Modalidades operativas Facultada % Ejercen %
– Préstamos a mediano y largo plazo 47 96 47 96
– Préstamos a corto plazo 44 90 43 88
– Inversiones en capital de empresas 28 57 23 47
– Inversiones en valores y/o títulos 38 78 34 69
– Administración de fideicomisos 26 53 20 41
– Participación en sociedades de capital de riesgo 13 27 8 16
– Provisión de garantías 30 61 24 49
– Arrendamiento financiero 17 35 13 27
– Cofinanciamiento y coinversión 21 43 16 33
– Garantía óptima de colocación de bonos (Underwriting) 12 24 8 16
– Otros 11 22 11 22
– Asistencia técnica y capacitación 35 71 30 61
– Suministro de informaciones 34 69 32 65
– Desarrollo de programas especiales de fomento 40 82 39 80
Fuente: ALIDE, comprende 49 instituciones financieras de desarrollo pertenecientes a 20 países de la región.
12 Véase CEPAL, Crecer con Estabilidad. El Financiamiento del Desarrollo en el Nuevo Contexto Internacional, Bogotá, D.C., Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Alfaomega, 2001.
13 Véase CEPAL, Crecer con Estabilidad. El Financiamiento del Desarrollo en el Nuevo Contexto Internacional, Bogotá, D.C., Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Alfaomega, 2001.
En su calidad de banca pública, los bancos de desarrollo generalmente cuentan con garantía estatal para la captación de recursos en el mercado financiero. Esto, obviamente, afecta de forma positiva su calificación de riesgo, lo que a su vez implica un menor costo de captación que, en la medida que se traspase a los
demandantes de crédito, reduce su costo. Un aspecto negativo de este tipo de garantía es que distorsiona la calificación de riesgo, en tanto contamina la evaluación de la estructura de riesgos específica de los bancos con el riesgo soberano propio del financiamiento del Estado.13
Por otra parte, la garantía estatal introduce un elemento de competencia desleal entre la banca de desarrollo y el sector privado en la captación de recursos. A este respecto, se debe tener en cuenta el uso de los fondos. En las captaciones que se colocan en actividades de fomento, en las que, lamentablemente, la competencia con el sector privado es baja, la garantía estatal debería mantenerse. Cuando las colocaciones se dirigen a actividades en que la competencia con el sector privado es mayor, la garantía estatal no debería interferir en el costo de captación. Un ejemplo interesante en este tema es el acuerdo alcanzado entre el Banco de Fomento (KfW) y la Comisión Europea. La Comisión aceptó la garantía del Estado alemán como compensación para las funciones de fomento realizadas por la KfW mientras que, para los casos en que ésta compite con la banca privada, en el financiamiento de las exportaciones y de proyectos, se creó una entidad subsidiaria especial, que actuará bajo las mismas condiciones que la banca privada. Tanto para acceder a los mercados financieros como para administrar los recursos fiscales que se le otorgan, la banca de desarrollo debe presentar estándares contables transparentes y de acuerdo con las exigencias del mercado. Es fundamental evitar que los subsidios implícitos resultantes de una mala política de evaluación, administración de riesgos y recuperación de créditos afecten el presupuesto público de manera indirecta, al provocar costos no presupuestados. Se deben minimizar los subsidios encubiertos, no focalizados y no valorados. Los subsidios deben realizarse de manera transparente y financiarse a través del aporte estatal, para evitar perjudicar la capacidad de la banca de desarrollo de generar rentabilidad.14
e) Nuevos instrumentos para la intermediación
financiera
La clientela natural de la banca de desarrollo es, sobre todo, la pequeña y mediana empresa, el sector rural y las actividades innovadoras, que registran costos de intermediación más altos y riesgos menos diversificados que las empresas grandes. Es necesario diseñar productos, especialmente concebidos para colocar recursos financieros en estos sectores.
Al igual que la banca comercial, la solvencia financiera de la banca de desarrollo requiere mantener tasas de retorno positivas y competitivas. La generación de utilidades le permitirá aumentar los recursos en el largo plazo y captar recursos adicionales en el mercado financiero privado. En la medida que la remuneración de los activos que posea la banca de desarrollo esté sujeta
a limitaciones institucionales y de mercado, la calidad de gestión de los recursos se vuelve un elemento fundamental para determinar su viabilidad financiera.
La experiencia internacional sugiere que la estandarización de productos y procesos financieros reduce los costos de intermediación y facilita el acceso a nuevas modalidades de financiamiento. En el ámbito regional, la banca de desarrollo ha centrado su gestión financiera en el otorgamiento de crédito y la prestación de servicios complementarios de carácter no financiero. Su incursión en el uso de nuevos instrumentos, el factoraje, el arrendamiento financiero, la titularización de activos, la administración de fideicomisos, y la provisión de garantías, entre otros, es reciente (véase el cuadro III.7). En la región, el empleo de estos nuevos instrumentos ha favorecido sobre todo el financiamiento de la vivienda e infraestructura. En Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México, Colombia y Perú se han hecho interesantes avances en la titularización de los créditos hipotecarios. La modalidad de financiamiento de proyectos, con la participación de entidades públicas y privadas, ha cobrado fuerza en la provisión de fondos para obras de infraestructura en algunos países.
En México, el programa de desarrollo de proveedores mediante la implementación del factoraje electrónico que impulsa Nacional Financiera ha redundado en un financiamiento oportuno y a menor costo de la pequeña y mediana empresa. La constitución de fondos de garantía en varios países de la región es otro ejemplo de instrumentos que estimulan sinergias entre el financiamiento público y privado dirigido a las pymes. Asimismo, a nivel internacional, la participación de la banca de desarrollo en actividades de titularización de créditos y fideicomisos, que no es muy frecuente en la región, ha sido útil para atraer recursos para las pymes. En un esquema de segundo piso, la banca de desarrollo puede operar mediante la titularización de créditos, es decir, la compra a los bancos comerciales de primer piso de carteras de créditos exigibles a las pymes, que transforma en paquetes, convirtiéndolas en activos líquidos, y coloca en el mercado de valores. De esta forma, los bancos transfieren sus riesgos de crédito a este mercado y obtienen nuevos márgenes para la concesión de préstamos. Cabe señalar el caso, en Alemania, del Banco de Fomento KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) que colocó en el 2002 alrededor de 5.500 millones de euros en este tipo de bonos. Para que la emisión de títulos sea financieramente atractiva, el volumen de créditos titularizados debe ser significativo.
14 Véase CEPAL, Crecer con Estabilidad. El Financiamiento del Desarrollo en el Nuevo Contexto Internacional, Bogotá, D.C., Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Alfaomega, 2001.
Aunque el fideicomiso tiene larga data como instrumento financiero, solo recientemente se ha destacado su capacidad de actuar como herramienta para el desarrollo. La creación de fideicomisos permite canalizar recursos a actividades y sectores de mayor riesgo relativo sin afectar la situación patrimonial de las instituciones que administran la colocación de estos fondos. Esto es, el fideicomiso puede ser un instrumento útil para la administración de recursos financieros destinada a facilitar el acceso de diferentes agentes económicos al financiamiento. Permite, por ejemplo, que bancos comerciales, actuando como fideicomisarios, canalicen recursos a las pymes sin aumentar las exigencias de provisiones, ya que como las deudas se generan fuera de la cartera del banco, no rigen los estándares de las normativas de regulación y supervisión prudencial. Sin embargo, los bancos de primer piso pueden verse tentados a traspasar los riesgos de su cartera mala al fideicomiso, por lo que es necesario definir normativas para su regulación.
El fideicomiso también puede ser una herramienta de transparencia presupuestaria para la banca de desarrollo, ya que le permitiría destinar recursos a financiar situaciones de emergencia, sin afectar su estructura patrimonial. Recientemente, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos de México ha aprobado un mecanismo de este tipo para obras de infraestructura en los estados, financiado con ingresos excedentarios del petróleo. En El Salvador, el Banco Multisectorial de Inversiones implementó un fideicomiso para el desarrollo de la micro y pequeña empresa.
Los esquemas de garantía de préstamos, si bien no son nuevos, han sido objeto de un creciente interés en los últimos años como instrumento para facilitar el acceso de la pequeña y mediana empresa al crédito bancario. Este tipo de fondos, en la medida que permite diversificar el riesgo, así como reducir el riesgo financiero y los costos de transacción de los créditos, debería traducirse en mejoras de las condiciones y plazos, y en menores exigencias de colaterales.
La evaluación del desempeño de estos fondos ha llevado a plantear una serie de requisitos para su funcionamiento y viabilidad financiera, que se enumeran a continuación. Es importante que las garantías se otorguen de manera rápida y oportuna, sin repetir el proceso de evaluación de crédito realizado por los bancos. La morosidad de los préstamos no puede superar inicialmente el 5% de la cartera, y debería reducirse al
2-3% con el paso del tiempo. Siempre que se pueda, se deben exigir colaterales. La recuperación de los créditos se debe perseguir aun después de que se cancelen las garantías. Los bancos u otras instituciones que otorgan los préstamos deben asumir entre el 30% y 40 % del riesgo, y nunca menos del 20%; una tasa cercana o mayor al 50% tendería a desincentivarlos. La comisión que cobra el fondo debe estar en función del porcentaje de garantía que otorga a los diferentes préstamos.15 El
funcionamiento de estos fondos debe estar sujeto a un diagnóstico periódico de auditorías externas. Es necesario crear un marco regulatorio específico que determine de manera explícita, entre otros, la relación entre capital y garantías, los sistemas de evaluación de la cartera de préstamos y de los deudores, y las políticas de manejo de las reservas.16
Los fondos de garantía pueden servir de apoyo a otros instrumentos que mejoren y faciliten la intermediación financiera para el desarrollo productivo, entre otros, la industria de capital de riesgo.
f) Fondos de capital de riesgo
La banca de desarrollo puede ser un instrumento para promover la creación de fondos de capital de riesgo. La estructura no tradicional de riesgo que enfrentan estos fondos, así como su potencial de crecimiento y rentabilidad, puede requerir garantías estatales por un tiempo, aunque no como mecanismo permanente.
Los fondos de capital de riesgo son un instrumento orientado a financiar la creación de empresas dedicadas a actividades innovadoras y por ende riesgosas, en las que la supervivencia de los proyectos no está garantizada pero que, de darse, podría asegurar muy altas tasas de retorno. Los capitalistas de riesgo forman un fondo al que se le presentan proyectos que buscan financiamiento, apoyo organizativo y legal, y asesoría estratégica. En general, estos fondos operan a un plazo determinado. De acuerdo con la exigencia de los inversionistas, las empresas que reciben financiamiento y apoyo estratégico deben ser vendidas (o liquidadas, si es que no son rentables) transcurrido un cierto tiempo, para realizar las utilidades y reciclar recursos para el fondo original. Estas empresas pueden venderse en el mercado accionario cuando cotizan en bolsa o a través de otros mecanismos.
En Estados Unidos, la industria de capital de riesgo (venture capital) ha desempeñado un papel muy importante en el financiamiento del sector de la tecnología de información, el desarrollo de la Internet,
15 Véase Jacob Levitsky, “SME Guarantee schemes: a Summary”, The Financier, vol. 4, Nº 1 y 2, 1997.
16 Véase Jorge Castellanos, “The Financial Supervision of Loan Guarantors”, SME Credit Guarantee Schemes, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 1997.
el comercio electrónico y la biotecnología. En años recientes también se ha desarrollado en Europa y, en menor escala, en América Latina.17
En Chile se está debatiendo la creación de un fondo de garantías que estimule la participación de inversionistas institucionales privados en los esquemas
de capital de riesgo. Éste contaría con el cofinanciamiento de la Corporación de Fomento de la Producción que, a su vez, recibe un aporte del Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo, en el marco de las inversiones en fondos de capital de riesgo en varios países latinoamericanos.
17 Véase E. Santos, “Venture Capital: An Option for Financing Latin America’s Small and Medium Enterprises”, inédito, 2003 y Laura Botazzi y Marco Da Rin, “Venture capital in Europe and the financing of innovative companies”, Economic Policy, vol. 17, abril del 2002. 18 Véase Carkovic y Levine, “Finance and growth: new evidence and policy analysis for Chile”, Economic Growth: Sources, Trends and
Cycles, N. Loayza y R. Soto (comps.), 2002. 19 Véase Carkovic y Levine (2002).
20 Véase Roberto Zahler, “Pension Funds and Macroeconomic Stability in Emerging Economies: the Case of Chile”, documento presentado en el Seminario “Management of Volatility, Financial Liberalization and Growth in Emerging Economies”, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), abril del 2003.
3.
Mercado accionario y de bonos
Los mercados financieros pueden ampliarse para facilitar la provisión de liquidez al sector real y aumentar las posibilidades de diversificación de cartera y de riesgos. En América Latina, los mercados de acciones y bonos representan una fracción muy pequeña del financiamiento de las empresas en el mercado nacional. Sin embargo, la venta de bonos en el exterior permite expandir esta fuente de financiamiento. Los recursos del sector productivo en la región provienen sobre todo del capital propio, las utilidades retenidas y el crédito bancario. En las economías en desarrollo, los índices de liquidez y los coeficientes de capitalización del mercado de acciones son bajos, lo que dificulta la provisión de fondos a través de este medio.18
La importancia del mercado de bonos, aunque creciente, es aún menor que la del de acciones en la mayoría de las economías emergentes. La relevancia de ambos mercados como fuente de financiamiento es inferior para las empresas pequeñas, que tienen una menor capitalización y una estructura de riesgos generalmente concentrada, características que reducen su atractivo para los inversionistas institucionales. Un estudio empírico reciente, de una muestra de 40 países en el período 1976-1998, indica que la liquidez del mercado accionario, medida como la rotación (turnover) de acciones en proporción al valor de capitalización del mercado, más que su tamaño o valor de capitalización, tiene una relación positiva con la tasa de expansión del producto interno bruto.19 En este estudio se
describe una influencia independiente y
estadísticamente significativa del desarrollo del sistema bancario, medido como el cociente entre el crédito al sector privado y el PIB, sobre la tasa de incremento del producto. Estos resultados clarifican los mecanismos a través de los cuales el mercado accionario y bancario afectan, de manera favorable e independiente, al desarrollo económico.
Por último, cabe consignar que los sistemas de pensiones basados en alguna forma de capitalización, al igual que la industria de seguros y los fondos mutuos, son una modalidad importante de profundización de los mercados de capitales. A escala internacional, los principales demandantes de bonos son los inversionistas institucionales que, dada su estructura de pasivos, tienden a captar títulos de largo plazo. Éstos no sólo generan la demanda, sino que también proveen la liquidez requerida por el mercado de bonos. La falta de liquidez característica de los países de la región, además de afectar el costo del financiamiento, inhibe el surgimiento de agentes dispuestos a invertir en los mercados de valores. Los reiterados episodios inflacionarios en la región también han contribuido a entorpecer la formación de mercados de largo plazo, por lo que la indexación es un elemento fundamental para su creación. Además, las exigencias de estrictos sistemas de regulación y supervisión de la oferta pública de acciones y bonos que plantean los inversionistas institucionales deberían incentivar la realización de mejoras en la gestión de las empresas.20
4.
Conclusiones
La capacidad y eficiencia del sistema financiero para canalizar el financiamiento a la actividad productiva depende de la provisión de servicios de intermediación a bajo costo y del desarrollo de instrumentos e instituciones financieras adaptables a los distintos perfiles de riesgo, necesidades de liquidez y plazos del sector productivo. Del mismo modo, y en general, sistemas de regulación y supervisión prudenciales adecuados, unidos a la estabilidad macroeconómica, son primordiales para la profundización y desarrollo financieros.
Si bien las reformas de los años noventa aumentaron el volumen de intermediación financiera en la región, aún falta un mercado ágil de crédito a largo plazo que financie la inversión productiva. Por otra parte, la persistente segmentación financiera ha dejado fuera de los beneficios de esta intermediación a pequeñas y medianas empresas, pequeños productores agrícolas, las iniciativas de innovación tecnológica y, en general, a los sectores productivos que presentan un mayor riesgo relativo. La banca de desarrollo nacional puede contribuir a suplir estas deficiencias de los mercados de capitales y fomentar el financiamiento de la producción en los países de la región.
Para cumplir con estas tareas debe tener una función y objetivos claramente definidos, y asignar el crédito sin interferencias políticas. En el manejo de los
instrumentos de intermediación se debe velar por el equilibrio financiero mediante la persecución de una adecuada rentabilidad y la administración del riesgo de la cartera de préstamos. Al igual que los bancos centrales independientes, la banca de desarrollo moderna debe rendir cuentas ante las autoridades pertinentes. Las orientaciones operativas que deben guiar a este tipo de instituciones pueden resumirse en complementariedad, interés social de las actividades (en que el sector privado no opera a la escala requerida), adicionalidad, rentabilidad, y transparencia, propiciando sinergias entre el financiamiento público y privado. La banca pública debe desempeñar un importante papel en el desarrollo de nuevos instrumentos conducentes a la estandarización de procesos y productos que faciliten y abaraten la intermediación financiera, promover los mercados de valores mediante la titularización de carteras, e incentivar el uso de fondos de garantía y la industria del capital de riesgo.
En consecuencia, una agenda para el desarrollo financiero que promueva el fomento productivo deberá abrir espacios para definir y articular mecanismos que permitan utilizar los recursos de los fondos de pensiones y al mismo tiempo, para desarrollar la industria de seguros y el mercado de acciones y bonos, lo que redundará en el logro de mejores índices de profundización financiera.
1.
Rasgos generales de la evolución reciente
La economía atravesó una crisis de extraordinaria intensidad en el 2002, con gravísimas perturbaciones financieras y cesación de pagos sobre parte de la deuda pública. Durante casi una década, el régimen de convertibilidad había operado como institución económica básica y factor de legitimidad política, pero en los últimos años enfrentaba desequilibrios macroeconómicos crecientes en un marco de recesión. En el proceso asociado con su ruptura en enero de 2002 se puso en tela de juicio al sistema de contratos en su conjunto, en medio de convulsiones políticas y de un profundo descontento público. En ciertos momentos, se vieron afectados componentes elementales del funcionamiento de la economía. El deterioro del desempeño económico se reflejó en una aguda declinación del producto a partir de mediados de 2001, mientras se observaba un dramático incremento de los índices de pobreza. La contracción del producto fue muy abrupta en el primer trimestre de 2002, pero luego comenzó una lenta pero persistente recuperación que limitó esta baja del producto al 10,9%, gran parte de la cual proviene del arrastre estadístico negativo del 2001. La recuperación se acentuó en los primeros meses del 2003, por lo que se proyecta un crecimiento del 5,5% para todo el año.
Argentina
En medio de esa grave situación, se sostuvieron continuas negociaciones con el Fondo Monetario