada fácilmente a la noción del control social.
En este sentido Velásquez recuerda, que algunos autores piensan que la participación, antes que otra cosa, es un instrumento de la ciudadanía para ejercer control social sobre el Estado, para definir parámetros y criterios de la orientación de la acción pública y recuerda que este tiene dos dimensiones básicas:
“ De una parte la rendición de cuentas (accountabiliy) según parámetros establecidos en espacios públicos apropiados y de otra, la responsabilidad de los agentes políticos por los actos realizados en nombre de la sociedad, conforme a procedimientos establecidos en las leyes y parámetros”
En principio, considero que a las perspectivas que dejan al concepto del control social en un plano que lo reconoce como instrumento para el cumplimiento de
51 acuerdos manifestados en “leyes o parámetros”, yo le sumo el alcance transformador que esta practica social puede tener, claro esta, sí goza de unas condiciones estructurales y sociales pertinentes.
En este sentido, considero, que cuando se da una inconformidad con una realidad, sea por la gestión pública de los agentes administrativos e institucionales responsables o por una condición estructural (pobreza, inequidad, hambre) la acción de un sujeto social o de una colectividad puede desencadenar opciones alternativas de construcción de otras respuestas a la problemática. Este elemento adicional le concede un alcance mayor al control social, por lo menos en un plano teórico, o si no estaría condenado a morir en la lógica que imponen el actor administrativo o político cercenándole toda posibilidad de creación social a la intervención social, acto que es connatural a toda practica humana.
Por su parte para el investigador Andrés Hernández “el control social es un conjunto de diferentes formas y tipos de acción ciudadana específica que tienen su origen en problemas específicos y que demandan y exigen a los funcionarios y a las entidades no solo suministrar información, sino resolver problemas, modificar decisiones públicas, responder ante daños causados o modificar políticas públicas de manera que se resuelvan problemas”
(Hernández 2008, p. 3).
Para Nuria Cunill la discusión sobre el control social contiene varias tensiones o campos de reflexión en si mismo, en cuanto a la misma noción de control esta
autora manifiesta que “el control, en si mismo, supone inferir en la manera en
que es ejercido el poder”61 y cambio en cuanto a la responsabilización, noción asociada al control social cuando se refieren a este como acounttability, esta alude a “ sólo a que las acciones y decisiones que devienen del ejercicio del poder sean justiticadas “62, de esta precisión se estima entonces, que si la
61 Nuria Cunill Grau, “Responsabilización por el control social”. Tomado
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000183.pdf. consultado en septiembre de 2009.
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justificación no es satisfactoria se dará lugar a la imposición de sanciones,
siendo esta, una noción como “subconjunto” de la primera.
En este contexto, para Cunill la responsabilización o Accountability supone una relación entre resultados y sanciones, mientras que la “responsividad”63, una relación entre señales y políticas. Igualmente enfatiza en la noción temporal a la que puede hacer referencia esta práctica social, cuando se señala que esta incluso puede ser a futuro64. Con este referencia, conceptualmente la noción de control social se llena de posibilidades de impacto, en cuanto se le reconoce como una opción participativa que pone en relación evidencias o desarrollos de la intervención del Estado; con políticas, es decir, con lo que tiene que ver con la solución o mitigación de una problemática que la sociedad en su conjunto identifica.
Ahora bien desde la perspectiva de Dagnino que revisa la discusión desde lo que ha pasado en la región y en especial en Brasil, reconoce que en este proceso socio histórico se ha dado una confluencia perversa, entre la configuración de la participación como modelo democratizador; con proyectos económicos, como el neoliberalismo, lo que de una u otra manera se traslapa al terreno del control social.
Con este desarrollo, se encuentra que se impone un enfoque de mercado en el
corazón de esta forma participativa que alude, que “la verdadera accountability
es aquella que puede ser exigida por los consumidores, actuando en su propio
interés”65 y lo que refleja a su vez, una perspectiva privatizadora de los servicios sociales. La oportunidad que se le da a los consumidores de “salir” y
buscar otro prestador, siendo esta una sanción económica de consumidor, mas que de un sentir ciudadano o como sujeto social y político, es la clara concreción de esta convergencia que hemos señalado de manera reiterada en este trabajo de tesis, destacando así los efectos perversos y regresivos que ha dado a lugar este fenómeno contemporáneo en la vida democrática.
63 Manin et al, 1999, reseñado por Nuria Cunill.
64 Con la noción de control ex - ante, Cunill precisa que el control puede versar sobre las acciones pasadas
del administrador, pero también sobre las futuras.
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Es en este sentido los autores March y Olsen66 (1995) señalan que esta perspectiva desplaza la accountability al mercado, lo que a su vez refuerza no solo la iniquidad, sino la irresponsabilidad social al asentar una relación directa entre “uso, pago y control” (Cunill).
Este enfoque anclado en una lógica de mercado, o empresarial (managerial model) del control social, ha impactando de manera regresiva en su naturaleza democratizadora. Esta perspectiva ha fortalecido un tipo de intervención individual y como consumidor en la constitución de lo público, más que de sujeto social y político en las últimas décadas, a sociedades enteras, no solo en América Latina y Estados Unidos, sino en la misma Europa en experiencias de países como Inglaterra con el duro impacto del modelo neoliberal o Nueva Zelanda ( Cunill)
En este sentido, el sujeto social se relaciona como “usuario individual” con un servicio público, teniendo como única opción de interacción, la “elección informada” (Cunill). En esta perspectiva claramente se concreta la concepción neo-conservadora del modelo libertario de Nozick67 de ciudadanía, fenómeno que se ha señalado por algunos autores68, siéndole esta práctica muy funcional y cómoda a sistemas políticos para los que la democracia es más un discurso, un ideologema como lo plantea Gallardo, que una realidad concreta. Aunque se han dado esfuerzos por reconciliar la administración pública con la democracia a partir de la década de los noventas como lo refiere Cunill, considero que este enfoque continua teniendo un peso muy importante en el tipo de procesos participativos que vive el país y Bogota en particular lo que se analizará con
66Citados por Nuria Cunill en ensayo de “Responsabilización por el control social”.
67 Cunill señala que para Nozick el ideal utópico es el de un sistema de múltiples comunidades donde se
pueda escoger libremente vivir y experimentar, y los únicos derechos legítimos son los derechos individuales de las personas. “como ciudadanos estos pueden protestar cuando sus derechos son violados, pero no tiene derecho a reivindicar nuevos espacios para expresar su autonomía; la colectividad, por su parte, es visualizada como un obstáculo que solo regula el sistema de deberes negativos de la ciudadanía. La condición de la ciudadanía se aleja así de la participación política y se engarza en una concepción atomista de la sociedad”.
68 Ver March y Olsen en “Democratic governance” o David Clark en “Discourse and practique. En
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más detalle, con las diferentes experiencias de control social que se relacionaran más adelante.
A este punto de la reflexión se conectan entonces dos perspectivas que configuran entonces una primera lectura, de lo que puede ser esta práctica ciudadana en Bogotá. Por una parte un referente conceptual para el que el ejercicio de la ciudadanía, es una opción para la negociación de poderes y la generación de nuevas realidades para las colectividades que agencian estos procesos; junto con una perspectiva limitante y castradora para el sujeto social, como lo son los modelos participativos anclados en miradas neoconservadores de la ciudadanía, en la que esta práctica social sólo legitima, instrumentaliza unos proyectos de poder, en esta el control social se entiende, como un mecanismo para validar la opción individual como consumidor.
Desde la primera perspectiva que reconoce la capacidad de agencia de la acción social y retomando de nuevo a Cunill quien cita a su vez a Stone, se señala que el control social se refiere a la “satisfacción de las legitimas expectativas acerca del uso de la discrecionalidad administrativa, o sea a la legitimación de la discreción” lo que supone admitir que para hacerla exigible no basta con monitorear o reaccionar acerca de los resultados de la acción
administrativa “lo que se hace” sino incidir acerca de lo que se “decide hacer” a fin de que tenga en cuenta las consecuencias para la sociedad.
Concluyendo, las dos vertientes o enfoques de comprensión del control, son entonces el horizonte de este trabajo, por una parte una concepción como la de Cunill, Stone, Velásquez desde la que se le confiere un alto poder democratizador y transformador al control social, que para el caso de este ejercicio es el deber ser. Y por otra parte, una noción realista o para otros llamada racionalista69, que tiene lugares comunes en la perspectiva sobre la democracia de Schumpeter o el enfoque de la ciudadanía de Nozick, que Cunill
69 Roth precisa que en los enfoques racionalistas (racional choice) y de escogencia o elección pública
(public choice), se inscriben generalmente en la corriente neoliberal, desde la que se considera que “lo pertinente es estudiar las fallas de las instituciones públicas mediante una aplicación de los conceptos del individualismo metodológico, para explicar las escogencias políticas e institucionales”. Con esta corriente se busca mostrar que las burocracias y los mecanismos de responsables de los crecimientos incontrolables de los presupuestos públicos y que lo ideal es avanzar hacia un Estado mínimo.
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la asocia como de mercado, y en la que el control social o cualquier forma participativa está motivada es por un interés de utilidad como agente económico, en un juego de libre elección. Estas dos vertientes han marcado unos referentes en las dinámicas participativas y en concreto en el caso de Bogotá se da esta convergencia, con unos periodos en los que es más clara una tendencia que la otra, pero igual oscilando entre un deber ser y una realidad atravesada de clientelismo, corporativismo, falsa representaciones y poca respuesta institucional.
En este mismo sentido, es importante reconocer que el control social requiere de unas condiciones que como mínimo debe ser un diseño institucional abierto y dispuesto a dar respuesta a las demandas ciudadanas, junto con un tipo de actor social consciente y formado para la interacción con los agentes de la administración pública. Es entonces en este punto, en el que Cunill plantea de forma muy acertada sobre la eficacia del control social, cuando afirma que “si la capacidad de monitorear la administración sólo se puede traducir en conocer las justificaciones o razones de las acciones de aquella, su eficacia es mínima”.
Igualmente sobre la capacidad de sanción que pueden tener los ciudadanos sobre la administración pública, se reconoce que se pueden adelantar diferentes acciones de carácter normativo, institucional, como simbólico o desde el mismo fuero autónomo de los ciudadanos, como movilizaciones, divulgación y presión en medios de comunicación.
El control social es entonces, una forma participativa, que en el marco de procesos democratizadores en la región y en el país, se han impulsado con el ánimo de fortalecer la gobernabilidad y la cultura democrática para unas sociedades más pluralistas e incluyentes. Sin embargo, no se puede negar que la influencia de corrientes como la neoliberal que han venido permeando otras esferas de la sociedad, en lo político, en lo cultural, en lo ideológico, le ha restado alcance real a estos procesos democratizadores e incluso los ha cooptado o ha adecuado a sus lógicas economicistas.
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Política social y participación: Una tensión por explorar.