There would be Differences in the Coping Strategies Employed to Manage

y ordenanzas municipales.

c) Para la desaprobación de leyes, decretos legislativos y decretos de urgencia, así como de las normas a que se refiere el inciso anterior.

Este desarrollo legislativo merece un análisis detenido. En primer lugar, porque el legislador ha optado por hacer una distinción entre referendos para aprobar y

aquellos para desaprobar normas con rango de ley, distinción que el precepto constitucional desarrollado no parece haber hecho. Si bien es cierto que una norma podría ser aprobada o desaprobada en función del resultado de un referéndum, no se debe confundir la celebración de un referéndum con el objeto de aprobar una norma con uno cuya finalidad es, por el contrario, desaprobarla. En efecto, mientras que la aprobación de una norma sugiere que no se trata de una norma en vigor sino, más bien, de una norma que se encuentra aún en trámite de perfeccionamiento, la desaprobación, por el contrario, podría ser interpretada como si se tratase de una norma ya perfeccionada y en plena vigencia. El propio artículo 42º, que será examinado más adelante, sustenta dicha interpretación al hacer referencia a la “entrada en vigencia de las normas aprobadas” y a “la derogación de las desaprobadas.”

Por otro lado, si un referéndum convocado para aprobar un proyecto de norma no alcanza la mayoría necesaria de votos favorables, dicho proyecto no entrará en vigor. Pero si un referéndum convocado para desaprobar una norma no alcanza la mayoría requerida, la norma en cuestión continuará en vigor. Y si un referéndum en este último supuesto sí alcanza la mayoría requerida, la norma sometida a dicha consulta popular quedará derogada, de conformidad con el artículo 42º aludido. En buena cuenta, un referéndum así definido correspondería, más bien, a un veto popular.326

En segundo lugar, porque estas normas no indican en qué etapa de la tramitación de una norma con rango de ley podría intervenir un referéndum por iniciativa ciudadana, aunque se podría presumir que el momento más adecuado sería entre la aprobación por el Congreso de la República y su promulgación por el Jefe de Estado. La posibilidad de tal intervención, sin embargo, no ha sido prevista ni en las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento relativo a la formación y promulgación de las leyes, ni en las disposiciones correspondientes en el Reglamento del Congreso de la República.

Y en tercer lugar, porque se trata de un derecho con muy pocas probabilidades de ser ejercido por la ciudadanía si se tiene en cuenta el número considerablemente alto de firmas – 10% del electorado, es decir casi un millón novecientos mil327 _–

que deben respaldar una iniciativa de dicha naturaleza y el tiempo que tomaría reunirlas.

No se puede descartar, en efecto, que el tiempo necesario para conseguir la totalidad de firmas requeridas sea tan largo que el proyecto de ley que hubiese motivado a una fracción de la ciudadanía a iniciar la recolección de firmas ya se hubiese convertido en ley antes de haber terminado dicho proceso de recolección. Por consiguiente, dicho referéndum, tal como se acaba de sugerir, respondería más a la definición del veto popular que a la del referéndum propiamente dicho. Si la intención del constituyente fue facultar a la ciudadanía para que participe de manera directa en la producción legislativa, debió indicar claramente en el texto constitucional en qué supuestos y en qué condiciones debe o puede intervenir la ciudadanía mediante un referéndum, sea como acto ratificatorio, como acto aprobatorio en el caso de un referéndum para aprobar un proyecto de ley proveniente de la ciudadanía o como un veto.

En materia de plazos, el hecho de no haberse estipulado ninguno parecería sugerir que la ciudadanía quedaría, en principio, facultada para solicitar, en cualquier momento, la celebración de un referéndum para desaprobar una ley vigente, en aplicación del inciso c) del artículo 39º de la LDPCC.

Por otro lado, existe un supuesto en que la intervención de la ciudadanía sí resulta esencial para el perfeccionamiento de una norma. Se trata del supuesto señalado en el artículo 41º que conviene citar a continuación:

Artículo 41º.- Si la iniciativa legislativa fuera rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, conforme a esta ley se podrá solicitar

327 _{Según informaciones del Jurado Nacional de Elecciones, la población electoral del Perú}

ascendía, al 21 de febrero de 2010, a 19,398,029 electores. Por consiguiente, el 10% equivaldría a 1,939,802 electores.

iniciación del procedimiento de Referéndum, adicionando las firmas necesarias para completar el porcentaje de ley.

Este artículo es importante en tanto establece un vínculo muy particular entre el derecho de referéndum y el derecho de iniciativa legislativa, sancionando así, de manera real y efectiva, el derecho de la ciudadanía a legislar directamente, aunque en plazos considerablemente dilatados en el tiempo.

En efecto, si se recuerda que la ciudadanía tiene derecho a iniciativa en la formación de leyes, de conformidad con los artículos constitucionales 2º, inciso 17 y 31º, así como con el artículo 2º inciso c) de la LDPCC, el proyecto de ley que la ciudadanía hubiese presentado al Congreso de la República podría ser sometido a referéndum en caso de haber sido rechazado o modificado sustancialmente por el citado órgano legislativo en virtud del artículo 41º en comentario.

Este artículo, por cierto, concuerda perfectamente con el artículo 16º del Capítulo I – De la Iniciativa Legislativa de la LDPCC, que dispone que “el proyecto de ley rechazado en el Congreso puede ser sometido a referéndum conforme a esta ley.”328

La única condición estipulada para someter tal proyecto de ley a referéndum es agregar el número de firmas necesario para completar el 10 por ciento del electorado a que se refiere el artículo 38º de la LDPCC y que ya ha sido examinado. No se menciona, sin embargo, plazo alguno para conseguir las firmas restantes.

Éste sería, muy probablemente, el único supuesto de referéndum convocado a solicitud de la ciudadanía con el objeto de aprobar un proyecto de norma, puesto que tendría muy poco sentido solicitar un referéndum para aprobar un proyecto normativo generado por el propio Congreso y percibido favorablemente por la ciudadanía.

328 _{Art. 16º.- El Proyecto de ley rechazado en el Congreso puede ser sometido a referéndum}

conforme a esta ley. Asimismo cuando los promotores juzguen que al aprobarla se le han introducido modificaciones sustanciales que desvirtúan su finalidad primigenia podrán solicitar

Debe hacerse notar, sin embargo, que un referéndum convocado a instancia de la ciudadanía para aprobar un proyecto de ley rechazado o modificado sustancialmente por el Congreso de la República no se ajustaría a la naturaleza del referéndum, puesto que la votación popular correspondiente no tendría por objeto ratificar una decisión previa del órgano legislativo sino, más bien, aprobar de manera directa un proyecto legislativo presentado por la ciudadanía.

Así, la votación popular en comentario no constituiría el acto material mediante el cual se ejerce el derecho de referéndum sino, más bien, el acto material mediante el cual se ejerce el derecho de iniciativa popular, definido como el derecho de una fracción de la ciudadanía a someter un proyecto normativo directamente a la totalidad de la ciudadanía.329

Otra disposición de la LDPCC que tiene que ver específicamente con la aprobación de normas con rango de ley y que conviene examinar es el artículo 42º, relativo al número de votos necesarios para determinar el resultado de un referéndum:

Artículo 42º.- El resultado de un referéndum determina la entrada en vigencia de las normas aprobadas, o la derogación de las desaprobadas, siempre que hayan votado en sentido favorable a la consulta la mitad más uno de los votantes, sin tener en cuenta los votos nulos o en blanco. La consulta es válida sólo si fuera aprobada por no menos del 30% del número total de votantes. Surte efectos a partir del día siguiente de la publicación de los resultados oficiales por el Jurado Nacional de Elecciones.

En virtud de esta disposición, el resultado de un referéndum está sujeto a dos condiciones. En primer lugar, que el número de votos favorables se eleve a no menos de la mitad más uno de los votos emitidos y sin contar ni los votos nulos ni en blanco. Y en segundo lugar, si la mayoría alcanzada de votos favorables supera el 30 por ciento del número total de votantes. Esta segunda condición tiene por objeto asegurar que una votación popular que haya sido objeto de un número considerablemente alto de votos nulos o en blanco no sea considerada como una expresión válida de la voluntad del pueblo.

Al respecto, conviene poner en relieve que ésta es la única disposición de Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos que contiene un criterio para determinar cuál es el porcentaje de votos favorables necesario para que un referéndum surta sus efectos jurídicos. Pero este criterio, huelga señalar, sólo sería aplicable strictu sensu a los referendos celebrados en relación con los incisos b) y c) del artículo 39º de la LDPCC. Estos últimos se refieren a la aprobación y desaprobación de normas con rango de ley.

Una interpretación más lata del artículo 39º de la LDPCC permitiría incluir en los alcances del artículo 42º en comentario a las leyes de reforma constitucional a que se refiere en el inciso del primero. De ser éste el caso, cabría precisar que esta interpretación sólo podría ser aplicable a los referendos sobre reformas constitucionales que hubieran sido convocados a instancia ciudadana.

Por otro lado, se debe mencionar que, según el artículo 43º de la LDPCC, “una norma aprobada mediante referéndum no puede ser materia de modificación dentro de los dos años de su vigencia, salvo nuevo referéndum o acuerdo del Congreso en dos legislaturas con el voto de dos tercios del número legal de congresistas.”

Nótese que este artículo se refiere a una norma “aprobada” y no “ratificada” mediante referéndum, lo que sugiere que se trataría de una disposición aplicable únicamente a las normas presentadas por la ciudadanía, rechazadas por el Congreso y ulteriormente aprobadas mediante referéndum con arreglo al artículo 41º de la LDPCC.

Más aún, el hecho que un proyecto de norma aprobado mediante referéndum sólo pueda ser modificado mediante otro referéndum o – y esto es lo interesante – recurriendo al mismo mecanismo de reforma constitucional que permite la omisión del referéndum parecería sugerir que un proyecto normativo ratificado por el pueblo tendría el mismo valor jurídico que una ley de reforma constitucional.

Finalmente, tampoco se señala si una norma con rango de ley que ha sido aprobada por referéndum sería o no susceptible de ser sometida al control de

constitucionalidad del Tribunal Constitucional, habida cuenta que el pronunciamiento del cuerpo electoral en un referéndum debe ser interpretado como expresión de la voluntad del pueblo soberano.330

2.3.4.3.- Aprobación de ordenanzas municipales

El derecho de los ciudadanos a someter a referéndum la aprobación de ordenanzas municipales emana directamente del artículo 32º de la Constitución que, como en el caso, de la aprobación de normas con rango de ley, desarrolla con mayor detalle el derecho de referéndum que es enunciado de manera general en los artículos constitucionales 31º y 2º inciso 17. Según el extremo pertinente del citado artículo 32º:

Artículo 32º- Pueden ser sometidas a referéndum: (…)