El fracaso de la invasión de Cuba por un contingente preparado por la CIA llevó a que los funcionarios norteamericanos volvieran a considerar su estrategia hacia la región. Además de sus recomendaciones relativas a la isla del Caribe, el presidente de la Task Force para América latina, Berle, aconsejó llamar lo más pronto posible a la reunión del CIES para organizar la Alianza para el Progreso. El énfasis estaría colocado en tres cuestiones: educación, medidas sociales y desarrollo económico, en ese orden. La nueva situación planteada generaría un amplio y creciente apoyo para el programa. Aunque lo señalaba al referirse a la cuestión cubana, Berle adelantaba uno de los límites del programa al recomendar que la asistencia financiera a América latina fuera tratada caso por caso, de manera de ayudar en general a los países amigos.27
En el marco de una reunión del BID en Río de Janeiro, Goodwin y Lincoln Gordon se reunieron con Jorge Sol, funcionario del CIES; Raúl Prebisch, secretario ejecutivo de la CEPAL, y Felipe Herrera, presidente del BID. De las discusiones surgió un consenso sobre los objetivos que se esperaban alcanzar, la agenda a proponer, y la forma en que se haría el trabajo preparatorio para la reunión del CIES. Dicha agenda fue aprobada por unanimidad por el consejo de la OEA a fines de mayo.28
Un borrador de la Carta que la conferencia adoptaría fue redactado por funcionarios del Departamento de Estado y del Tesoro, proponiendo el marco de la Alianza, objetivos, compromisos e instrumentos para la planificación. Este documento se enviaría luego a los gobiernos latinoamericanos para su análisis.29
La falta de simpatía de algunos funcionarios del Departamento de Estado respecto del programa de la Alianza resultó evidente. Dichos funcionarios rechazaban los nuevos enfoques con escepticismo. La política latinoamericana del presidente sería derrotada al no ser compartida por las personas que se encargaban de su aplicación y a las que no les interesaba la región. Schlesinger recomendó a Kennedy hablar con Robert F. Woodward, quien se haría cargo de los Asuntos Interamericanos en breve, señalándole que la Alianza estaba en el corazón de la política latinoamericana y que se esperaba que esa oficina se comprometiera con el programa.30
Los objetivos de una gira que el embajador de Estados Unidos ante la ONU, Adlai E. Stevenson, emprendería por América latina fueron definidos en una reunión a
27
Memorandum From the Chairman of the Task Force on Latin America (Berle) to President
Kennedy, Washington, 25-IV-1961, FRUS, op. cit., doc. 10.
28
Memorandum From the President’s Assistant Special Consultant (Goodwin) to President
Kennedy, Washington, 12-VI-1961, FRUS, op. cit., doc. 12. Funcionarios pertenecientes a la
OEA, la CEPAL y el BID realizaron el mencionado trabajo preparatorio. En opinión de Goodwin, se había constituido el mejor grupo interamericano de economistas reunido hasta el momento, con estudiosos líderes de casi todos los países.
29 Doc. 12, cit.
30 Memorandum From the President’s Special Assistant (Schlesinger) to President Kennedy,
Washington, 27-VI-1961, FRUS, op. cit., doc. 13. Schlesinger recibió comentarios al respecto
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la que asistieron Kennedy, el secretario de Estado Rusk, Stevenson y el secretario adjunto Harlan Cleveland. El propósito del viaje no era alentar una acción común en contra de Cuba ni explicar el fracaso de la invasión, sino consultar con los países vecinos las recientes propuestas del presidente norteamericano. Específicamente se buscaría establecer las bases para la reunión del CIES y hallar formas de mejorar la cooperación en el hemisferio.31
En el informe sobre su viaje, después de haber visitado diez capitales de Sudamérica, Stevenson afirmaba que había consultado planes para hacer avanzar la Alianza para el Progreso y las posibilidades de acción colectiva para defender el hemisferio occidental contra la penetración y la subversión comunistas, incluida la agresión indirecta a través de Cuba.32
Stevenson había encontrado un interés unánime en la Alianza para el Progreso y en que la reunión del CIES resultara un éxito, pero no percibió una definición clara respecto de los temas a tratar. Algunos gobiernos, entre ellos el de Perú, parecían creer que la reunión sería la ocasión para recibir ayuda sin considerar medidas de autoayuda o reformas estructurales en ámbitos como la tenencia de la tierra e impuestos. Colombia, Chile, Brasil y, tal vez, Venezuela estaban adelantados respecto de los demás países en el trabajo técnico aplicado a programas de largo plazo para el desarrollo económico y social. Otros simplemente habían entregado shopping lists de proyectos de inversión pública para los cuales buscaban préstamos u otra ayuda. La Argentina y Chile habían enfatizado la importancia del desarrollo económico en contraste con el desarrollo social. Muchos gobiernos habían reclamado un trato de “consideración especial” sobre diversas bases.
En varios casos el énfasis se había puesto más en las políticas comerciales y en el precio de las commodities que en la ayuda exterior para la inversión pública. La Argentina, Uruguay y Chile habían declarado un fuerte interés en el respaldo de sus negociaciones con el Mercado Común Europeo. Era conveniente una acción conjunta para la estabilización de los mercados de productos primarios y el aumento de los precios de exportaciones clave.
Stevenson juzgó que las necesidades y el deseo de crecimiento acelerado eran grandes, y la capacidad para hacer uso efectivo de ayuda había aumentado por la programación de inversión pública. En muchos casos los conceptos generales de necesidades y prioridades no se encontraban lejos del criterio norteamericano. Si el Congreso autorizaba los créditos a largo plazo, no había duda de que los gobiernos
31 Memorandum of Conversation, Washington, 24-V-1961, participants: Kennedy, Rusk,
Stevenson, Cleveland, FRUS, op. cit., doc. 11. El presidente aclaró que el propósito de la
política de Estados Unidos no era de ninguna manera de represalia hacia Cuba y cuanto menos se hablara de Cuba, en ese momento, mejor.
32 Report From the Representative to the United Nations (Stevenson) to President Kennedy,
Washington, 27-VI-1961, FRUS, op. cit., doc. 14. Stevenson viajó acompañado por el
embajador Ellis O. Briggs, el profesor Lincoln Gordon y funcionarios del Departamento de Estado.
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latinoamericanos podrían llevar adelante esfuerzos sostenidos de desarrollo, incluidas las reformas estructurales.33
En la entrevista con Frondizi, Stevenson manifestó que su gobierno estaba interesado en resolver el problema de Cuba en el seno de la OEA. El presidente argentino señaló que el fracaso del desembarco en la isla había acentuado las dificultades para cualquier acción contra Cuba por parte de la OEA y aconsejó no tomar ninguna medida hasta que el programa de la Alianza para el Progreso tuviera plena aplicación.
Frondizi propuso la conformación de un grupo, integrado por los presidentes de Estados Unidos, México, Brasil y la Argentina, que trabajara en alcanzar una fórmula que concluyera con las agresiones entre Estados Unidos y Cuba. La postura del presidente argentino implicaba que la cuestión cubana era un problema bilateral, mientras que para Kennedy –lo mismo que para Eisenhower- la revolución castrista era una etapa de la lucha bipolar Este-Oeste y una amenaza para los demás países del continente; en razón de ello la solución debía tratarse conjuntamente en la OEA.
Stevenson advirtió también que la mediación que proponía Frondizi, a través de los cuatro países, debilitaría el principio de la igualdad jurídica de los estados que era uno de los basamentos de la OEA.
La presencia de Stevenson fue aprovechada por los funcionarios del área económica para insistir en la necesidad de recibir un fuerte apoyo económico y presentaron una lista de pedidos por valor de 1.000 millones de dólares.34
Una entrevista concertada entre Stevenson y Frigerio no pudo realizarse debido a la vigilancia que los servicios de inteligencia mantenían sobre el último. El asesor de Frondizi envió una carta al funcionario norteamericano, donde refirmaba la adhesión del gobierno argentino a la causa de América en el mundo. El presidente Kennedy debía saber que los argentinos se consideraban “necesariamente asociados a los otros pueblos de América y, en especial, al de Estados Unidos”.35
Pero Frigerio advertía que la posición occidental, cristiana y anticomunista de los países americanos corría el riesgo de derrumbarse si no se le daba un contenido económico-social que demostrara a los pueblos que esa posición se traducía en progreso y bienestar. Las consecuencias de llegar a esa situación podían ser significativas. Si los esfuerzos argentinos fracasaban, por ejemplo, habría sucesivas crisis y la Argentina, junto con los otros países menos fuertes, pediría auxilio al bloque comunista o estarían expuestos a la subversión interna.36
33 Ibíd. 34
Norma González, “Frondizi”, mimeo, pp. 28-30.
35 Frigerio a Stevenson, Buenos Aires, 24-VI-1961, citado en Llairó y Siepe, op. cit., p. 48.
Lanús transcribe también el último párrafo de esta carta aunque algo más largo. Frigerio pedía allí que Stevenson convenciera a Kennedy de que aceptara la iniciativa de Frondizi de la reunión cuatripartita “para buscar una solución integral a los problemas del subdesarrollo y, por consiguiente, a los estallidos como el de Cuba. Las reuniones interamericanas plenas, en el cuadro de la OEA, deben ser preparadas cuidadosamente y precedidas de un acuerdo de los
cuatro grandes (Estados Unidos, México, Brasil y Argentina)”. Lanús, op. cit. t. I, p. 273.
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Frigerio escribió posteriormente que la necesidad de los países latinoamericanos de inversiones y posibilidades para su propio desarrollo, antes que ayuda social, fue un punto de vista expuesto con claridad en varias ocasiones, pero especialmente frente a la Alianza para el Progreso, que consistía en “financiamiento para ayuda social, hospitales y obras de saneamiento”. A la administración de Kennedy “se le escapaba la esencia del problema del desarrollo nacional”.37
En junio de 1961 el Departamento de Estado precisó las líneas de política para América latina, ante una situación de profunda intranquilidad. El comunismo internacional, alentado por su éxito en Cuba, estaba tratando de sacar ventaja de esta situación explosiva para subvertir otros países del hemisferio. La OEA no demostraba habilidad ni interés en proteger a sus miembros de la subversión comunista, tendiendo la mayor parte de éstos a percibir a Cuba como un problema comunista, más de Estados Unidos que del hemisferio.38
Los objetivos centrales eran:
1. El mantenimiento de gobiernos democráticos, apoyados en economías viables, de manera que los países permanecieran firmemente del lado de la democracia occidental.
2. La satisfacción de las aspiraciones básicas de justicia social y económica y la asociación de Estados Unidos con el progreso hacia dichos fines.
3. La conciencia de la amenaza del comunismo internacional y de su naturaleza subversiva, y la determinación de derrotarla con la asistencia de Estados Unidos. Para el cumplimiento de estos objetivos se indicaban dos principales líneas de acción:
1. Asistir, a través de la Alianza para el Progreso, a los países que estaban esforzándose para conseguir el progreso económico y social;
2. Fortalecer la voluntad y capacidad de los gobiernos, con énfasis en la seguridad interna, para derrotar intentos de una toma de poder por fuerzas apoyadas por el comunismo internacional o el castrismo.39
37 Rogelio Frigerio, “Una experiencia política y de gobierno que marca un camino”, en Pisarello
y Menotti, op. cit., t. VII, p. 321.
38 United States Policy Toward Latin America, Washington, 3-VII-1961, FRUS, op. cit., doc.
15. El documento completo lleva fecha de 25 de mayo y fue discutido en la reunión con el secretario del 8 de junio de 1961.
39
United States Policy Toward Latin America, Washington, 3-VII-1961, cit. A continuación el documento enunciaba las acciones a implementar en el campo político, económico-social y militar. En el último, el primer objetivo era asumir la responsabilidad primaria de operaciones militares en los océanos Atlántico y Pacífico y el mar Caribe, y buscar la aceptación latinoamericana de este compromiso. El segundo era alentar la aceptación de que cada país latinoamericano era responsable de contribuir a la defensa del hemisferio, manteniendo la seguridad interna, contra las amenazas de la guerrilla castro-comunista y la subversión; y la seguridad de sus costas, aguas territoriales, bases y áreas estratégicas, contra la agresión externa. Ibíd.
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Con la asunción de Woodward como secretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos, en julio, la misión de la Task Force se dio por finalizada. Su presidente Berle explicó a Kennedy que el período de transición para el cual se la había creado estaba terminado. Insistió en la recomendación de instaurar un nuevo cargo de subsecretario de Estado para Asuntos latinoamericanos, que proveería un canal directo al secretario de Estado, por el cual se coordinarían las actividades que afectaran a América latina. Los asuntos hemisféricos, que comprendían una alianza regional, era una empresa enorme para ser conducida desde una posición burocrática subordinada.40
Chester B. Bowles subsecretario de Estado, planteó su preocupación por el resultado de la conferencia del CIES, debido a las expectativas que había generado en América latina. Si la primera prueba del éxito de la Alianza se relacionaba con la cantidad de dólares que Estados Unidos tenía en disponibilidad, se podía terminar con todos los países insatisfechos con su participación en los fondos. En virtud de los límites de la capacidad financiera, Bowles aconsejaba identificar a Estados Unidos con otros aspectos menos costosos de los procesos de cambio económico y social, y que eran de igual o mayor importancia para el desarrollo de sociedades democráticas, prósperas y estables. Deseaba proveer recursos para el desarrollo económico, pero poniendo mayor énfasis en reformas básicas de distribución de la riqueza, y promoción de zonas rurales.41
A su vez, el secretario del Tesoro, C. Douglas Dillon, hizo advertencias sobre los siguientes asuntos:
1. El fondo de compensación por la caída de precios de las exportaciones, que contaba con fuerte apoyo latinoamericano, podría requerir constantes inyecciones de recursos, por lo cual no debía aceptarse el plan hasta que fuera más estudiado.
2. El apoyo financiero para un fondo regional que permitiera extender la garantía de las exportaciones para promover las exportaciones intra-zona, particularmente de bienes de capital y otras manufacturas, que interesaba a los argentinos, no sería fácilmente aceptado por el Congreso ya que representaba un subsidio a exportaciones que competirían con las norteamericanas.
3. La propuesta de varios países de crear un Comité de Exportación para el Desarrollo era apoyada por Estados Unidos. La Argentina se había opuesto firmemente y México había demandado que no fuera compulsivo. Dillon consideraba que tendrían que hacer concesiones en este punto.
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Letter From the Chairman of the Task Force on Latin America (Berle) to President Kennedy,
Washington, 7-VII-1961, FRUS, op. cit., doc. 16. Berle adjuntaba un informe sobre el trabajo
realizado por la Task Force.
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Memorandum From the Under Secretary of State (Bowles) to the Secretary of State (Rusk),
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4. Los latinoamericanos demandarían un compromiso sobre asistencia pública de Estados Unidos a su desarrollo. Dillon proponía expresar que en los primeros doce meses se preveía asistencia pública de Estados Unidos por más de 1.000 millones de dólares. No era posible predecir un rango de asistencia futura dado que esto dependía del esfuerzo de los países latinoamericanos en preparar y ejecutar sus programas de desarrollo. No obstante debía enfatizarse que si los latinoamericanos estaban listos a hacer su parte, los Estados Unidos ayudarían a proveer recursos de una magnitud suficiente para que el programa de desarrollo fuera exitoso.42