Cuando tratamos de cambiar el mundo, o cuando evaluamos los intentos de otras perso- nas de cambiar el mundo, tendemos, como he dicho antes, a centrarnos en los objetivos, los fines. Como también he dicho, esto es comprensible. Sin embargo, esta tendencia a fijar toda la atención en los fines parece dejar de lado a los medios. Al decir esto puede pare- cer que me estoy equivocando, puesto que no es cierto que la gente haga caso omiso de los medios en absoluto. Una vez que saben hacia dónde quieren ir, cuáles son sus fines, comienzan a plantearse cómo pueden llegar a su destino, los medios con los que alcan- zarlo. Sin embargo, prestar este tipo de atención a los medios hace que los consideremos como «medios». Puede parecer obvio que tratemos los medios como «medios», pero al hacerlo, es probable que malogremos la consecución de los fines que buscamos. Tratar los medios como «medios», como hacemos frecuentemente, es considerar, por un lado, que son casi exclusivamente subsidiarios a los fines que, supuestamente, deben ayu- darnos a conseguir, y, por otro, que están definidos por estos últimos. Sin embargo, en lugar de pensar en los medios únicamente con respecto a su adecuación como vehículo que nos conduce a un fin, es importante considerarlos también en sí mismos. Los medios, al menos el tipo de medios de los que me ocupo en este trabajo, parecen tener propiedades y efectos propios, y es probable que estos pasen desapercibidos si pensamos que los medios son solamente «medios». Probablemente, quienes persiguen un objetivo y pasan por alto estas propiedades y efectos, piensan que los medios, que, según ellos, estaban subordi- nados a un fin, se escaparán de su control utilitario. Si los descuidamos, los medios que elegimos y creamos se distanciarán de nosotros, cobrarán vida propia y desviarán nues- tro proyecto del objetivo que perseguimos en el momento de seleccionarlo. En otras palabras, los medios pervertirán el resultado.
Antes he dicho que trataré dos tipos de medios, el «proceso» y la «forma», que presentan diferentes características de seducción y que operan de formas distintas. «Proceso» hace referencia a las instituciones, es decir, las organizaciones y procedimientos que las perso- nas establecen para conseguir un objetivo. Esto incluye cosas como las elecciones, los orga- nismos de control, los planes de adquisición de acciones para empleados, los exámenes de conducir y todo aquello creado para conseguir un objetivo. «Forma» se refiere a algo distinto. Utilizo este término para hablar de la manera en la que las personas representan el mundo e informan sobre él o, al menos, las partes pertinentes de él. Al igual que el «proceso», estas representaciones son herramientas. Esto es así porque están diseñadas o han sido seleccionadas para ayudarnos a conseguir un objetivo y, normalmente, lo hacen proporcionándonos una información que nos servirá de guía para actuar. Un ejemplo sen- cillo es el índice de precios al consumo. Este índice representa la inflación y, a su vez, guía
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la política del gobierno. Existe una amplia variedad de representaciones de este tipo, que van desde las cuentas financieras de las empresas y las cifras sobre delincuencia, hasta la parafernalia de la cultura de la auditoría que ha captado la atención de los académicos. Por tanto, lo que yo llamo «proceso» y «forma» son aspectos de los medios. Lo que es más, tienen sus propios elementos de seducción, algunos de los cuales señalo en este tra- bajo. Entiendo que dichos elementos de seducción son reales e inevitables, algo así como la gravedad, que existe, es poderosa y todos los seres humanos estamos sometidos a ella. Sin embargo, no es todopoderosa: al fin y al cabo, construimos máquinas que pueden volar. La seducción del «proceso» y de la «forma», la distracción de los medios, es similar. Es pode- rosa y sospecho que prácticamente todos los humanos estamos sometidos a ella, pero no es más todopoderosa que la gravedad. No obstante, se asemeja a ésta desde otro punto de vista. Para volar, debemos tener muy presente la gravedad y sus efectos, y pensar seriamente en la manera de evitarlos. Si queremos construir un mundo mejor, debemos prestar mucha atención a los medios y sus elementos de seducción, y pensar detenidamen- te en cómo evitarlos.
2.
El «Proceso»
El «proceso» presenta muchos elementos de seducción. El que me incumbe en esta expo- sición es el derivado de la falta de atención, que es aparente en la historia institucional y política de los dos países que conozco mejor: Estados Unidos y Reino Unido. En estos países, el desafecto hacia algunos aspectos de la situación actual genera ansias de refor- ma. Es decir, la gente moviliza el apoyo político, en el sentido amplio de la frase, con el argu- mento de que algo va mal y debe corregirse. Normalmente, todo desemboca en la pro- mulgación de una serie de procedimientos que alteran la manera en la que se deben hacer las cosas, alteraciones cuya finalidad es crear un mundo mejor. Cuando la reforma es más profunda, es probable que estos procedimientos se encuadren en una nueva insti- tución. La historia de Estados Unidos y Reino Unido está repleta de casos de este tipo. Entre muchas otras, en Estados Unidos está la Comisión del Mercado de Valores (Securities and Exchange Commission) y la Junta Nacional de Relaciones Laborales (National Labor Rela- tions Board) y en Reino Unido, el Comité de Política Monetaria (Monetary Policy Commit- tee) y el Organismo de Garantía de Calidad para la Educación Superior (Quality Assuran- ce Agency for Higher Education).
Estas instituciones reflejan lo que considero que es una visión bastante mecanicista del gobier- no, en concreto, y de la reforma social, en general. Digo que es una visión mecanicista por- que parece que pensamos que es posible introducir reformas, o crear un mundo mejor, cre- ando una máquina que se encargará de conseguirlo, entendiéndose por «máquina» una nueva institución y unos nuevos procedimientos. En la mayoría de los casos, la creación de la máquina se anuncia como una victoria en pro de la reforma, nos felicitamos por un trabajo bien hecho y los que respaldaron la reforma en cuestión dirigen seguidamente su atención hacia otros asuntos. Los defensores asumen que la máquina hará su trabajo, que el mundo será un lugar mejor y que el problema que los acuciaba se ha resuelto.
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LA PERVERSIÓN DE LOS MEDIOS: LA SEDUCCIÓN DEL PROCESO Y LA FORMA
He dicho que esta visión mecanicista parece bastante extendida y que tiene algunas con- secuencias desafortunadas. La primera de ellas, que las personas parecen mucho más dispuestas a consagrarse a la creación de una máquina que resuelva el problema, que al propio funcionamiento de la máquina y la seguridad de que haga realmente lo que se supo- ne que debe hacer. Parece que hace falta algo extraordinario para que prestemos aten- ción a esto último. Así pues, recurriendo a un ejemplo reciente de maquinarias guberna- mentales que pretenden mejorar el mundo, fue necesario que explotara la crisis financiera de los últimos años para darnos cuenta de que los antiguos altos ejecutivos de Goldman Sachs y compañías semejantes se encontraban al frente de la Reserva Federal de Nueva York, más directamente ligada a los grandes bancos y las sociedades de inversión. De no haberse producido semejante revuelo, hubiera sido casi misión imposible que la gente se interesara por la denominada «captura del regulador». Este ejemplo se refiere a un orga- nismo federal de Estados Unidos, pero el fenómeno parece tener aplicación general: una vez que la «máquina» está en funcionamiento, la gente tiende a alejarse de ella, dando por hecho que han cumplido sus objetivos.
A este respecto, otra desafortunada consecuencia de esta visión mecanicista es que las cuestiones que la «máquina» debería abordar tienden a despolitizarse. La «máquina» ya se ha creado, los especialistas la tienen en marcha y nadie debe interferir. En cierto senti- do, las «máquinas» se alejan de las personas que les han dado vida. En su lugar, se con- vierten en las criaturas de los especialistas que las hacen funcionar, los tecnócratas. Estas son las personas a las que ensalzan, en ocasiones, las publicaciones como The Economist, sobre todo cuando ocupan puestos de autoridad en épocas de gran agitación en países también agitados. Precisamente se los considera virtuosos porque, según nos dicen, se encargan de que la maquinaria siga funcionando y no se inmiscuyen en debates sobre políticas. Parece entonces que pertenecen a un grupo que es relativamente inmune a la crítica pública. Después de todo, ellos tan solo se aseguran de que la «máquina» siga fun- cionando. Más aún, dicho funcionamiento suele evaluarse conforme a los criterios de los mismos especialistas, que, con frecuencia, se orientan hacia el proceso.
Por todo lo que he dicho hasta el momento, es evidente que esta visión mecanicista del proceso y las instituciones que pretenden llevarlo a cabo se asemeja a lo que Weber (1978 [c. 1914]: cap. 11) afirmaba sobre la burocracia. Para Weber, la burocracia, al menos en su for- ma ideal, era una organización que garantiza las actividades predecibles de los que for- man parte de ella. Sin embargo, conviene recordar que esta organización es muy pareci- da a una máquina: se trata de un instrumento cuyo objetivo único es administrar unas políticas. El escenario de esas políticas es otro, como el poder legislativo, un consejo de administración o las juntas de los miembros de una organización.
Por tanto, Weber distinguía entre la formulación de las políticas (fines) y su ejecución (medios). Al igual que lo que ocurriría con los medios y los fines, se trata de una distinción razonable desde el punto de vista analítico, pero en la práctica no resulta tan evidente. Esta falta de una diferenciación clara es una de las cosas que destaco en mi argumento de que los medios que inventamos pueden alejarse de nosotros mismos, cobrar vida pro- pia y, de esta manera, desviarnos. Para ilustrarlo, me referiré a la obra de dos personas que, cada una a su manera, comentaron el modelo de burocracia de Weber. Una de ellas,
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Robert Michels, fue alumno de Weber, y la otra, Robert Merton, fue un sociólogo estadou- nidense de mediados del siglo XX.
Michels es el más conocido de los dos por su libro Los partidos políticos(1915), un estudio del Partido Socialdemócrata alemán en el período anterior a la Primera Guerra Mundial. A modo de síntesis, lo que Michels observó fue que el partido acabó aprobando la asigna- ción de fondos para la guerra en el parlamento, si bien se oponía a ella, pero lo hicieron por el bien del partido. Esto reforzó su legitimidad en Berlín y ayudó, de esta manera, a asegurarles una parte de los beneficios derivados de ser un partido serio. Su política ofi- cial en contra de la guerra, que se suponía era por el bien del país, parecía oponerse al bien del partido, y el bien del partido se alzó finalmente con la victoria.
No obstante, Michels explica que el partido en cuestión era el aparato del partido y no sus miembros y defensores habituales. Si pensamos en estos últimos como el organismo que formulaba las políticas y en el aparato del partido como el organismo que ejecutaba dichas políticas, queda claro lo dudosa que puede ser la separación analítica de política y administración, de fines y medios, en la práctica. La institución creada para promover los objetivos de sus miembros se salió de su control y se alejó de ellos. Michels describió un caso concreto, el del Partido socialdemócrata alemán antes de la Gran Guerra, pero vio en ese alejamiento una tendencia general, que se resume en su aforismo «quien dice organi- zación, dice oligarquía».
En segundo lugar, como he dicho antes, está el sociólogo estadounidense Robert Merton (esp. 1968: cap. 8), quien también señaló la dificultad de distinguir formulación de ejecución en la práctica y también desde el punto de vista analítico. Al igual que Michels, observó cómo las instituciones establecidas como mecanismos para lograr un objetivo pueden cobrar vida propia. El relato de Merton no tiene ni el dramatismo ni el alcance del de Michels, sino que se refiere a la textura de las vidas del personal de tales instituciones, vidas que están definidas por los principios descritos en el modelo de personal burocrático de Weber. Merton observa cómo la institución de la burocracia puede definir la orientación de los buró- cratas haciéndolos incompatibles para desempeñar su labor de manera que la institución pueda cumplir su propósito. Su argumento es simple. El tipo de institución que Weber describió selecciona y controla a su personal de una forma concreta. Entre sus caracterís- ticas destaca la orientación hacia el desarrollo de una trayectoria dentro de la institución, una orientación impersonal y la obediencia de unas normas formales. En palabras de Mer- ton, la unión de todas ellas puede obstaculizar la operación de la institución, entorpecien- do su propósito. Lo que resulta más obvio, cuando la situación a la que se enfrenta la ins- titución cambia de manera significativa, su funcionamiento también debe hacerlo para poder cumplir el objetivo fijado. Sin embargo, las normas de la institución y los hábitos e inclina- ciones del personal muestra una incapacidad relativa para cambiar de la manera adecua- da. Lo que no es tan evidente, es que los hábitos, las inclinaciones y la orientación del per- sonal probablemente hagan que estos sean leales a la organización y al procedimiento existente y que reaccionen rechazando las iniciativas de cambio.
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Aunque Merton se centra principalmente en las burocracias gubernamentales, no hay razón para pensar que se distinguen del resto en este sentido. Terrence Deal y Allan Kennedy (1982) exponen su argumento en su obra Corporate cultures. En ella, describen, entre otras cosas, la postura de las personas cuyo trabajo consiste en una sucesión de decisio- nes rutinarias, cuyo resultado no es aparente de inmediato. Por ejemplo, el cajero de un ban- co. En su jornada laboral, toma muchas decisiones rutinarias sobre los asuntos de los clientes y cualquier error que cometa acaba saliendo a la luz en algún momento poco tiempo después. Aunque éste es un caso extremo, se asemeja a gran parte de la labor que se realiza en las organizaciones. Deal y Kennedy afirman que la consecuencia es una orientación hacia el proceso, a asegurarse de que cada paso se ha dado correctamente y en el orden preciso, algo semejante a las orientaciones e inclinaciones que describe Mer- ton para los burócratas gubernamentales. Sin embargo, lo que Deal y Kennedy señalan es que ésta es, rara vez, una característica exclusiva de los gobiernos. Al contrario, tales incli- naciones surgen de la naturaleza de las labores que las personas llevan a cabo en su tra- bajo y es, de hecho, una respuesta razonable a la misma.
He analizado brevemente los factores de seducción de uno de los aspectos de los medios, al que llamo «proceso», y señalado dos de ellos: por un lado, la tendencia a centrarse en la dificultad de fijar un objetivo y dedicarle relativamente poca atención a la creación de procedimientos e instituciones cuyo fin es hacer realidad ese objetivo; y por otro, la tenden- cia a contemplar tales procedimientos e instituciones únicamente bajo el prisma de los obje- tivos que se pretenden conseguir, pasando por alto las formas conforme a las cuales tie- nen sus propias propiedades. Ambas tendencias son comprensibles, pero también pueden acarrear desafortunadas consecuencias.
Especulemos por un momento. Cuando estas dos tendencias se toman en su conjunto apa- rece otra visión mecanicista de los medios. Como cualquier máquina que se precie, la selec- ción de los medios es algo técnico que mejor se deja en manos de los expertos. De igual manera, los medios seleccionados realizarán la tarea en cuestión sin mayor problema. Este punto de vista bien puede ser cómodo y conveniente. Sin embargo, parece poco sabio. Por un lado, asume peligrosamente que la ejecución de la política está claramente separa- da de su formulación. Por otro, el grado de confianza en los que diseñan, seleccionan y ope- ran las máquinas es mayor que el que puede justificarse.
3.
La «Forma»
Como he dicho, el segundo aspecto de los medios que me gustaría examinar es lo que deno- mino «forma», la manera en las que las personas representan una situación. El número de representaciones es ilimitado: la palabra «gato», por ejemplo, es una representación ver- bal de la cosa que está sentada junto a mi silla mientras escribo. Sin embargo, la «forma» no se refiere a todas las representaciones, sino a aquellas que surgen con alguna finalidad en mente y especialmente, como guías para la acción. Estas representaciones son comu- nes. Las cuentas de una empresa, las estadísticas que informan sobre el estado de la eco- nomía de un país o los resultados del Ejercicio de evaluación de la calidad de investiga-
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ción en las instituciones de educación superior (el llamado Research Assessment Exerci- se) del Reino Unido son algunos ejemplos, como lo es la capitalización de mercado de una empresa o contar cuántas veces se menciona un artículo en el Índice de Citas de Ciencias Sociales o Social Science Citation Index.
Entre la «forma» y el «proceso» hay diferencias considerables. Principalmente, mientras que el «proceso» se refiere a la manera en la que se hacen las cosas, la «forma» se refiere a la manera en la que están representadas. Si bien son distintos, ambos son medios para algu- nos fines. Los «procesos» se diseñan y seleccionan para conseguir un objetivo y las «for- mas» se diseñan y se seleccionan para ayudarnos a decidir cómo actuar para conseguir nuestro objetivo. Y una vez más, al igual que con el «proceso», las personas se ven sedu- cidas por la «forma», la tratan de forma mecanicista y, así, se desvían del camino hacia el fin. Ilustraré esta idea fijándome en un ejemplo bastante sencillo, que se produce cuando se manipula una «forma» ya en uso, manipulación que ha sido motivada por el deseo de las personas de asegurarse de que la «forma» desembocará en la acción que se persigue. En los años 1980, muchas empresas estadounidenses se vieron en la tesitura de tener que intro- ducir cambios en la manera en la que hacían las cosas para seguir siendo competitivas. Uno de estos cambios consistía en garantizar que no solamente se pagara a sus mánagers para que cumplieran sus responsabilidades, en la vieja y desprestigiada forma burocrática, sino que debían ser recompensados por su rendimiento. En jerga empresarial, debían ser «incentiva-