El autor Bote196 entrega tres acepciones interdependientes relacionadas con la planificación económica del turismo: La primera considera a la planificación como un antiazar, una previsión o anticipación de lo que va a suceder, consistente en un amplio estudio de mercado sobre todos los aspectos de la actividad turística y sus relaciones con el resto de la economía nacional. La segunda establece que el plan es desde un punto de vista institucional una promesa, un consenso de lo que va a suceder, si todos los agentes –públicos y privados- cumplen lo pactado y ponen los medios para conseguir los objetivos propuestos. Este carácter de consenso exige, con el fin de que el plan sea operativo, el que todos los agentes públicos y privados directamente implicados en la actividad turística participen en su elaboración. La tercera acepción señala que el plan es además la identificación y definición de una serie de programas y proyectos prioritarios.
Además de las acepciones anteriores Bote recalca la necesidad de coordinación entre la planificación turística y la planificación económica y social en general, así como entre los planes de desarrollo turístico nacional, regional y local. Asimismo, Bote destaca la importancia de la participación efectiva de las instituciones públicas y privadas en la elaboración de los objetivos, programas y medidas de implementación con el fin de que el plan sea operativo. “Esta participación del sector público y privada en la elaboración del plan puede canalizarse, por ejemplo, a través de comités asesores, cuyo objetivo es identificar problemas y participar en la identificación y definición de programas prioritarios y, en general, servir de mecanismo de información y diálogo entre el equipo técnico y los agentes e instituciones públicos y privados vinculados con la actividad turística. Estos comités pueden ser abiertos con el fin que la participación se amplíe en función de las exigencias de las tareas y actividades por realizar en la elaboración del plan.”197
Subsistemas de la planificación económica del turismo.
En la planificación económica del turismo, Bote, considera tres subsistemas: un subsistema de planeamiento propiamente dicho, otro de ejecución y un tercero de evaluación y control.
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Ver. Bote Gómez Venancio: Planificación Económica del Turismo. De una estrategia masiva a un artesanal. Editorial Trillas México Primera Edición Agosto 1990
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Gráfico Nº12
Estructura del sistema de planificación económica del turismo
Información disponible Análisis y sistematización de la Información Estudios Importancia y situación del turismo en la economía Estudios sobre la demanda turística Estudios sobre recursos turísticos Identificación de estrangulamientos Fase de Investigación o Diagnóstico
Información Evaluación y control Identificación de desviaciones Análisis de causas Di ag no s ti c o Res u lt a d o s Subsistema de Planeamiento (Fase de Formulación de la Estrategia)
Definición de Objetivos
Previsiones de demanda y oferta turística
Análisis de inversiones y efectos de la estrategia elegida
Subsistema de Planeamiento (Fase de Formulación de la Estrategia)
Subsistema de Ejecución Definición de proyectos específicos Financiación Presupuesto definitivo de infraestructura Instrumentos de política turística Programa y Proyecto Prioritario
El susbsistema de planeamiento identifica y define, los programas y proyectos prioritarios. El subsistema de ejecución se alimenta de los programas y proyectos identificados por el subsistema de planeamiento y elabora los proyectos definitivos, negocia las fuentes de financiación por parte del sector público y privado, integra en el presupuesto del sector público las inversiones en infraestructura e instrumenta las medidas de política turística necesaria para la ejecución de obras. Los resultados del subsistema de ejecución son inputs del subsistema de evaluación y control, que identifica las desviaciones entre lo planeado y ejecutado, analiza sus causas y realiza recomendaciones a la fase de formulación de la estrategia del subsistema de planeamiento. De esta forma se cierra el ciclo y la planificación turística constituye una actividad cotidiana o permanente. (Ver Gráfico Nº12)
A continuación se analizará con más detalle el subsistema de planeamiento.
a) Fase de investigación.
La fase de investigación tiene por objetivo el análisis y la sistematización de la información disponible. Se inicia con el planeamiento y la realización de los estudios y trabajos de campo necesarios para elaborar nuevas informaciones e identificar los problemas y estrangulamientos que se oponen al desarrollo de la actividad turística. En la fase de investigación se elabora un diagnóstico sobre la situación de la actividad turística al iniciarse el planeamiento, que sirve de base para la de formulación de la estrategia.
Diagnóstico.
“La fase de diagnóstico de la planificación económica del turismo tiene como objetivo fundamental la realización de estudios y trabajos de campo necesarios para elaborar nuevas informaciones y para la identificación y cuantificación de los estrangulamientos que se oponen al desarrollo de la actividad turística. Se inicia con una investigación sobre la delimitación e importancia del turismo en la economía y sus efectos socioculturales, en el ámbito objeto de planificación (local, regional o nacional), con el fin de conocer la situación de partida al iniciarse el planeamiento.
En la fase de diagnóstico, es muy importante la investigación de la demanda turística para “obtener información sobre las principales variables cuantitativas y cualitativas de los diferentes tipos de visitantes, tanto nacionales como internacionales y que han de servir de base a las previsiones de demanda y oferta turísticas así como a la fundamentación de los programas prioritarios en general y, especialmente, del programa de promoción y comercialización, contenidos en la fase de formulación del plan”.198
Dadas las limitaciones estadísticas existentes, es necesario completar la información disponible con investigaciones directas o encuestas que permitan un conocimiento de las variables fundamentales, tanto en lo que respecta al turismo nacional como el internacional. “Los estudios de mercado de la demanda nacional e internacional
constituyen, pues, la principal fuente de información para fundamentar la previsión de la planta de alojamiento y su distribución por categorías, provincias y recursos… Por otra parte, permiten identificar en opiniones de los visitantes los problemas existentes (en alojamiento, infraestructura, etc.) que constituye otra de las tareas de la fase de diagnóstico.”199
Otro aspecto importante en la fase de diagnóstico es la evaluación de los recursos turísticos,200 para seleccionar aquellos que tengan una mayor potencialidad, en función de su calidad, potencialidad del mercado y costo de puesta en explotación (accesibilidad e infraestructura, fundamentalmente). La evaluación de los recursos se lleva a cabo a través de la identificación de los lugares de interés turístico que sirvan de base para la selección, el inventario de los recursos existentes en cada uno de los lugares identificados, la tipificación de los lugares y recursos inventariados y la selección dentro de cada tipo de recursos, de aquellos que se consideran prioritarios.
La identificación de los recursos o atractivos consiste en la elaboración de un listado de recursos y lugares con potencialidad o posibilidad de explotación turística durante los años de vigencia del plan. Una vez identificados los recursos turísticos, es posible describirlos y clasificarlos a través del inventario, el cual constituye “un catálogo de los lugares, objetos y establecimientos de interés turístico de un área determinada (país, región o zona), consistente en una clasificación de descripción de los recursos turísticos identificados, mediante una metodología.”201
La tipificación de los lugares y recursos inventariados permite evaluar la mayor o menor potencialidad económica de los diferentes tipos de recursos y las relaciones existentes entre pernoctaciones, servicios turísticos y de transporte y comunicaciones. Desde el punto de vista económico, la valoración de un lugar o recurso turístico depende fundamentalmente de su naturaleza, ligada a su capacidad teórica de atracción (mercado potencial) y fijación (o estancia) de la demanda turística, estas dos variables –estancia y número de turistas- determinan el número de pernoctaciones capaces de generar por el lugar o recurso de interés turístico, variable fundamental que permite estimar la oferta de alojamiento e indirectamente el resto de la planta turística necesaria. La clasificación de los recursos turísticos en función simultáneamente de la demanda potencial – masiva o limitada- y de la estadía – elevada o reducida- permite establecer una tipología de los recursos en función de su potencialidad económica.
Además de la tipificación, es necesario en la planificación, proceder a seleccionar dentro de cada tipo de recursos, aquellos que se consideran más idóneos o se consideren prioritarios. Para ello hay que tener en cuenta fundamentalmente dos tipos de factores: los internos y los externos. Los primeros, se refieren a las características intrínsecas (naturaleza y calidad, fundamentalmente, de los recursos) así como al grado de utilización de los mismos (por ejemplo, existencia de alojamiento y otros servicios turísticos). Los factores externos son aquellos que condicionan la utilización del lugar o recurso identificado (infraestructura interna y externa, etcétera). Generalmente, esta
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tarea de la planificación se realiza mediante matrices de selección en la que se valoran y ponderan una serie de objetivos perseguidos con la explotación de cada tipo de recurso, así como las limitaciones que se oponen a ella.
La investigación de los estrangulamientos al desarrollo turístico, es una tarea importante de la fase del diagnóstico, y permite identificar y cuantificar los principales estrangulamientos que se oponen al desarrollo turístico tanto en los servicios turísticos e infraestructura, como en lo institucional, con el fin de mejorar la actuación del Estado y la calidad de los servicios prestados por la iniciativa privada. En el caso de la planta turística el análisis de los estrangulamientos puede hacerse a partir de las estadísticas existentes (obtenidas a través de censos de los establecimientos que conforman la planta o del registro de clientes), que permiten obtener una perspectiva global de la planta turística disponible, fundamentalmente cuantitativa, e identificar algunos problemas estructurales (lagunas o escasa importancia de determinadas categorías de establecimientos, inadecuada distribución espacial de los mismos, etc). Sin embargo, la planificación económica exige también información sobre aspectos cualitativos y relevantes y, en consecuencia, realizar en la fase de diagnóstico estudios específicos con el fin de obtener una visión más integral de los problemas y estrangulamientos existentes en la planta turística y que se oponen al desarrollo turístico.
En relación a la infraestructura de transporte, se deben identificar estrangulamientos relacionados con la infraestructura vial, aérea y marítima. En cuanto a la comercialización, es necesario investigar los estrangulamientos en las actividades de promoción (publicidad, promoción de ventas y relaciones públicas) y distribución, realizadas por agentes privados y sector público.
En lo referente a lo institucional, cabe identificar aspectos negativos de la política turística con el fin de elaborar una política más acorde con la estrategia y objetivos de la planificación. Algunas deficiencias de la política turística se pueden identificar en el diagnóstico de la planta turística, infraestructura y comercialización; otras; por el contrario, exigen un análisis específico. En el ordenamiento jurídico de la actividad turística tres aspectos fundamentales merecen ser analizados: la existencia o no de una ley de turismo; la regulación de las actividades y servicios turísticos y la regulación jurídico-administrativa. Al análisis del ordenamiento jurídico debe sumarse, la identificación de estrangulamientos en la política de fomento, información, promoción y comercialización e intervención del Estado en la actividad turística.202
b) Fase de formulación de la estrategia.
La fase de formulación de la estrategia incluye una serie de tareas y actividades, entre las que hay que destacar las siguientes: definición de objetivos, realización de previsiones de demanda y oferta turística, identificación y definición de programas prioritarios, análisis de la rentabilidad económica y social de la estrategia elegida y definición de medidas de instrumentación.
Definición de objetivos.
Los objetivos constituyen una decisión sobre un problema de la actividad turística identificado en la fase de diagnóstico, que se desea mejorar a partir de la estrategia previamente definida. Su delimitación, es más técnica que política, a diferencia de la estrategia. La estrategia es un concepto que hace referencia a los principios u opciones de desarrollo que inspiran un conjunto de objetivos La meta es un objetivo cuantificado.
Desde un punto de vista global los objetivos básicos o estratégicos definen las opciones de desarrollo, el por qué y el para quién de la planificación económica del turismo. ”Así, por ejemplo, mientras que el desarrollo turístico convencional de los años sesenta, implicaba una planificación “para la población”, en la actualidad existe una preocupación por realizar una planificación “con la población.”203
La definición de los objetivos se realiza después de la fase de diagnóstico y antes de la formulación de la estrategia, existiendo diferentes objetivos según se trate de países emisores o receptores, desarrollados o en desarrollo, pero en general pueden ser, económicos, sociales, culturales, políticos. Las metas como ya se señaló constituyen objetivos cuantificados y exigen, previamente, la realización de previsiones (de demanda, oferta, etc.). “Las previsiones y definiciones de metas están interrelacionadas y constituyen un proceso de ajuste, de aproximaciones sucesivas con el fin de hacer coherente los fines deseables y los recursos materiales y humanos disponibles.”204
Previsión de la demanda y oferta turística.
La previsión es una “declaración sobre un acontecimiento desconocido e incierto”.205
Su función es realizar un pronóstico cuantificado y verificable con el fin de reducir los factores desconocidos. Las previsiones han de realizarse para los diferentes tipos de demanda nacional e internacional. A partir de las previsiones del número de turistas pueden estimarse otras variables cuantitativas o cualitativas de la demanda. Así, por ejemplo los ingresos turísticos tanto en divisas (procedentes de la demanda turística internacional) como en moneda nacional (procedente de la demanda interna) pueden cuantificarse teniendo en cuenta las previsiones del número y gasto de cada tipo de visitante. En el caso de los ingresos, se han de estimar tanto el volumen total como su estructura por principales partidas (alojamiento, alimentación transporte, etc) que han de servir de base al análisis de las incidencias del turismo en la economía nacional. Una vez realizada la previsión de las características cuantitativas y cualitativas de la demanda se procede a la previsión de las pernoctaciones. A partir del número de pernoctaciones se puede realizar una estimación del número de plazas de alojamiento necesarias en el año horizonte. La previsión del volumen de inversiones necesarias en la planta de alojamiento se estima a partir del coste unitario por plaza o
203 Fuente: Op cit. Bote Gómez Venancio: Planificación Económica del Turismo…Pág 180 204 Fuente: Op cit. Bote Gómez Venancio: Planificación Económica del Turismo… Pág 180
habitación, según diferentes tipos y categorías de alojamiento. A partir de las plazas previstas se estiman también las necesidades de empleo, a partir de coeficientes, según tipos y categorías de establecimientos.
Identificación y definición de programas prioritarios.
Existen múltiples clasificaciones de programas y subprogramas en los planes de desarrollo turístico. Es posible, por ejemplo, la clasificación de programas en función de los objetivos (económicos, sociales, etc.) o en función de los diferentes componentes de la planta o de las facilidades turísticas (programas de alojamiento, restauración, infraestructura, etcétera).
En el plan de desarrollo turístico se ha de especificar para cada programa, su contenido, objetivos generales y específicos, cuantificar los recursos materiales y humanos necesarios para su realización, las fuentes de financiación y las fórmulas y agentes que han de intervenir en su gestión
Evaluación económica de la estrategia elegida.
La formulación de estrategia, además de las previsiones e identificación y definición de objetivos y programas prioritarios, implica el análisis macroeconómico de las inversiones, que supere e integre la visión parcial a nivel de programas y de sus efectos económicos y socioculturales y la formulación de medidas de implementación complementarias para que el plan sea operativo.
El análisis macroeconómico de las inversiones previstas implica una investigación de su estructura desde diferentes perspectivas globales, con el fin de realizar un análisis de coherencia y promover un consenso o compromiso entre agentes públicos y privados directamente vinculados con su ejecución.
El análisis de la estructura de las inversiones, según programas o sus agrupaciones homogéneas, permite destacar, la importancia cuantitativa de las inversiones en el volumen total. De esta forma, se destacan en primer lugar, las inversiones relacionadas con la planta turística, que representan un porcentaje importante de las inversiones previstas en el plan, porque todo plan turístico tiene como objetivo fundamental estimular las inversiones directas en la actividad turística (alojamiento, alimentación, etcétera). En segundo lugar, destacan las inversiones en infraestructura general (ligadas especialmente a los proyectos de gran escala) y especialmente turística, que representan porcentajes significativos dentro de la inversión total. Los programas sobre promoción y comercialización turística y formación y capacitación de recursos humanos, aunque cuantitativamente poco importantes en relación con la inversión total, son cualitativamente significativos, pues de ellos depende, en gran medida, la rentabilidad de las inversiones y la calidad de los servicios previstos.
El análisis de las inversiones según las entidades ejecutoras permite facilitar la coordinación y compromiso entre el sector público y privado para realizar los
diferentes programas prioritarios que constituyen la estrategia de desarrollo turístico. Complementariamente es importante analizar la distribución espacial de las inversiones y según los años de vigencia del plan. El análisis de la distribución espacial de las inversiones se lleva a cabo, contrastando especialmente las inversiones especialmente por regiones, zonas, áreas, corredores turísticos, etc. con el fin de conocer el impacto regional del plan e integrar a las entidades regionales y locales en la realización de las inversiones, dentro de su ámbito de aplicación.
La distribución temporal de las inversiones es importante por cuanto estimula el compromiso de las entidades ejecutivas (públicas y privadas) en la realización de los programas y en los años previstos. En el caso del sector público, esta distribución temporal de las inversiones del plan sirve de base para elaborar los presupuestos de las respectivas instituciones a nivel estatal, regional y local. Claramente el plan ha de establecer una estrategia de financiación de las inversiones previstas, consistente en la definición y cuantificación de las fuentes de financiación (propias y ajenas) de las inversiones. A este respecto es importante distinguir entre la financiación de inversiones públicas (principalmente de infraestructura) y la financiación de inversiones privadas (principalmente en planta turística). En cuanto a la financiación de las inversiones en infraestructura hay que distinguir entre fuentes de financiación interna (o recursos generados en el país) de las externas (o recursos generados en el exterior). Las fuentes de financiación interna suelen ser diferentes según la naturaleza y autonomía de la Administración Nacional Turística (ANT) En cuanto a la financiación de las inversiones directas en la planta turística, la principal fuente de financiación la constituye el ahorro privado, complementado con el crédito interno y externo.
Aspectos institucionales.
Aunque la estrategia elegida genera efectos económicos y socioculturales importantes, los programas y proyectos prioritarios diseñados corren el riesgo de no ser ejecutados si no se lleva a cabo un conjunto de medidas de implementación complementarias. Entre ellas, son de gran importancia la organización para el seguimiento del plan y los cambios en la legislación turística.
“La planificación exige… un organismo (sección, departamento, etc.) no sólo para la formulación de la estrategia sino también para su seguimiento: ejecución de programas y proyectos prioritarios y evaluación y control de resultados. En caso contrario, existe el riesgo de que el plan se limite a un estudio sin operatividad, lo que no es poco frecuente en países en desarrollo.