Chapter One: Introduction and Methods
H 2 Perceptions of Higher Personal Stress and Perceptions of Lower Personal
Constitución.
No obstante el parecido con el artículo 32º de la Constitución, el artículo 39º se diferencia de su modelo constitucional al incluir una distinción entre aprobación y
desaprobación de normas con rango de ley, que será examinada con mayor
detenimiento más adelante.320
317 Ver BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos. Op.cit. p. 215; MARAVI SUMAR, Milagros. Op.cit. p.
138; y MIRÓ QUESADA RADA, Francisco. Op.cit. p. 158.
318 Ver el inciso 2.3.4.3. 319 Ver el inciso 2.3.4.3. 320 Ver el inciso 2.3.4.2.
Por otro lado, no está de más señalar cierta incongruencia entre este artículo y el artículo 37º, toda vez que las “materias a que se refiere el artículo 190º de la Constitución,” es decir materias relativas al proceso de descentralización, no constituyen strictu sensu temas “normativos” como tampoco “actos de gobierno,” tal como figura en el artículo 6º de la Ley Orgánica de Elecciones.321
La última disposición del Capítulo V que conviene mencionar es el artículo 44º, que dispone que la autoridad electoral deberá efectuar la convocatoria en un “plazo no mayor de cuatro meses después de acreditadas las iniciativas respectivas.” Este plazo difiere, tal como se ha señalado, con aquel estipulado tanto en la Ley Orgánica de Elecciones como en la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones.322
2.3.4.- Materias susceptibles de ser sometidas a referéndum
Las materias susceptibles de ser sometidas a referéndum por iniciativa ciudadana son las cuatro que figuran en el artículo 39º de la LDPCC, de conformidad con el artículo 32º de la Constitución Política: reforma de la Constitución, aprobación de normas con rango de ley, aprobación de ordenanzas municipales y proceso de descentralización.
2.3.4.1.- Reforma de la Constitución
La reforma de la Constitución está específicamente regulada por las disposiciones del Título VI de la Carta, denominado precisamente “De la reforma de la Constitución.” Este Título está integrado por un solo artículo, el artículo 206º, que contiene los dos procedimientos alternativos principales mediante los cuales la Constitución en vigor puede ser modificada. Su texto es el siguiente:
Artículo 206º.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias
321 Ver el inciso 2.2.2.1. 322 Ver el inciso 2.2.2.2.
sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. (…)
En virtud del primer procedimiento, la reforma debe ser aprobada por el Congreso por mayoría absoluta del número legal de sus miembros y luego ratificada por el pueblo mediante referéndum. Y en cuanto al segundo, el referéndum puede ser omitido si el acuerdo del Congreso se obtiene con una votación superior a los dos tercios del número legal de sus miembros en dos legislaturas ordinarias sucesivas.
Como se puede apreciar, el referéndum procede, de conformidad con este artículo constitucional, si el Congreso de la República opta por el primer procedimiento. En tal caso se trataría de un referéndum constitucional en cuanto a su materia y obligatorio en cuanto a su fundamento jurídico, puesto que así lo dispone el texto constitucional, si bien queda a discreción de los señores congresistas optar por uno u otro procedimiento.
Sin embargo, la Constitución también ha previsto que un proyecto de reforma de la Constitución pueda ser sometido a iniciativa de la propia ciudadanía, pero no en base al artículo 206º aludido, sino al artículo 32º del Título I de la Constitución:
Artículo 32º- Pueden ser sometidas a referéndum: 1. La reforma total o parcial de la Constitución. (…)
Al respecto, conviene recordar que, tal como expuso en el apartado sobre la Constitución en el presente subcapítulo, las disposiciones contenidas en los artículos que integran el Capítulo III del primer Título de la Constitución están referidos exclusivamente a los ciudadanos, lo que permitió precisar que la proposición “pueden ser sometidas a referéndum” al inicio de este artículo debe ser entendida como “los ciudadanos pueden someter a referéndum.”323
323 Ver el apartado 2.3.1.
Este derecho constitucional está regulado por la Ley Nº 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC), en particular por sus artículos 38º y 39º.
El artículo 38º de la LDPCC, conviene recordar, dispone que “el referéndum puede ser solicitado por un número de ciudadanos no menor al 10 por ciento del electorado nacional,” número de firmas considerablemente elevado tal como se ha señalado en el inciso sobre disposiciones específicas de la LDPCC.324
El artículo 39º de la LDPCC, en cambio, resulta de singular importancia en la medida que su inciso a) dispone expresamente que el referéndum procede para “la reforma total o parcial de la Constitución, de acuerdo al Artículo 206º de la misma.”
La importancia de esta disposición es doble: en primer lugar porque pone en evidencia que la norma principal en materia de reforma constitucional es el artículo 206º de la Constitución, motivo por el cual el artículo constitucional 32º no puede ser leído ni interpretado de manera aislada, debiendo serlo, por el contrario, de acuerdo con el citado artículo 206º aludido.
Y en segundo lugar, porque confirma también lo que se desprende de la lectura misma del artículo 206º de la Constitución: ninguna reforma constitucional podría sin efectuada sin contar con la aprobación del Congreso de la República. El correlato lógico de esta afirmación es que la ciudadanía sólo puede solicitar que se someta a referéndum un proyecto de reforma de la Constitución que hubiera sido previamente aprobado por el Congreso de la República.
La pregunta que sigue es, naturalmente, en qué supuestos de reforma constitucional pueden los ciudadanos ejercer el derecho a solicitar un referéndum, de conformidad con el derecho previsto en el inciso primero del artículo constitucional 32º y regulado por los artículos 38º y 39º de la LDPCC.
324 Ver el inciso 2.3.3.2.
Habida cuenta que el referéndum es obligatorio en el supuesto del primer procedimiento del artículo 206º, es decir luego de una aprobación por el Congreso por mayoría absoluta, la única circunstancia en la que dicho derecho parecería poder ser ejercido por la ciudadanía es en el supuesto de aprobación de una reforma constitucional mediante el procedimiento del artículo 206º que permite, curiosamente, la omisión del referéndum.
Nótese que la Constitución no prohíbe la realización del referéndum si la reforma obtuvo la votación indicada en las dos legislaturas ordinarias sucesivas. Simplemente se limita a señalar que “puede omitirse” dicha consulta, motivo por el cual no habría impedimento jurídico alguno para que los señores congresistas opten por someter a referéndum un proyecto de reforma al cabo de la aprobación aludida en dos legislaturas ordinarias sucesivas. O que una fracción de la ciudadanía solicite, al amparo del artículo constitucional 32º y siempre de acuerdo
con el artículo 206º, que una reforma aprobada en los términos aludidos sea sometida a referéndum.
En tal sentido, el referéndum en los supuestos señalados constituiría así una opción abierta: tanto para el Congreso en virtud del propio artículo 206º como para los ciudadanos, pero en virtud del artículo 32º.325
Por otro lado, resulta interesante resaltar que, si bien los ciudadanos no están facultados para aprobar de manera directa una reforma constitucional, en la medida en que ésta debe ser siempre aprobada previamente por el Congreso, por lo menos tendrían, en este supuesto preciso, la facultad de desaprobarla en un caso de falta de sintonía flagrante entre dicho órgano legislativo y la ciudadanía. Sin embargo, existiría otro supuesto – hipotético, por cierto, aunque no menos real – en que la ciudadanía podría solicitar que un proyecto de reforma
325 El Tribunal Constitucional ha admitido en su sentencia Exp. Nº 014-2002-AI/TC que la
participación del pueblo mediante referéndum “es facultativa cuando, pese a haberse alcanzado el número de votos necesarios a los que se hace referencia en el artículo 206º de la Constitución, el Congreso decide que ella también debe ser aprobada mediante referéndum.” (Fundamento 86) Sin embargo, inexplicablemente el Tribunal sustenta dicha opción del Congreso en el artículo 32º de la Constitución y no en el artículo 206º. Ver al respecto el análisis de dicha sentencia en el subcapítulo 3.1.
constitucional sea sometido a referéndum. En efecto, nada impediría que, al amparo siempre del artículo 32º, una fracción de la ciudadanía solicite que un proyecto de reforma que ha sido aprobado por una mayoría superior a los dos tercios del número legal de congresistas, en una primera legislatura ordinaria, sea sometido a referéndum antes que el Congreso someta dicho proyecto a votación durante la legislatura ordinaria siguiente.
Una reforma constitucional aprobada por la ciudadanía en el marco de este supuesto estaría siempre conforme a lo dispuesto por el artículo 206º en la medida que dicha reforma habría sido aprobada en primera instancia por el Congreso por una mayoría superior a la absoluta y luego ratificada mediante referéndum celebrado a instancia de la ciudadanía al amparo del artículo 32º aludido.
En tal sentido, un referéndum sobre un proyecto de reforma constitucional celebrado a instancia de una fracción de la ciudadanía en el marco del artículo 32º, y siempre de acuerdo con el artículo 206º, constituirá un referéndum constitucional en cuanto a su materia pero facultativo en cuanto a su fundamento jurídico.
No menos interesante resulta el hecho que la aplicación del artículo constitucional 32º a los procedimientos de reforma constitucional señalados en el artículo 206º genera la existencia de dos variantes adicionales para llevar a cabo modificaciones en la Constitución: la primera, aprobación por el Congreso en dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una votación superior a los dos tercios del número legal de congresistas y ratificación – o rechazo – por referéndum a solicitud de la ciudadanía en aplicación del artículo constitucional 32º. Y la segunda, aprobación por el Congreso en una primera legislatura ordinaria con una votación superior a los dos tercios y ratificación – o rechazo – por referéndum a solicitud de la ciudadanía antes de una eventual votación en el Congreso durante la legislatura ordinaria siguiente, también a solicitud de la ciudadanía y en aplicación del mismo artículo 32º de la Constitución.
Queda así en evidencia que el derecho de referéndum constituye, en el contexto de un proceso de reforma constitucional, no sólo un mecanismo de participación política directa sino además un auténtico instrumento de control ciudadano.
2.3.4.2.- Aprobación de normas con rango de ley
El derecho de los ciudadanos a someter a referéndum la aprobación de normas con rango de ley es otro de los instrumentos de control político que han aparecido en el horizonte constitucional peruano a partir de la Constitución de 1993.
Este importante derecho no emana directamente del inciso 17 del artículo 2º de la Constitución, que se limita a consagrar, entre otros, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante el referéndum. Tampoco emana del artículo constitucional 31º, ya que éste reproduce los derechos enunciados en el artículo segundo aludido, además de incluir el derecho de demanda de rendición de cuentas. Emanaría, más bien, del artículo 32º de la Carta, que desarrolla los preceptos constitucionales señalados y según el cual,
Artículo 32º- Pueden ser sometidas a referéndum: (…) 2. La aprobación de normas con rango de ley. (…)
Al igual que el derecho a someter a referéndum la reforma total o parcial de la Constitución, este derecho constitucional está desarrollado en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, mediante los incisos b) y c) de su artículo 39º:
Artículo 39º.- Procede el Referéndum en los siguientes casos: (…)