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Buscando incidir en la opinión de los legisladores a favor de la aprobación del Acuerdo de 1991 en el Congreso, la Casa Rosada lanzó a mediados de 1992 una intensa campaña de prensa. Un informe especialmente preparado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, tras señalar que “la consideración del Acuerdo por parte del Congreso argentino ha dado lugar a un debate público” y a la necesidad de difundir las precisiones históricas, jurídicas, técnicas y geográficas, recordaba que desde principios de siglo las respectivas cartografías habían reflejado una clara divergencia con respecto a la traza del límite en el tramo de que se trata.

A renglón seguido, el informe destacaba lo siguiente: “Ante esta situación, existía la alternativa de: a) encargar a las respectivas Comisiones de Límites que determinen en común una línea demarcatoria; b) referir el tema a un arbitraje; c) acordar una línea convencional”.

“El primer temperamento era inútil, ya que cada parte había reiterado básicamente su línea. Adicionalmente existía desacuerdo sobre si la línea divisoria pasaba por la superficie de los hielos o por el lecho rocoso existente debajo de los hielos”.

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“La segunda alternativa, el arbitraje, que podía -y puede- ser exigido por una sola de las partes, de acuerdo a lo establecido en el Tratado de 1984, hubiera tenido que sopesar los argumentos cartográficos y geodésicos que no son de interpretación única, así como los argumentos jurídicos y precedentes establecidos desde el Tratado de 1881, el Protocolo adicional de 1893, las Actas de los peritos y del Gobierno de 1898, y demás antecedentes existentes hasta la fecha (que tampoco son de interpretación única). El resultado hubiese siso totalmente incierto, por más que el Gobierno argentino está convencido de las bondades de nuestra línea”.

“La tercera alternativa, el acuerdo de partes, que otorga 1.238 km2 a la Argentina y 1.037 km2 a Chile, fue la que se consideró sin lugar a dudas la más conveniente”134

.

En otro de sus acápites, el informe ponía de resalto que la técnica de delimitación adoptada, la línea poligonal, se inspiraba “en precedentes internacionales en áreas cuya configuración geográfica es similar a la de la zona en cuestión, tales como el Tratado de Límites entre Noruega y Suecia y el caso relativo a la demarcación de Alaska. El trazado de líneas rectas apoyadas en accidentes geográficos o en afloraciones rocosas que sobresalen del hielo, y el uso de coordenadas geográficas, son métodos de uso generalizado en estos casos”.

Concluía el informe remarcando que a los dos países no les convenía “mantener abiertas situaciones de conflicto limítrofe, que sólo crean incertidumbres, y que dificultan la cooperación y el desarrollo (…) Tenemos que pensar en una patria grande proyectada hacia adelante. No podemos entrar al nuevo siglo mirando al pasado (…) En la fraternidad, en la cooperación, sin renuncia territorial alguna, se afirma nuestra nación y se hace realidad el sueño latinoamericano de los padres fundadores de nuestras patrias”.

En esos días se conoció también una carta abierta escrita por Antonio Cafiero, embajador argentino en Chile, y publicada en un periódico de circulación nacional135.

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Véase Informe a la Opinión Pública, Acuerdo Argentino-Chileno de 1991 sobre la zona del Hielo Continental, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Página 12, 5 de agosto de 1992. Informe incluido en Hielo Continental, octubre de 1992, Instituto para la Integración y el Desarrollo Latinoamericano (IDELA), Universidad Nacional de Tucumán.

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En varios pasajes citaba a Perón, que se había desempeñado como agregado militar en la misión diplomática de su país en Santiago y “tenía ideas muy firmes y precisas de la necesidad de que nuestros países avanzaran hacia una estratégica unidad de destino, más allá de las cuestiones fronterizas”. También rescataba la respuesta que el estadista dio en una entrevista concedida en 1944 a periodistas chilenos, cuando se le preguntó acerca de la “frontera libre” con Chile: “Yo no soy partidario de fronteras libres. Yo soy partidario de que Chile y la Argentina no tengan fronteras”.

Luego planteaba que las cuestiones fronterizas habían adquirido una perspectiva diferente, preguntándose si tenía lógica seguir con las disputas limítrofes y si no había llegado la hora de fórmulas asociativas antes que confrontativas, para concluir que “Argentina tiene que asumir toda la enorme potencialidad comercial, productiva, tecnológica y financiera que encierra la Cuenca del Pacífico y que para acceder a ella no necesita de espacios territoriales sobre ese océano, pero sí la facilitación de servicios que Chile puede prestarle, en una relación moderna, estable, asociativa, de beneficio recíproco. Esta misma premisa es igualmente válida para las relaciones atlánticas de la nación hermana”.

Entre los internacionalistas, el Tratado de la Poligonal dio lugar a opiniones encontradas. Por un lado, se sostuvo que había que “aceptarlo como el mal menor”, teniendo en cuenta “los riesgos emergentes de un procedimiento arbitral”, haciéndose notar, además, que la zona que atribuía a la Argentina protegía adecuadamente la región del parque nacional Los Glaciares, así como las vertientes sobre el lago Viedma, y que la declaración contenida en el Tratado en el sentido de que lo acordado “no implicará precedente ni afectará delimitaciones efectuadas con anterioridad” aleja el temor “a eventuales reaperturas de límites ya establecidos”136

.

Por otro lado, se traía a la memoria que la línea de frontera en la zona del hielo continental ya había sido definida en el laudo arbitral de 1902 y que “solo restaba su

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Ámbito Financiero, 21 de agosto de 1992, p. 11.

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demarcación”, siendo notorio que “los glaciares no se han de derretir en lo inmediato y la integración, si tiene bases sólidas, admite pausas para la deliberación”137.

Una tercera opinión dejaba planteado que si el Congreso aprobaba el Acuerdo vastos sectores de opinión quedarían “con la sensación de haber sido objeto de un despojo territorial” y que esa sensación sembraría “semillas de mala voluntad peligrosas para una relación bilateral a la que debemos conceder la mayor importancia”138

. En el supuesto de rechazo del tratado, “se nos anuncia el deterioro de la relación bilateral, el cierre de las puertas de la integración física y económica con Chile y, encima de eso, el inexorable advenimiento del arbitraje del Tratado de 1984”, decía el mismo autor, agregando que “se completa el apocalipsis diciendo que la solución arbitral sería territorialmente menos ventajosa que la ahora propuesta”, pues hubo un acuerdo de los peritos, que no habría seguido los criterios del Tratado de 1881 y que tendría superioridad sobre tales criterios en virtud de las facultades que el artículo 1 del Tratado otorgaba a los peritos, y ese acuerdo se reflejaría en las cartas 10 y 11 del mapa que Moreno presentó al árbitro en 1899/1902, siendo la línea de estos mapas menos ventajosas que la poligonal139.

En realidad, “la inevitabilidad del arbitraje es muy discutible” porque “el Tratado de 1984 establece pasos intermedios que podrían sustituirlo” y hay que considerar, además, que si bien Moreno “conocía la cordillera no tenía un relevamiento hecho con los medios actuales. Hay errores comprobables y el monte Stokes figura varios kilómetros adentro del territorio argentino”140

.

Otro argumento señalado para no aceptar el Acuerdo de 1991 fue que las nacientes del río Santa Cruz, que desemboca en el Atlántico, quedarían del lado chileno, con lo cual pasaría a compartirse el manejo de una cuenca de gran potencial hidrográfico. También se puso el acento en que el corrimiento de la frontera podía

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Moncayo, G. “No a las soluciones apuradas”, Clarín, 9 de agosto de 1992.

138 _{Barboza, J., “Los hielos patagónicos”, La Nación, 24 de agosto de 1992.} 139

Ibíd.

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incidir en la cuestión de la proyección antártica, y, desde otro ángulo, en la pérdida de una enorme masa de agua dulce y de una reserva ecológica de gran valor.

La provincia de Santa Cruz, con el entonces gobernador Néstor Kirchner a la cabeza, alzó su voz en contra de la llamada “poligonal de la vergüenza”.

2.20 El Acuerdo de 1998

En Buenos Aires, el 16 de diciembre de 1998, la República Argentina y la República de Chile, “deseosas de completar la demarcación de la frontera común” y “decididas a intensificar las relaciones de vecindad que se expresan en una auténtica y efectiva integración”, acordaron, “con el fin de precisar el recorrido del límite entre ambos países desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet”, establecer dos secciones. La primera de ellas (Sección A), desde el Cerro Murallón hasta el Cerro Daudet. La restante (Sección B), desde la cumbre del Monte Fitz Roy hasta el Cerro Murallón.

En el marco de dicho Acuerdo141, “las Partes declaran que todas las aguas que fluyen hacia y desaguan por el río Santa Cruz serán consideradas a todos los efectos como recurso hídrico propio de la República Argentina. Asimismo, serán consideradas a todos los efectos como recurso hídrico propio de la República de Chile las aguas que fluyen hacia los fiordos oceánicos” (art. 3).

Además, “las Partes cooperarán estrechamente a fin de aplicar estrictas medidas de protección del medio ambiente” y “promoverán actividades científicas conjuntas y otros usos susceptibles de realizarse acorde con las características naturales de las áreas protegidas”, de conformidad con las disposiciones del Tratado sobre Medio Ambiente de 1991. Y del artículo 5 del Acuerdo surge el compromiso de “adoptar medidas eficaces para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia y catástrofes que pudieran sobrevenir” y que afecten las actividades que se realicen en el sector objeto del tratado.

Revisando el proceso que en Argentina llevó al replanteo de la solución acordada en el Tratado de la Poligonal, cabe recordar que la Cámara de Diputados de la

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El Acuerdo para precisar el recorrido del Límite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet fue promulgado en Chile por decreto N° 1.155 de 15 de julio de 1999, publicado en el Diario Oficial N° 36.419 de 22 de julio de 1999. En Argentina fue aprobado por ley 25.110, sancionada el 3 de junio de 1999. Publicado en el Boletín Oficial del 2 de julio de 1999.

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Nación había solicitado al Poder Ejecutivo, mediante sendas declaraciones, el retiro del Tratado y que se iniciara una nueva negociación con Chile dando prioridad a la aplicación de los instrumentos jurídicos históricos. Y en diciembre de 1997 ambos países emitieron una Declaración Conjunta en Montevideo, dejando en claro su voluntad de analizar nuevas propuestas.

En paralelo, legisladores argentinos, tanto del oficialismo como de la oposición, incluyendo a miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados, se reunieron informalmente con sus pares chilenos para reflexionar en torno a caminos alternativos que permitieran desbloquear la cuestión142.

Durante el tratamiento del Acuerdo en el Senado argentino, el senador Melgarejo se explayó sobre las razones por las cuales el tratado que el 2 de agosto de 1991 habían firmado los presidentes Aylwin y Menem no respetaba los tratados vigentes:

La decisión política de solucionar las cuestiones pendientes y la adecuación a las pautas jurídicas e históricas preexistentes se encuentran disociadas con el establecimiento de una línea poligonal que no respetaba los tratados históricos. Resulta evidente que una sucesión de líneas rectas no cumple con el principio rector fijado por el Tratado de Límites de 1881 (…) La línea poligonal tampoco respetaba, Señor Presidente, el principio acordado en el Protocolo Adicional y Aclaratorio de 1893, que establece que la República Argentina no puede pretender punto alguno hacia el Pacífico, como Chile no puede pretenderlo hacia el Atlántico. Este criterio no era respetado toda vez que una sucesión de líneas rectas atravesaba las nacientes de los glaciares que fluyen hacia el Atlántico, dejándolos en territorio chileno.

“La línea poligonal de 1991 no consideraba lo establecido en el Laudo de 1902, dado que el límite que arbitrariamente fijaba no se dirigía a la ‘divisoria de aguas continental al Noroeste del Lago Viedma’. En consecuencia, (…) en el año 1991 nació una línea ilegítima, en cuanto no respetaba los criterios jurídicos establecidos por los dos Estados durante el siglo pasado. No se debió desconocer, en aquel año, que el nuevo acuerdo que se estaba firmando desconocía la aplicación del principio fundamental de la

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relación limítrofe entre la Argentina y Chile: el criterio de las Altas Cumbres Divisorias de Aguas”. La firma de un acuerdo que no respetara la aplicación de los principios mencionados “contrariaba toda lógica, toda vez que la correcta aplicación de los criterios acordados en el siglo pasado no resultaba imposible”.

Una de las consecuencias más graves “era que se relativizaba el carácter de perpetuo que tiene el Tratado de 1881, abriendo la frontera a la inseguridad jurídica. Ni el Tratado de 1881 que establece el límite argentino-chileno en las altas cumbres que dividan aguas, ni el Laudo de 1902 que establece que desde el Monte Fitz Roy la línea limítrofe debe dirigirse a la divisoria de aguas continental al Noroeste del Lago Viedma, establecían criterios impracticables para la zona de los Hielos Continentales”143.

En su intervención, Melgarejo hizo notar que “con la línea poligonal se elaboró un criterio de delimitación nuevo, sin sustento jurídico ni histórico, que abarcó la totalidad de la zona de los Hielos Continentales” cuando “en realidad, el acuerdo sobre un criterio restrictivo de delimitación sólo habría resultado necesario en zonas puntuales”144

.

Y al reflexionar sobre el Acuerdo de 1998 puso de resalto que “reafirma la primacía del criterio de las Altas Cumbres Divisorias de Aguas previsto por los instrumentos históricos”, destacando, además, que “uno de los aspectos más importantes, quizás trascendental para comprender el modo y la forma de aplicación en los Hielos Continentales de los criterios históricos, es la referencia que en el nuevo Acuerdo se hace al punto 1.21 del Plan de Trabajos y Disposiciones Generales al cual debe ajustar sus trabajos la Comisión Mixta de Límites”, porque “cuando el Acuerdo hace referencia al punto 1.21no sólo implica la utilización de todos los instrumentos a los que deben someterse los técnicos argentinos y chilenos para proceder a la demarcación del límite común; también, trae como resultado la reafirmación en un nuevo instrumento jurídico de todos los principios contenidos en los instrumentos históricos”145. 143 Ibíd., pp. 24-25. 144 Ibíd., p. 25. 145 _{Ibíd., pp. 29-30.}

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El punto 1.21 del Plan de Trabajos y Disposiciones Generales expresa que la Comisión Mixta de Límites utilizará para sus trabajos de demarcación los siguientes documentos: a) Tratado de Límites de 1881; b) Protocolo de 1893; c) Informes y Planos del Tribunal Arbitral (1902); d) Fallo de S.M. Británica Eduardo VII, del 20 de noviembre de 1902, y e) Actas, planos y otros instrumentos suscritos por Representantes de ambos Gobiernos antes del 16 de abril de 1941.

El Acuerdo de 1998 es un instrumento que rescata el concepto de relaciones de vecindad e instala el de integración efectiva, reforzando, en este sentido, el Tratado de 1984. Además, revela preocupación por el medio ambiente y por la prevención de emergencias y catástrofes. Puede verse allí un anticipo, a nivel bilateral, de la preocupación que refleja la Declaración sobre Seguridad en las Américas (2003) cuando reconoce que el deterioro del medio ambiente afecta la calidad de vida de los pueblos y puede constituir una amenaza o un desafío a la seguridad de los Estados del Hemisferio. Si bien la Declaración omite poner en primer plano la seguridad de las personas, como si el deterioro ambiental y el devastador impacto de los desastres naturales o provocados por el ser humano fuese más una amenaza a la seguridad del Estado que a la seguridad humana, consagra el compromiso de “reforzar los mecanismos interamericanos existentes” y de “desarrollar nuevos mecanismos de cooperación para mejorar y ampliar la capacidad de respuesta de la región en la prevención y mitigación de los efectos de estos desastres”, así como el de fortalecer las “capacidades nacionales y los mecanismos interamericanos para promover el uso sustentable de nuestros recursos naturales y avanzar hacia el desarrollo integral, y a promover la preservación del medio ambiente en forma cooperativa”. Además, sienta el compromiso de “trabajar coordinadamente en aras de mitigar los efectos adversos que el cambio climático pueda tener sobre nuestros Estados”.

Desde una óptica diferente, cabe mencionar que previamente a la celebración del Acuerdo de 1998 se consultó al Instituto Nacional del Hielo Continental Patagónico, un organismo que explora e investiga esa zona desde 1952, a la Academia Nacional de Geografía y a otras instituciones. Ninguna de ellas había sido consultada en relación con el Tratado de la Poligonal, pese a que la campaña gubernamental en pro de su aprobación legislativa se basó en lo contrario.

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Se hizo, además, algo que no se había hecho antes: una misión especial fue enviada a la zona de los Hielos Continentales. Participaron en ella funcionarios de la Cancillería, junto con miembros de la Comisión Nacional de Límites y del Instituto Geográfico Militar, además de representantes de otras instituciones interesadas. Según la legislación vigente, el Instituto mencionado tiene a su cargo editar la cartografía oficial, que debe ajustarse a las instrucciones que recibe de Cancillería.

La misión constató el recorrido de la divisoria de aguas continental. Comprobó también que el cerro Stokes no se encontraba en esa divisoria sino al oeste de dicha línea.