En el Portugal de Salazar, la institución de un régimen de previsión ve la luz, como ya dimos cuenta, con la promulgación del Estatuto de Trabajo
540 Cit. por MOLINERO, 2006: 108. 541 GALA, 1995: 55.
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Nacional, habiendo establecido el marco doctrinario y corporativo para los seguros sociales. Con todo, la red de previsión salazarista se organizará dos años después, mediante la Ley 1884, de 1935. A través de este articulado del 16 de marzo de 1935, se inaugura la práctica legislativa de la Asamblea Nacional542, y el régimen estado-novista portugués aprueba el régimen
general de previsión y sus seguros sociales (mayoritariamente destinados a los obreros de la industria543, comercio y servicios), a través de lo que en el siglo XXI se considera como una verdadera “ley de bases”. Este hecho marca el inicio de un nuevo ciclo en la construcción del futuro Estado de bienestar portugués544, aunque, en la década de 1930, estamos todavía ante la construcción efectiva de un sistema de seguros sociales obligatorios545. No obstante, por lo menos hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la masa de ciudadanos activos en Portugal no se ve encuadrada en cualquier sistema de previsión, público o privado. Por lo tanto, con la excepción de una minoría, «o desemprego, a doença prolongada ou a velhice significavam fome e miséria»546.
542 La Asamblea Nacional tenía un período de trabajo anual de apenas tres meses, lo que resulta
sintomático de su efectiva falta de preponderancia política, acentuada por el hecho de que el propio Gobierno puede desencadenar, de per si, iniciativas legislativas. En el inicio de 1935 se realizó una revisión de la Constitución de 1933, pasando a estar inscrito en esta la imposibilidad de los diputados de proponer iniciativas que cargasen el gasto público, lo que será la mejor manera de comprobar ineptitud forzada de los parlamentarios portugueses, además de perjudicar gravemente una de las modalidades de la protección social, la asistencia social, en la eventualidad de la Asamblea Nacional dedicar atención a esta materia.
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Para un estudio de caso que aborda las circunstancias de protección social en el sector industrial en Portugal, específicamente en la extracción de wolframio, véase: NUNES, 2007: 273-297.
544 Ley nº 1884, en Diário do Governo, nº 61, de 16.03.1935: 385-387. Esta organización de la previsión
se mantendrá hasta el 18 de junio de 1962, fecha de la reforma de la previsión social portuguesa, a través de la Ley 2115, que establecerá un nuevo cuadro de referencia en este área. Sobre esta matéria véase: Reforma da Previdência Social. Parecer da Câmara Corporativa 39/VII, 1961, Lisboa: Ministerio de las Corporaciones y de la Previsión Social.
545 «Entre 1935 e 1975 a protecção dispensada através dos seguros obrigatórios foi adquirindo sempre
crescente importância. Sem extinção do mutualismo e da assistência pública, os seguros sociais foram ganhando terreno por constituírem um instrumento mais efetivo de protecção social em Portugal.» CARREIRA, 1996: 62-63.
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Este articulado creador del sistema de previsión estatal preconiza su organización en cuatro categorías: primera, «Instituciones de previsión de los organismos corporativos»; segunda, «Cajas de jubilación o de previsión»; tercera, «Asociaciones de socorros mutuos»; y cuarta, «Instituciones de previsión de los servidores del Estado y de los cuerpos administrativos»547. Importa realzar que a excepción de la primera categoría, una innovación verdaderamente corporativa, las demás ya existían, por lo que aquello que se verifica ahora es su integración y subordinación en la organización de la previsión estatal, bajo la tutela del INTP548. De aquí podemos deducir que la previsión en el Estado Novo no es totalmente corporativa, aunque fuese estructurada dentro de esa misma óptica.
En relación a la primera categoría, esta abarca tres tipologías de instituciones, particularmente orientadas para los trabajadores por cuenta ajena, siendo la inscripción obligatoria en todas ellas. Las Cajas Sindicales de Previsión549 son de responsabilidad de los Gremios y Sindicatos
Nacionales550 (estos crearán sus cajas de previsión, pero teniendo que negociar con los gremios patronales, además de que su hipotética acción está bajo control del INTP), ya instituidos en 1933, a través de la celebración de contratos colectivos de trabajo. Esto sirve para decir que para algunos sectores productivos nacionales, el Estado impone su organización de previsión, abarcando en ella todos los que pertenezcan a una rama específica de la actividad económica. Efectivamente, el Estado corporativo controla, de cerca, el desarrollo de la red de previsión. A título de ejemplo, el articulado establece que al Estado le cabe: la aprobación de los estatutos de funcionamiento de las Cajas Sindicales, así como sus
547
Ley nº 1884, en Diário do Governo, nº 61, de 16.03.1935, art. 1º: 385.
548
IDEM, Ibídem, art. 14º: 386.
549
Reglamentadas por el Decreto-ley nº 25.935, en Diário do Governo, nº 237, de 12.10.1935: 1465- 1475.
550 Estos crearán sus cajas de previsión, pero teniendo que negociar con los Gremios. Cf. LUCENA, 1976:
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direcciones deberán obtener el voto favorable de la tutela551, entre otras disposiciones que acumulan una constante vigilancia, incluso intervención, del poder público sobre la previsión, que también es notoria al nivel del control de las cotizaciones de las entidades patronales y respectivos trabajadores para las mencionadas Cajas552. Este marco se aplica a los
obreros de la industria y del comercio, que se quedan asegurados «contra os riscos da doença, da invalidez e do desemprego involuntário e bem assim a garantir-lhe pensões de reforma».
En lo que concierne a la protección contra el desempleo, esta no se trata de una circunstancia social muy valorada por el Estado. No obstante se comprueba una subida de los niveles de desempleo durante la década de 1930 motivada por la contracción de la emigración que resultó de la depresión mundial; esta circunstancia acaba por ser aminorada por el profundo atraso económico y especialmente por la relevancia del sector agrícola: en 1930, englobaba al 51% de la población activa portuguesa, en 1940, al 52%, y en 1950, se verifica una ligera corrección hacia el 49%553,
lo que significa una media del 50,6%. El trabajo en la agricultura hace de contrapeso a las muchas situaciones de desempleo. Este no sería significativo: 4,4% en 1940, y 2,8% en 1950554. De acuerdo con el régimen:
«Nós não temos, felizmente, em Portugal um autêntico problema de desemprego, o que quer dizer que realizamos um razoável e satisfatório equilíbrio entre as necessidades da
551
Ley nº 1884, en Diário do Governo, nº 61, de 16.03.1935, arts. 2º y 9º: 385-386.
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El artículo 3º del Decreto-ley 25.935, de 12.10.1935, determinaba entonces «estabelecer ou sancionar a medida e a forma» en que todos los contribuyentes de la Caja lo harían. Ya el art. 48º, ítem 1, establecía que hasta hacer efectivas las corporaciones en Portugal, lo que sólo acontecerá al final de los años 50, cabría al Estado la nominación de los presidentes de las direcciones de las Cajas, lo que resultó en un mecanismo de control estatal sobre la previsión.
553
Cf. CABRAL, 1999-2000: 329. Fernando Rosas presenta datos algo distintos, aunque mantengan la relevancia del sector agrícola para la población activa portuguesa: el 44,2% trabajaría en la agricultura en 1953. Cf. ROSAS, 1998: 383.
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produção e o volume disponível de trabalho (…) Nem por isso nos desinteressámos do assunto. Simplesmente [recusamo- nos] sistematicamente a subsidiar o desemprego, o que equivaleria a estimular o seu desenvolvimento maciço (…) defende-se a estabilidade até ao ponto em que é legítimo defendê-la»555, se afirma.
Por lo tanto, el Ejecutivo deja abierto, mediante esta postura, el camino para la precariedad laboral y sólo tras la Revolución de 25 de abril de 1974 se legislará sobre la protección social contra el desempleo. Notamos, con particular interés, que en un trabajo de Eduardo Corrêa de Barros556, de 1944, relativo al estudio sobre la protección social al trabajador publicado en 1946, el autor da cuenta de las posiciones contemporáneas referidas al entendimiento sobre la creación de un seguro contra el desempleo: desde aquellos que ven el subsidio como incentivador del propio desempleo, motivador de «imoral inacção e preguiça» como razona el Estado, por un lado, y por otro, los que defienden la justicia de esta medida social, en situaciones debidamente comprobadas. A juzgar por el rumbo de la Historia, vence la primera posición, puesto que solo en los tiempos democráticos se avanzará decididamente hacia el establecimiento de este subsidio social, como dijimos.
No obstante, la postura que el Estado asume para con este fenómeno social del desempleo es poco clara y a la vez demostrativa de la precaria gestión que encontramos en la política de las cuestiones sociales: remontando aún a la época de la República, la cual había creado una protección específica contra el desempleo. Ahora, sin asumir nunca el Estado Novo este riesgo social como su campo de actuación efectivo, va manteniendo de forma más apagada, más discreta, el Fondo de Desempleo. Paradójicamente, sin llegar a pronunciarse el régimen, sin legislar en
555 ABC do Seguro Social, 1949: 59. Resulta curioso que, en los tiempos actuales, ambos países
atraviesan nuevamente un período de redefinición de las relaciones laborales, de nuevo con el Estado intentando desvincularse, dentro de lo posible, de las obligaciones ya asumidas en esta cuestión social, ahora más bien encuadrada en una dinámica europea.
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profundidad, o incluso sin hacer alarde de esta como protección social “suya”, el ministro Soares da Fonseca destaca, en 1953, la protección en situaciones de desempleo como «a primeira e mais eficiente manifestação de previdência social»557. Más: la pretendida obra principal de la previsión social salazarista estaría, al final, fuera del ministerio que la tutela, encontrándose en otro departamento, el Ministerio de Obras Públicas, donde la protección contra el desempleo tradicionalmente se creía localizada en Portugal. De aquí extraemos algunas conclusiones: apenas se comprende la súbita atención en relación al desempleo como una estrategia de propaganda en una época en que el régimen ya no tiene mucho más a presentar, o mejor, no se demuestra voluntad en avanzar más en términos de coberturas contra los riesgos sociales; el ministro engrandece, en su discurso, un mecanismo de protección social que está desgarrado del Ministerio de las Corporaciones y de la Previsión Social, lo que comprueba, en verdad, la ausencia de una visión concertada y potenciadora del Estado Novo en cuanto a su acción como agente promotor, regulador y fomentador de la equidad social; y, por último, se desprende de las palabras del ministro su concordancia en cuanto a la no inclusión del Fondo de Desempleo en su ministerio. Por lo expuesto, consideramos que tal postura es reveladora de una exigua visión de Soares da Fonseca, pues esta separación institucional y formal apenas contribuye para que el Estado social portugués se perpetúe precario y fragmentado.
Cabe destacar que algunos riesgos laborales no constan inicialmente en las protecciones aseguradas por las Cajas, no prevén por ejemplo, las situaciones de enfermedades laborales o los accidentes de trabajo, puesto que serán objeto de regulación en otro articulado, la Ley 1942, de 27 de julio de 1936. Es el Estado Novo quien inaugura la preocupación pública hacia la cuestión de los accidentes de trabajo, pues esto ya se verificó con la Ley 83, aún vigente desde la Primera República, en 1913. El nuevo régimen adapta la legislación existente al ideario corporativo, optando por «abandonar um critério socialista de generalização (…), antepondo-se mais uma vez o económico ao social, e desprezando assim o óptimo em teoria
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para se conseguir na prática o máximo do possível e razoável. (…) A responsabilidade do patrão deve ser (…) exigível enquanto durar o trabalho, desde que por ele seja ordenado e dirigido ou de algum modo fiscalizado, especialmente quando exista um objectivo de lucro»558. Es lo mismo que decir que el seguro contra accidentes laborales será aplicado sólo a los trabajadores a tiempo completo y si el trabajo transcurre en un local propio, que no el domicilio, ignorándose mucha de la labor realizada en el contexto doméstico, en aquellos años. El legislador opta, en esta ley (Ley 1884), por no definir el concepto de accidente de trabajo, argumentando que esta noción es de naturaleza variable, posición esta que se reconocerá como una de las «pocas» fragilidades de este articulado. Efectivamente, del extenso parecer que la Cámara Corporativa559 elabora sobre la propuesta de ley, lo que más se realza (a través de los pareceres de las secciones 7.ª, 9.ª y 23.ª de Cámara) es la falta de definición de accidente laboral que, para los miembros, tornará el contenido de la ley en demasiado abstracto. Suponemos aquí percibir la manipulación operada por el poder instituido, una vez que el texto final rodea esta discordancia de algunos miembros de
558
Diário das Sessões da Assembleia Nacional, nº 50, 10.12.1935: 26.
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Importa aclarar la naturaleza de esta Cámara Corporativa, que inició sus funciones en 1935, dejando como nota primera el hecho de que el Estado Novo no se habría constituido con un sistema bicameral. «Segundo a Constituição [1933] determina, a Câmara Corporativa há-de ser composta pelos representantes das autarquias locais e dos interesses sociales, considerados estes nos seus ramos fundamentais de ordem administrativa, moral, cultural e económica, devendo a lei designar aqueles a quem incumbe tal representação ou o modo como serão escolhidos e a duração do seu mandato» «Câmara Corporativa», 30.11.1934, en Boletim do Instituto Nacional do Trabalho e Previdência, Año II, nº 1: 1. Cf. LUCENA, 1976: 323 y ss. «A sua principal actividade seria a emissão de pareceres sobre os projectos de lei que tivessem de ser discutidos na Assembleia Nacional. Era bem claro que não lhe seria concedida qualquer capacidade de iniciativa. A Câmara Corporativa funcionaria em privado. Não lhe seria concedido espaço para produzir qualquer tipo de discurso político. Só abordaria os problemas que lhe fossem solicitados pelos órgãos de soberania de que dependia. Dos interesses sociales nela representados, apenas se pretendia que se pronunciassem sobre os problemas requeridos por outrem. Apesar de reunidos numa Câmara, esta não seria a instância apropriada para a sua expressão. (...) Destinava-se a preparar as discussões em plenário, a fornecer elementos de debate, condicionando mas sem que determinasse, as deliberações do poder legislativo.» FERREIRA, 2008: 175 y 176. Esta Cámara representaría una de las mayores incongruencias del Estado Novo desde su fundación, pues siempre se autodefinió como corporativa; la Cámara Corporativa ocuparía entonces la cumbre de la pirámide social. No obstante, sólo en 1956/1957 las primeras corporaciones estarán de hecho constituidas, lo que esclarece algo en cuanto al vacío de las décadas anteriores, completando lo que el régimen comenzó a construir por el tejado, instituyendo un órgano político omiso, o profundamente limitado, en su poder.
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la Cámara hacia el Gobierno, a través de la conclusión que, tras un profundo análisis del proyecto de ley, este, al final, presenta una definición de accidente de trabajo, de forma implícita560.
Convendrá aquí entender cuál es la posición del Estado ante la cuestión de los accidentes de trabajo, que coloca directamente el patronato y a los obreros enfrentados. La postura estatal apunta hacia una equidad, pero la consideramos tendente hacia el lado de los empleadores, en una evidente selección de clase. Retomemos el informe: «Reconhece-se aos sinistrados do trabalho o direito a uma indemnização quanto possível compensadora da sua inferioridade; mas ao Estado compete não esquecer os interesses dos patrões e acautelá-los simultaneamente, de modo que para proteger o infortúnio de uns não hajam de sacrificar-se injustamente as condições de vida de outros, ou prejudicar-se as possibilidades do seu desenvolvimento»561.
Como corolario de esta cuestión, y tras este normal trámite legislativo, a 27 de julio de 1936 se promulga la pormenorizada Ley 1942 sobre accidentes de trabajo o enfermedades laborales562:
«Terão direito a assistência clínica, seja qual for a forma por que deva ser prestada, a medicamentos e às indemnizações ou pensões fixadas nesta lei todos os trabalhadores, por conta de outrem, vítimas de um acidente de trabalho que lhes ocasione alguma lesão ou doença, nos casos seguintes: 1.º No local e durante o tempo de trabalho; 2.º Na prestação do trabalho ou fora do local e tempo do trabalho normal, se ocorrer enquanto se executam ordens ou realizam serviços sob a autoridade da entidade patronal; 3.º Na execução de serviços
560
«Parecer da Câmara Corporativa sobre a proposta de nº 67», en Boletim do Instituto Nacional do
Trabalho e Previdência, Año III, nº 6, 15.02.1936: 87-91.
561
«Relatório da proposta de lei 67 sobre os acidentes de trabalho», en Boletim do Instituto Nacional do
Trabalho e Previdência, Año III, nº 1, 30.11.1935: 2-3.
562 En el artículo 8º de la ley se definen las enfermedades laborales contempladas: Ley nº 1942, en
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espontaneamente prestados pelos seus trabalhadores à entidade patronal de que lhe possa resultar proveito económico»563.
Consideramos que esta definición de los criterios de elección para disfrutar de este seguro se pone en moldes vastos, dando margen a una posible especulación patronal. Con todo, la responsabilidad patronal por negligencia se prevê en el artículo 27.º, al declarar que «As indemnizações atingirão a totalidade do salário ou da redução da capacidade de ganho dos sinistrados, se o acidente resultar da falta de observância das disposições legais sobre higiene e segurança dos lugares de trabalho e profilaxia dos acidentes»564. Esta ley (regulada el 12 de abril de 1937565) revoca y sustituye una de las últimas herencias de la legislación social de 1919, el decreto ley n.º 5637, que hasta la fecha regulaba estas cuestiones566.
Retomando la orgánica implantada por la Ley 1884, pertenecerían obligatoriamente a las Cajas Sindicales los «contribuintes», las entidades patronales cubiertas por contratos colectivos que crean estas cajas, y también los «beneficiários», es decir, todos aquellos que trabajasen para cualquiera de las referidas entidades, siempre que se encontraran en el intervalo entre los 14 y los 50 años de edad. Estos «beneficiários» también contribuirían para el patrimonio colectivo567. Por último, estos organismos de previsión operaban en un régimen de capitalización financiera, con fondos exclusivamente privados: «A previdência tem de ser previdência, custeada por receitas que legitimamente lhe pertençam (…) Assim se exclui a participação do Estado, já porque o Estado tem de consagrar à assistência
563
IDEM, Ibídem, art. 1º: 323.
564
IDEM, Ibídem, art. 27º: 326.
565
Decreto-ley nº 27. 649, en Diário do Governo, nº 84, de 12.04.1937: 345-355.
566 Aún en la cuestión laboral importa referirse a sutileza del horario de trabajo, concretamente al día de
descanso, el domingo. El asunto no resulta pacífico generando polémicas en los primeros años del régimen. Lo decretado es que en el medio urbano se libre el domingo y en el campo se abran excepciones para esta norma. Para profundizar en esta materia, véase: PATRIARCA, 1995: 382 y ss.
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o pouco ou o muito de que puder dispor, já porque o Estado não tem neste aspecto responsabilidades especiais para com os trabalhadores»568. Pero
más claramente no podemos comprender que el Estado no nutre interés alguno en cofinanciar una seguridad social para el trabajador. Lo que le interesa, como se verá en el transcurso de los años, es que la previsión se baste por sí misma, y que – lo que sería deseable – hubiesen fondos suficientes para redundar los encargos públicos en la esfera de la asistencia. Si alguna lectura financiera puede ser tejida acerca de los fondos de previsión social portugueses, particularmente en cuanto a las Cajas Sindicales, con el corto alcance de las protecciones, sería la de que la previsión acabará por generar aquello por lo cual el régimen tanto ansía, un superavit claro y notorio: en 1950, 1954 y 1960, los ingresos son de 560 mil, 670 mil y 1202 mil contos respectivamente, contrastando con 333 mil, 393 mil y 530 mil contos de gasto. Lo mismo se verifica en las Cajas de