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3.4 Soil dynamic effects
3.4.1 Dynamic and static tilts
El preámbulo de la Constitución Política Nacional de 1991 destacó que la Asamblea Nacional Constituyente actuó … o el fi de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático pa ti ipati o … 360. De este modo, la democracia y la participación ciudadana hacen parte esencial de la filosofía que inspiró la Constitución de 1991.
Así, mismo el artículo 1 de la Constitución destaca como característica de la organización del Estado colombiano la democracia y el artículo 2 desarrolla como fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación . De igual fo a, el a tí ulo de la Constitución establece que es obligatorio en las instituciones de educación oficial o privadas fomentar prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana.
A su vez, el numeral 5 del artículo 95 de la Constitución señala que son deberes de los ciudadanos participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, situación que se materializa en una de sus formas con el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político previsto en el artículo 40 de la Carta.
En desarrollo de las anteriores disposiciones, el artículo 103 de la Constitución361 previó como mecanismos de participación ciudadana del pueblo en ejercicio de su soberanía los siguientes: (i) el voto, (ii) el plebiscito, (iii) el referendo, (iv) la consulta popular, (v) el cabildo abierto, (vi) la iniciativa legislativa y (vii) la revocatoria del mandato. No obstante, es importante precisar que adicional a los anteriores mecanismos, la Constitución desarrolla derechos ciudadanos
359 Lo que puede darse como consecuencia de cambios de gobierno. 360 Preámbulo, Constitución Política Nacional.
361El a tí ulo de la Co stitu ió fue desa ollado po la le de po la ual se di ta o as so e e a is os de pa ti ipa ió iudada a .
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particulares tales como el derecho a la libertad de expresión362, el derecho de petición363, el derecho de reunión364 y el derecho de libre asociación365.
En este contexto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha desarrollado el alcance de la democracia participativa en varias de sus providencias. Así, en sentencia C-089 de 1994 la Corte Constitucional señaló que el principio democrático se caracteriza por ser universal y expansivo, lo cual fue explicado en los siguientes términos:
La breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación de poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción366.
De este modo, el hecho de que el principio democrático sea universal y expansivo implica que la participación democrática compromete diversos escenarios de interés de los ciudadanos y que debe difundirse cada vez más a distintos ámbitos de la sociedad tanto en el sector público como en el sector privado.
De otro lado, en sentencia C- 180 de 1994, la Corte Constitucional precisó que la democracia participativa no se agota con los mecanismos de participación ciudadana previamente abordados, sino que adicionalmente conlleva a que los ciudadanos puedan participar de forma continua en los procesos decisorios que afecten sus vidas. Al respecto expuso dicha corporación:
El principio de participación democrática expresa no solo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia. El concepto de democracia participativa no comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas populares, revocación del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica
362
Artículo 20 de la Constitución Política Nacional.
363 Artículo 23 de la Constitución Política Nacional. 364 Artículo 37 de la Constitución Política Nacional. 365
Artículo 38 de la Constitución Política Nacional.
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adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual. …
La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho. …
En síntesis: la participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social367.
Como consecuencia de esta amplia noción adoptada sobre el concepto de democracia participativa, la Corte Constitucional ha reconocido que la participación ciudadana no solo es un estandarte del principio democrático, sino que se constituye como tal en un derecho fundamental susceptible de ser amparado mediante la acción de tutela. La Corte dijo sobre este asunto:
… u o de los fi es del Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que tienen los ciudadanos a la participación no solamente política, sino en todas las decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2, 40-2, 79, 103 y 270 de la Constitución, entre otros.
En este orden de ideas, si la participación ciudadana es un derecho fundamental, como en efecto lo es, debe entenderse que su protección a través de la acción de tutela resulta constitucionalmente legítima, por supuesto bajo las condiciones de procedencia que consagra el artículo 86 de la Constitución, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991368.
Por su parte, el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo369 al desarrollar los principios que rigen las actuaciones administrativas, señala que en virtud del principio de participación, las autoridades promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública .
367 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-180 de 1994. Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara. 368
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-123 de 2009. Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
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De igual forma, el numeral 8 del artículo 5 de este código contempla como derecho de los ciudadanos ante las autoridades administrativas los siguientes: (i) formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos de prueba en cualquier actuación administrativa en la cual tenga interés, (ii) a que dichos documentos sean valorados y tenidos en cuenta por las autoridades al momento de decidir y (iii) a que estas le informen al interviniente cuál ha sido el resultado de su participación en el procedimiento correspondiente. Así mismo, la ya analizada ley 850 de 2003 desarrolla todo lo relacionado con la veedurías ciudadanas, constituidas como un mecanismo democrático que les permite a los ciudadanos ejercer vigilancia sobre la gestión pública.
En este orden de ideas, es posible identificar que en nuestro ordenamiento jurídico se ha efectuado un importante desarrollo normativo y jurisprudencial que ha llevado a materializar la participación ciudadana como manifestación del principio democrático, como derecho fundamental, como principio de las actuaciones administrativas y como derecho especial ante las autoridades públicas.
En línea con lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico y en nuestra jurisprudencia constitucional, la doctrina especializada en reformas administrativas ha destacado la importancia de vincular la participación ciudadana a este tipo de procesos.
Así, para la mexicana María de Lourdes370 luego de efectuar un estudio comparado de los procesos de reforma administrativa adelantados en América Latina, uno de los elementos identificados que explicaron el fracaso de estos procesos de reforma fue la marginación de la participación ciudadana. En consecuencia, esta autora señala que es esencial la vinculación de los ciudadanos como destinatarios de las acciones de la administración en los procesos de reforma administrativa, en tanto que la opinión de estos retroalimenta la organización administrativa.
Para el argentino Bernardo Kliksberg371, el desarrollo de la participación ciudadana en los procesos de reforma administrativa es un campo limitadamente transitado en América Latina que como objetivo en sí mismo, constituye una promisoria posibilidad de ampliar el apoyo y la viabilidad de la reforma. De este modo, para este experto, a partir de la relación usuario- administración pública, se debe buscar una orientación a la participación efectiva de la ciudadanía en la gestión organizacional pública y en el proceso reformista.
370 FLORES ALONSO, María de Lourdes. Op. cit. p. 70.
371 KLIKSBERG, Bernardo. La ‘efo a Ad i istrativa en América Latina. Una revisión del marco
conceptual . En: OSZLAK, Oscar. Teoría de la burocracia estatal: enfoques críticos. Argentina: Editorial Paidos, 1984.
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En esta misma línea, para el argentino Roberto Martínez Nogueira372, una de las primeras áreas de acción en los procesos de reforma administrativa debe ser la institucionalización de la participación ciudadana. Esto implica pasar de meras ideas abstractas hacia una materialización efectiva de los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de reforma administrativa.
De otro lado, se ha destacado la importancia de la participación ciudadana en los procesos de reforma administrativa, no solo desde la ciudadanía en general, sino también desde los empleados o funcionarios que pueden resultar directamente afectados con la misma. Así, para José Juan Sánchez373, existen numerosos ejemplos históricos que indican que por más de que un proceso de reforma esté adecuadamente estructurado y sustentado en modelos académicos perfectos , si los mismos no son negociados con quienes habrán de participar en la implementación de la reforma, no pasan de ser buenos deseos o ejercicios teóricos que no llegan a traducirse en el cambio de realidades concretas.
En este contexto, partiendo de la clasificación ya analizada entre reformas autocráticas (no hay consenso con los involucrados) y reformas democráticas (hay total consenso con los involucrados), para este autor mexicano un proceso de reforma administrativa adecuado debe buscar un equilibrio dinámico entre estos dos extremos, de tal forma que no se opaque la participación ciudadana, pero que tampoco por promover dicha participación, se afecte la uniformidad y coherencia global de la actividad de planeación y programación de la reforma.
En este orden de ideas, es posible identificar que la participación ciudadana en forma general y la participación de los empleados y funcionarios que se van a ver directamente involucrados en los procesos de reforma administrativa, son elementos esenciales para enriquecer el proceso de reforma y para lograr su éxito según los objetivos planteados.
Teniendo en cuenta lo anterior, al analizar el marco normativo que limita la autonomía de las entidades territoriales para adelantar procesos de reforma administrativa en nuestro país, encontramos que no está prevista con claridad una institucionalización de la participación ciudadana en este tipo de procesos. Así, en las normas analizadas sobre las reformas de planta de personal, si bien se exigen requisitos para sustentar técnicamente los procesos de reforma, se asignan competencias al DAFP y a la ESAP en esta materia, se explican las causas que pueden motivar este tipo de reformas y se desarrollan los elementos mínimos metodológicos que deben tener los estudios técnicos, en ningún momento se desarrollan lineamientos o
372 MARTÍNEZ NOGUEIRA. Roberto. Participación social y reforma administrativa en la Argentina: Bases para
una estrategia . En: Desarrollo Económico. [Base de datos en línea]. Vol. 13, No. 50 (Jul. - Sep., 1973), p. 367. [consultado 25. Oct. 2012]. Disponible en: JSTOR.
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procedimientos relacionados que materialicen la participación ciudadana en el proceso de reforma.
De hecho, en las guías que contienen la metodología adoptada por el DAFP para la elaboración de los estudios técnicos que sustentan la modificación de las plantas de personal, se i di a ue para el éxito del proceso de modernización institucional se requiere contar con la voluntad política, el compromiso de la alta dirección, la participación del personal de la institución y disponer de los recursos fiscales y presupuestales a que haya lugar 374.No obstante, en ninguna parte de estas guías se realiza un análisis o se desarrollan unos lineamientos claros sobre la forma de integrar efectivamente la participación ciudadana en el proceso de reforma.
De hecho, luego de analizar los estudios técnicos efectuados en el Departamento de Cundinamarca375, en el Municipio de la Sierra (Cauca)376, en el Municipio de Turbo (Antioquia)377, en el Municipio de Villapinzón (Cundinamarca)378 y en el Municipio de Valparaíso (Antioquia)379, encontramos que no hay una referencia particular a los aportes que pudiera haber efectuado la ciudadanía y los mismos empleados directamente vinculados con los respectivos procesos de reforma, de tal forma que fueran tenidos en cuenta en las conclusiones y recomendaciones técnicas de los estudios.
374 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA – DAFP. Guía de reestructuración de Entidades Territoriales. [en línea]. [consultado 25. Oct. 2012]. Disponible en:
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/91337/ayudas/dapf/GuiaRes.pdf
375
DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA. Estudio Técnico para reforma de la planta de empleos del sector central de la administración pública departamental. Bogotá D.C.: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, 2005. [en línea]. [consultado 16. Oct. 2012]. Disponible en:
www.cundinamarca.gov.co/.../FILE.../FILE_ENTIDADES24759.doc
376 MUNICIPIO DE LA SIERRA. Estudio Técnico para la reestructuración administrativa y financiera del Municipio de la Sierra. La Sierra.: Municipio de la Sierra, 2008. [en línea]. [consultado 20. Nov. 2012]. Disponible en:
http://lasierra-cauca.gov.co/apc-aa-
files/63353037666664633531316232663561/ESTUDIO_TECNICO_REESTRUCTURACION_ADMINISTRATIVA_Y _FINANCIERA_LA_SIERRA_CAUCA__DIC_17_2008.pdf
377 MUNICIPIO DE TURBO. Estudio Técnico para la reestructuración, fortalecimiento y modernización administrativa en el Municipio de Turbo. Turbo.: Municipio de Turbo, 2011. [en línea]. [consultado 20. Nov. 2012]. Disponible en: http://www.turbo-antioquia.gov.co/ayuda.shtml?apc=Ibxx1-&x=2627833
378
MUNICIPIO DE VILLAPINZÓN. Estudio Técnico para la modernización del Municipio de Villapinzón. Villapinzón.: Municipio de Villapinzón, 2000. [en línea]. [consultado 23. Nov. 2012]. Disponible en:
http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/dise%C3%B1o%20e%20implementaci%C3%B3 n%20de%20la%20nueva%20planta%20de%20personal%20en%20la%20alcaldia%20municipal%20de%20villa pinzon%20-%20desarrollo%20-%20(60%20p%C3%A1g%20-%2021%20kb).pdf
379
MUNICIPIO DE VALPARAISO. Estudio Técnico – 2012- Reestructuración, fortalecimiento y modernización administrativa Municipio de Valparaiso- Antioquia. Valparaiso: Municipio de Valparaiso, 2012. [en línea]. [consultado 16. Oct. 2012]. Disponible en:
http://valparaiso-antioquia.gov.co/apc-aa-files/37323231653136323832643161653063/componente- administrativo-y-juridico.pdf
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De este modo, a partir de los estudios técnicos identificados, encontramos que las entidades territoriales principalmente adelantan los procesos de reforma con estricto apego a la metodología del DAFP en aras de evitar riesgos jurídicos que conduzcan al reintegro de funcionarios, al pago de las correspondientes indemnizaciones, a responsabilidades disciplinarias, etc. No obstante, se observa que en estos procesos no se desarrollan herramientas eficientes que integren los aportes que surjan con ocasión de la participación ciudadana, en los resultados de los estudios técnicos efectuados y consecuentemente en las acciones a ser implementadas. Esta situación como ya se destacó anteriormente, implica la existencia de un importante riesgo que puede comprometer el éxito de los procesos de reforma administrativa adelantados por las entidades territoriales.
Teniendo en cuenta lo anterior, y sin perjuicio de otros estudios que puedan ser realizados sobre este tema, es posible identificar que en el marco normativo y metodológico de los procesos de reforma administrativa adelantados por las entidades territoriales en Colombia, hace falta un mayor énfasis que permita institucionalizar efectivamente la participación ciudadana en este tipo de procesos. Así, el espacio está abierto para que las entidades territoriales, bajo el carácter expansivo del principio democrático y en aras de materializar el derecho a la participación ciudadana, puedan explorar mecanismos y herramientas que conecten efectivamente a la ciudadanía con los procesos de reforma administrativa.
En todo caso, tal y como fue expuesto por la doctrina calificada en la materia380, es importante que dichas herramientas o mecanismos de participación incluyan, tanto a los ciudadanos externos a la entidad (que en muchos casos terminan siendo sus usuarios o clientes381), como al personal que trabaja internamente en la respectiva entidad (quienes como conocedores de la misma pueden efectuar valiosos aportes).
Para finalizar, atendiendo a la clasificación analizada sobre reformas autocráticas y reformas democráticas, es posible observar que los procesos de reforma administrativa de las entidades territoriales en Colombia han estado más cerca de las reformas autocráticas que de las reformas democráticas. Por lo tanto, en aras de evitar que los procesos de reforma no cumplan los objetivos para los que fueron concebidos, es necesario promover mecanismos efectivos de participación ciudadana que permitan llegar al equilibrio dinámico entre reformas autocráticas y reformas democráticas, tal y como lo ha sugerido el experto mexicano José Juan Sánchez.
380 SÁNCHEZ GONZALES. Op. cit. p. 160.
381 De acuerdo con la Norma Técnica de Calidad NTCGP 1000:2004, los clientes son toda organización,
entidad o persona que recibe un producto o servicio, el cual incluye a los destinatarios, usuarios o beneficiarios.
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