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Las entidades componentes de un Estado de estructura compleja tienen una visión de las fronteras del Estado nacional que varía en función de la geografía. Para aquellas cuyo territorio linda con un país vecino, la frontera es parte de su territorio y, como tal, escenario incluido en el ámbito de aplicación de sus políticas públicas. Los entes cuya situación geográfica es diferente conciben a la frontera como una zona vinculada a sus intereses, como vía de acceso al ámbito exterior. En este caso, la frontera constituye más bien un espacio de proyección.

En el primer supuesto, los entes territoriales asumen el hecho fronterizo como una realidad cotidiana, pero el ingreso de personas al territorio de un Estado suscita cuestiones que atañen tanto al gobierno central como a los gobiernos no centrales, independientemente de cuál sea la situación de las unidades subestatales en relación con las fronteras del Estado que integran. Un principio fundamental del Derecho Internacional de los Refugiados es el de no devolución, tanto en frontera como en el interior del territorio estatal. Dicho principio está consagrado en el artículo 33 de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.

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La ley 26.165111 lo consagra al decir, en su artículo 2, que “la protección de los refugiados en la República Argentina se realizará con arreglo a los principios de no devolución, incluyendo la prohibición del rechazo en la frontera, no discriminación, no sanción por ingreso ilegal, unidad de la familia, confidencialidad, trato más favorable y de interpretación más favorable a la persona humana o principio pro homine”. Seguidamente, aclara que, dado el carácter declarativo del reconocimiento de la condición de refugiado, “tales principios se aplicarán tanto al refugiado reconocido como al solicitante de dicho reconocimiento”. En Chile, la ley 20.430, aprobada en marzo de 2010, también consagra esos principios.

Aquella ley establece, además, que “la autoridad, ya sea central, regional o municipal, de policía, fronteras, migración, judicial o cualquier otro funcionario que tuviera conocimiento de la aspiración de un extranjero de acceder al procedimiento para el reconocimiento de la condición de refugiado es responsable de garantizar el respeto del principio de no devolución” (artículo 36).

De este modo, se convierte a las provincias y los municipios en garantes internos, junto con el Estado federal, de la prohibición de refoulement. En otras palabras, se ha federalizado la protección de las personas solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado. Incluso, se ha convertido a los funcionarios de las administraciones locales en potenciales iniciadores de las actuaciones relativas a ese reconocimiento, al contemplar el régimen legal que cualquier funcionario que tuviere conocimiento de la aspiración de una persona de obtener el estatuto de refugiado debe notificar de ello a la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE).

Más allá de las buenas intenciones de la ley, la disposición señalada es otra muestra de la brecha entre el derecho y la realidad, porque los funcionarios provinciales y municipales en cuestión no están siquiera informados del rol que eventualmente les puede caber en la materia. Fuera de ello, otro asunto debe considerarse. Es el relacionado con el derecho de las personas migrantes, en general, y de las refugiadas y solicitantes de asilo, en particular, a circular libremente por el territorio de un Estado y a elegir, con la misma libertad, residencia dentro de él.

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A propósito de esto, la Observación General N° 27 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de 1999, explicita el contenido y el alcance del derecho reconocido en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, afirmando que toda persona que se encuentra legalmente dentro del territorio de un Estado disfruta, en ese ámbito, del derecho de desplazarse libremente y de escoger su lugar de residencia. Y si el extranjero hubiese entrado ilegalmente a un Estado, pero luego regulariza su situación migratoria, se encuentra legalmente dentro de ese territorio a los fines de aquella norma del Pacto. A mayor abundamiento, la Observación General N° 27 deja en claro que “el derecho de circular libremente se relaciona con todo el territorio de un Estado, incluidas todas las partes de los Estados federales” (párrafo 5).

En consecuencia, el Estado federal en su conjunto debe facilitar el ejercicio de ese derecho, cuyo complemento necesario es el derecho de entrar y salir de cualquier país, incluso del propio. Ello supone que en el ámbito doméstico tampoco han de existir parámetros (los límites interprovinciales, por ejemplo) que funcionen como muros interiores. Los derechos humanos dan a la frontera una significación que difiere de la tradicional: es una zona de acceso a un territorio y el punto de partida del desplazamiento por él que los instrumentos internacionales promueven. También es una zona de salida, la antesala del retorno o del inicio de un desplazamiento hacia afuera. Y en relación con la protección internacional de las personas de las que se ocupa el Derecho Internacional de los Refugiados, la frontera constituye un santuario en virtud del principio de no devolución.

1.20 Los actores subestatales en el Derecho del MERCOSUR y en los Comités de