Una vez presentados al lector los fundamentos sobre los cuales los regímenes ibéricos edifican sus políticas sociales, desarrollamos de la teoría a la praxis. Así, aproximándonos a la obra desarrollada por el régimen franquista en el área de la política social, en lo que concierne a su vertiente de previsión, se admite parcialmente su origen en el período tan rechazado por el Nuevo Estado, la Segunda República463. El discurso oficial franquista no puede ser más hostil, en un paralelismo claro con la postura salazarista en relación a la Primera República portuguesa. La antecesora del Franquismo es, además, rotulada con diversos epítetos explicativos del fracaso de sus experiencias de política social: inestabilidad, agnosticismo464
o se aluden a los vicios endógenos que, en su conjunto, habían truncado el progreso de alguna política social republicana, en la fecha apenas apoyada
462
Fuero de los Españoles, Ley de la Jefatura del Estado de 17 de julio de 1945, Capítulo Tercero, art. 28, en «Leyes Fundamentales del Estado Español», 1964: 7. El Fuero de los Españoles constituye, sí, un instrumento auxiliar de la política externa española en el inicio del ciclo del boicot internacional al Franquismo. En este contexto, el régimen necesitaba de presentar un nuevo rostro en la nueva Europa que se configuraba, en 1945, como un rostro más conforme a las ideologías vencedoras y dominantes que se anunciaban. Cf. OLIVEIRA, 1995: 97.
463
Defiende Álvarez que «las políticas de previsión social franquista no fueron fruto de la capacidad visionaria y de la originalidad de los políticos franquistas, sino que, en gran medida, consistieron en la puesta en marcha de programas pensados, diseñados y presentados tempo atrás, en especial, durante la II Republica». ÁLVAREZ, 2009: 235.
464
«Con la proclamación de la República, la Iglesia perdió, o sintió que perdía, una buena parte de su posición tradicional. El privilegio dejaba paso a lo que la jerarquía eclesiástica y muchos católicos consideraban una persecución abierta.» CASANOVA, 2005: 45. Y consideramos que, precisamente por esta razón, «la jerarquía eclesiástica (...) no [ha dudado] en suministrar toda su parafernalia legitimadora a las soluciones políticas autoritarias que corrigieran el sentido fundamental de las políticas laicistas». LOFF, 2000: 134.
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por el INP465. Franco afirmará que, «En definitiva: somos la contrafigura de la República»466.
No obstante la obra social republicana sea objeto constante de ataques por la élite política franquista, es cierto que en un balance en los dos primeros años e funciones, Girón de Velasco afirma, reconociendo y justificando alguna continuidad en el área de las relaciones laborales provenientes del régimen democrático, «el hecho de que hayan permanecido algunas líneas inmóviles»467. No obstante, en las palabras de Girón, el principio que dirige la acción del nuevo régimen estaría fundado en la aplicación del absolutamente original concepto falangista de «social»468. Este social está concebido y sería aplicado al trabajador, que el Estado define como «soldado que sirve con su trabajo en el ejército civil»469, y por quien el Estado se compromete a: defenderlo en su vida y en el trabajo, así como a elevar, gradual y empeñadamente, su nivel de vida, «en la medida que lo permita el superior interés de la Nación»470.
Así, y siguiendo el camino de la acción social republicana, en el Franquismo la apuesta se continúa haciendo en los seguros sociales
465 «Fueron sus características más destacadas: la inestabilidad política, el fomento de la lucha de clases,
un ambiente permanente revolucionario con menoscabo de la autoridad, el terrorismo en determinadas regiones, la decadencia espiritual y el atraso cultural de grandes sectores, el bajo nivel de vida y las enormes desigualdades sociales, el fomento libre de los separatismos y el estancamiento de nuestro progreso económico. La República acrecentó y multiplicó todos estos males.» FRANCO, 31.12.1959: 708.
466 FRANCO, 17.04.1953: 306.
467 Dos Años de Actuación al Frente del Ministerio de Trabajo, mayo 1941-1943, 1943: 7. En la década de
1950, otros autores admiten, aunque de forma tácita, que la protección social conoció una evolución durante el período republicano (1931-1936/9): «En España, durante los últimos cincuenta años, el sistema de Seguros sociales ha evolucionado de tal manera, que actualmente dispone de todas las ramas indispensables en un país social.» BIKKAL, 1954: 411.
468
GIRÓN, 1994: 119. Javier Tusell, precisamente en una recensión de las memorias de Girón de Velasco: «Los falangistas (...) han producido memorias en general desvaídas y superficiales (Fernández Cuesta, Valdés, Utrera...). Las de Girón tienen al menos la ventaja de que proporcionan un buen autorretrato del personaje, aunque no sea posible encontrar en ellas un grado apreciable de precisión acerca de los acontecimientos narrados.» TUSELL, 1994.
469 Dos Años de Actuación al Frente del Ministerio de Trabajo, mayo 1941-1943, 1943: 10. 470
Fuero del Trabajo, decreto de 9 de marzo de 1938, Declaración II, ítem 1 e Declaración III, ítem 2, en «Leyes Fundamentales del Estado Español», 1964: 9.
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profesionales, aunque el régimen haya apartado a las compañías privadas de seguros de la prestación de servicios. Los seguros sociales son vistos por el Franquismo como que obedecen «a un sentido revolucionario de transformación en la concepción de lo que el trabajador representa en la Patria»471. En verdad, ese sentido revolucionario queda por debajo de las
expectativas, ya que muchos de los seguros sociales se habían ensayado y legislado durante la vigencia de la Segunda República.
Ahora bien, ¿qué seguros sociales crea o promueve el Franquismo? En el documento fundador que es el Fuero del Trabajo, Franco define las áreas de apoyo social para ser desarrolladas e intervenidas, afirmando que «se incrementarán los seguros sociales de: vejez, invalidez, maternidad, accidentes del trabajo, enfermedades profesionales, tuberculosis y paro forzoso, tendiéndose a la implantación de un seguro total»472. El Decreto de
23 de diciembre de 1944 crea una comisión para redactar y presentar un proyecto de ley con vista a la constitución de un sistema de «Seguro Total», con todo sin éxito inmediato, aunque proponiendo un proceso de afiliación a los seguros más simplificado y unificado473. Un mes después de la creación de dicha comisión474, esta pasa a reunir las condiciones para desarrollar su trabajo, con el nombramiento de los elementos que la constituirán, y dentro de ellos Jordana de Pozas, pero, aún así, el trabajo nunca logrará llegar a buen cabo. Por esta fecha, afirma el entonces ministro de Trabajo que «otro objetivo fundamental era conseguir la cobertura universal de todos los riesgos y necesidades que pudieran referirse al trabajador y a su núcleo familiar. De este objetivo nació la Seguridad Social»475. Es en 1950 cuando se inscribe, por primera vez, la expresión «seguridad social» en la
471
Dos Años de Actuación al Frente del Ministerio de Trabajo, mayo 1941-1943, 1943: 10.
472
Fuero del Trabajo, decreto de 9 de marzo de 1938, Declaración X, ítem 2, en «Leyes Fundamentales del Estado Español», 1964: 14.
473 Decreto de 23 de diciembre de 1944, en Boletín Oficial del Estado, nº 13, 13.01.1945: 472-474. 474 Orden de 23 de enero de 1945, en Boletín Oficial del Estado, nº 35: 1023.
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legislación franquista, a través del decreto de 14 de julio de 1950476, emanado del Ministerio de Trabajo, reconfigurando el funcionamiento do INP, que, con esta actualización, supuestamente, «ha pasado (...) del concepto conservador de la previsión que le informaron sus fundadores, al revolucionario de seguridad social»477. Por lo tanto, desde el inicio del
Franquismo que se encuentra previsto el alcance de un sistema integrado de protección social. Pero eso no significa que el régimen tuviese una voluntad real de concretarlo, ni tampoco pensase en estar obligado a hacerlo. Así, estaba prevista la seguridad social; pero deseada por el Estado, no tanto.
Veamos, entonces, los seguros sociales individualmente y por orden diacrónico.
Inaugurando la concretización de lo preconizado en el Fuero del Trabajo, Franco instituye el 18 de julio de 1938, el Régimen de Subsidios Familiares478, lo que se configura como «la primera ofensiva social del régimen»479, en palabras de Girón, aunque quien lo decrete sea Pedro González Bueno, titular del entonces Ministerio de Organización y Acción Sindical. Este subsidio tiene el propósito de garantizar al trabajador y a su familia un nivel de vida condigno480 (concepto siempre algo esquivo), particularmente el aumento salarial que permita a la mujer regresar a casa para la recatada función de madre y esposa: «ha de otorgarse al trabajador – sin perjuicio del salario justo y remunerador de su esfuerzo – la cantidad de bienes indispensables para que aunque su prole sea numerosa – y así lo exige la Patria – no se rompa el equilibrio económico de su hogar y llegue la 476 GALA, 1995: 59. 477 FERNÁNDEZ, 1954: 243. 478
Ley, en Boletín Oficial del Estado, nº 19, 19.07.1938: 272-275. Este seguro está reglamentado por el Decreto de 20 de octubre de 1938, en Boletín Oficial del Estado, nº 118, 26.10.1938: 2010-2018. A 01.02.1939 se encuentra operacional.
479 GIRÓN, 22.11.1944: 11.
480 Fuero del Trabajo, decreto de 9 de marzo de 1938, Declaración III, ítem 5, en «Leyes Fundamentales
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miseria, obligando a la madre a buscar en la fábrica o taller un salario con que cubrir la insuficiencia del conseguido por el padre, apartándola de su función suprema e insustituible, que es la de preparar sus hijos, arma y base de la Nación, en su doble aspecto espiritual y material.»481 Este seguro presenta carácter obligatorio para todo el patronato con los asalariados, y en él se incluyen todos los trabajadores sin distinción, siempre que tengan, por lo menos, dos hijos. El valor pecuniario se cifra en el 6% del salario, siendo un 5% financiado por el empleador y el 1% por el interesado. En una publicitación de esta acción de política social, Girón afirma en relación a este seguro:
«Aunque nos quede mucho por andar, éste es el camino; y estos avances, que a tantos pasan desapercibidos, son las bases necesarias que han de hacer posible mañana la verdadera, la definitiva victoria.»482
Una política social natalista. El comienzo no podría ser otro. Importa, con todo, considerar el concepto de familia para el régimen, una vez que un agregado solo recibiría este apoyo financiero a partir del nacimiento del segundo hijo, por lo que concluimos que una pareja con un hijo a su cargo no se califica como familia a la luz de la legislación/ideario franquista. Todavía en este ámbito, y como extensión de los beneficios de este seguro, son establecidos los Préstamos de Nupcialidad483 (transformados en Premios, en 1948) para la pareja trabajadora, y los Premios de Natalidad, nacionales y provinciales, para los matrimonios con una prole más numerosa484, en lo que Girón considera que «se trata más bien de un
481
Ley, en Boletín Oficial del Estado, nº 19, 19.07.1938: 272.
482
GIRÓN, 27.03.1942: 168.
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Subsidio con un valor máximo de 2500 pesetas, o 5000 si la esposa estuviera igualmente asegurada, siempre que no se alcancen más de 10.000 pesetas anuales. Cf. GIRÓN, 22.11.1944: 14.
484 En 1944 se regulan los apoyos sociales para las familias numerosas, lo que a la luz de la ley, serían las
compuestas por el cabeza de familia, el cónyuge, y en caso de que existan, 4 o más hijos legítimos o legitimados y dependientes, menores de edad y solteros o mayores pero incapacitados para el trabajo. Cf. Decreto de 31 de marzo de 1944, en Boletín Oficial del Estado, nº 101, 10.04.1944: 2854-2859.
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beneficio moral de sentido honorífico»485. Por fin, el 1 de julio de 1942, las esposas de los trabajadores cubiertos por el Subsidio Familiar pasan a integrar el Seguro de Maternidad, del que en adelante daremos cuenta486.
El Plus Familiar es legislado en 1942 (en una evolución del Subsidio Familiar de 1938), adquiriendo una mayor cobertura a partir de 1946, destinado a abarcar a todos los trabajadores de la industria y de los servicios, estando su financiación y su gestión a cargo de las empresas. Básicamente, este se constituye como un complemento del salario ganado por el trabajador487. En palabras de su ideólogo, «la finalidad era procurar a todos los trabajadores, cualquiera que fuera su condición, una ayuda igual atendiendo al número de hijos. Había que tratar de que la prole numerosa, por otra parte tan necesaria para el porvenir de la patria, no produjera un desequilibrio en el hogar»488. Consideramos que el Plus Familiar (homólogo
del portugués «Abono de Família») intenta ser un complemento salarial, además de pretender potenciar el crecimiento demográfico en España. Este seguro presenta un plazo de vigencia para el asegurado de apenas seis meses, por lo que, como instituciones de amparo a este público y en una fase posterior al final de la prestación, Girón desarrollará las ya referidas Mutualidades, como organismos de carácter complementario. Este proyecto se dirige primero hacia los Sindicatos, que a la cabeza tienen a Fermín Sanz Orrio como delegado nacional, que había rechazado la propuesta, respondiendo a Girón que «no estaba para esos trotes ni para esas
485 GIRÓN, 22.11.1944: 14. 486 JORDANA, 1953: 25. 487
Documentos legales relacionados com este campo de intervención social: Ley de 8 de julho de 1938, Decreto de 27 de julho de 1943, Ley de 13 de diciembre de 1943 sobre la Protección a las Famílias Numerosas. Aunque se advirtiese «que a atribuição deste apoio não isentava os interessados de procurarem sustento: «Su finalidad no es descargar a la familia totalmente del sacrificio económico que entraña la crianza de los hijos, sino ayudar en mayor o menor medida a la familia en esta tarea.» BURGOS, 1945: 82.
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fantasías»489. Por aquí se deducirá que las relaciones no serían las mejores entre Girón y quien le sucederá en la jefatura del ministerio.
Avancemos por la malla social franquista. El 1 de septiembre de 1939, se promulga una ley promotora de una nueva etapa, sustituyendo el Retiro Obrero Obligatorio por el Subsidio de Vejez490 (reglamentado por las órdenes de 6 de octubre de 1939 y de 2 de febrero de 1940), gestionado por el INP (en un período posterior a la titularidad de Girón). Este seguro social encuadra apenas a aquellos trabajadores que reciban bajos salarios y, en lo que respecta a la invalidez, apenas se considera para este efecto a los presenten un «desgaste prematuro del organismo». Así, en este seguro se engloban todos los trabajadores por cuenta ajena, entre los 16491 y los 65 anos, siempre que su salario no supere las 4000 pesetas por año492 y no fuesen funcionarios públicos. No obstante el avance legislativo y social que este y otros seguros formalmente representan, la verdad es que el montante de este tipo de ayuda es insignificante493, lo que no significa que para el español pobre, por muy escasa ayuda de que se tratase, no sería una gran diferencia en el presupuesto de un hogar. Ahora, de ser así, el Estado sería percibido por muchos como benefactor, capitalizando apoyos494.
489
GIRÓN, 1994: 124.
490
Los articulados promulgados en este comienzo de la política social franquista reiteran la «preocupación sentido por el Nuevo Estado hacia los ancianos que, al declinar su vida y luego de una intensa vida laboral, se ven carentes de recursos e imposibilitados de dedicarse a sus habituales actividades». Decreto de 1 de Mayo de 1944, cit. por MONTOYA, 1992: 349.
491
Pasó a 14 años, a 24 de octubre de 1946.
492
Con los debidos ajustes a la evolución de la economía, en 1953, el límite de vencimiento de un trabajador para poder estar inscrito en este seguro era de 18.000 pesetas por año: JORDANA, 1953: 28.
493 De 1 a 3 pesetas, lo que aún representó un aumento de 300%, en términos porcentuales y
comparativos. Véase epígrafe 2.12.
158
En 18 de abril de 1947 este seguro se transforma en el Subsidio Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI)495. Subyacente a esta evolución del
seguro, se encuentra el entendimiento aquí expresado por Cerdá y Richart, de que «el obrero que se ha hecho viejo trabajando, no se le debe dar una limosna ni recluirlo en un asilo, así como al que ha perdido la capacidad de trabajo a consecuencia de un accidente no debe ser abandonado. A unos u otros debe asegurárseles un medio de vida para no ser un paria de la sociedad, ni una carga para su familia»496. Por decreto de 9 de enero de 1948, el SOVI es ampliado a todos los trabajadores obreros y a todos los que cuyos rendimientos no sobrepasen las 12.000 pesetas por año497. Al final de 1948, son aumentados los valores de la pensión otorgada por este seguro hasta un máximo de 200 pesetas mensuales. En 1955, el SOVI se enriquece con la inclusión de subsidio de viudez, todavía escaso (corresponde al 50% del subsidio de vejez para viudas de trabajadores que habían completado 65 años o fuesen incapacitadas), evolucionando su designación hacia el Seguro Obligatorio de Vejez, Invalidez y Supervivencia. Este subsidio, contrariamente a lo que su nomenclatura podría inducir, lo consideramos como una contribución social de cariz asistencial, pues está costeada por los empresarios, con alguna participación del Estado, sin la aportación del trabajador. Su lógica pasa por el reparto y no por la capitalización, siendo financiado con las cotizaciones corrientes, pasando el subsidio a estar más vulnerable a las fluctuaciones fiduciarias y demográficas, lo que, a largo plazo, le traerá problemas.
El Seguro de Accidentes de Trabajo constituye una adaptación al ideario y objetivos franquistas por la ley de 8 de mayo de 1942. Cabe destacar que el Nuevo Estado, en este seguro, acaba por dar continuidad a los dictámenes sociales de la República, pues mantiene el seguro en los mismos moldes, esto es, la agricultura, la industria, el comercio y la pesca tienen, cada uno, sus regímenes propios para la protección de accidentes de
495
Decreto de 18 de abril de 1947, en Boletín Oficial del Estado, nº 125, 05.05.1947. Reglamentado por la Orden de 18 de junio de 1947.
496 CERDÁ, 1938: 28.
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trabajo. Ahora bien, siendo la base legislativa la precedente, el Franquismo intenta adaptarlo con su filosofía, lo que se aprecia en diversas reglamentaciones498, todas, según el discurso oficial, para «conseguir la mayor eficacia y rapidez en la tramitación y concesión de las indemnizaciones por accidente del trabajo»499, pero en verdad,
probablemente, sólo para poder presentar este seguro como originalmente franquista y designarlo como nacionalista y así no reconociendo la obra republicana. Los riesgos cubiertos por este seguro abarcan las eventualidades de incapacidad permanente o de muerte para los referidos sectores de la industria, de la agricultura y de la pesca, siendo obligatorio apenas para el riesgo de incapacidad permanente y de muerte. Por decreto de 29 de septiembre de 1943, las pensiones atribuidas en el ámbito de este seguro conocen un incremento de su valor500. En 1950, por el Decreto de 31 de marzo, si otorga a los pensionistas por accidentes de trabajo el derecho de apoyo en la salud a través del Seguro de Enfermedad, extensivo a sus familiares directos501. A 22 de diciembre de 1955, una nueva alteración aumenta sus prestaciones, cubriendo, en adelante, a los trabajadores agrícolas, así como procede a la unificación de los diversos regímenes que hasta entonces se encontraban separados como de los trabajadores agrícolas y del mar. Este articulado se vuelve obligatorio el seguro en todos los riesgos protegidos, pasando a abarcar la incapacidad temporal y la asistencia sanitaria, que pasa a prolongarse indefinidamente en el tiempo502. En 1959, este seguro está definitivamente consolidado por el
498 Algunas Órdenes que reglan este seguro: 8 de febrero y 20 de octubre de 1939, 4 de diciembre de
1940 y 9 de diciembre de 1941, relacionadas con la responsabilidad del patronato y de las compañías de seguros.
499 JORDANA, 1953: 44.
500 Importa notar que el impacto real de esta medida, en el contexto de la Segunda Guerra Mundial y de
la inflación verificada en la posguerra, puede significar muy poco. Con todo, a título de ejemplo, algunos de los aumentos fueron de 75% en los casos de incapacidad permanente absoluta, 55% incapacidad permanente total, 35% en los casos de incapacidad parcial: IDEM, Ibídem: 45.
501 IDEM, Ibídem: 46. 502
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Decreto de 22 de junio y, en 1962, asegurará, en caso de incapacidad temporal y permanente, lesiones definitivas y la muerte.