Signal conditioning

En un contexto de modernización administrativa, el desarrollo normativo sobre las normas relacionadas con el empleo público y la carrera administrativa ha tenido varias etapas desde su origen en nuestro país con la expedición de la ley 165 de 1938. De este modo, para efectos

236

Ibid., p. 16.

94

de referencia, entre las normas expedidas entre 1938 y 1991 se destacan: la ley 19 de 1958238, el decreto-ley 1732 de 1960239, los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968240, los decretos 1950 y 2400 de 1973241, el decreto 583 de 1984242 y la ley 61 de 1987243.

Con la expedición de la Constitución Política de 1991, particularmente en su artículo 125, se estableció que los empleos en las entidades y órganos del Estado son de carrera, y se determinaron ciertas excepciones. Así mismo, en el artículo 130 de la Constitución se previó la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como ente autónomo responsable de la administración y vigilancia de las carreras que no tuvieran el carácter de especial.

En este marco constitucional, _{fue p o ulgada la le de ue ese ial e te} reguló la carrera en los ámbitos nacional y territorial, conformó la Comisión Nacional del Servicio Civil _– CNSC- bajo la presidencia del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP-, al tiempo que conformó las Comisiones Seccionales del Servicio Civil en cada departamento 244. No obstante, a esta norma se le atribuyeron245 numerosas deficiencias e incongruencias a pesar haber iniciado un proceso de racionalización de la administración de personal en los entes territoriales.

Teniendo en cuenta las deficiencias e consistencias de dicha ley, el legislador promulgó la ley 443 de 1998, por la cual se expidieron normas sobre carrera administrativa y se dictaron otras disposiciones.

Puntualmente, en el tema objeto de esta investigación, esta norma fue novedosa al introducir por primera vez en Colombia importantes limitaciones a las entidades del orden nacional como territorial a la hora de adelantar procesos de reforma administrativa, en aras de preservar los derechos de los empleados de carrera administrativa. Estas limitaciones fueron desarrolladas en el artículo 41 de la ley 443 de 1998 en los siguientes términos:

238 _{Esta norma creó el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, hoy Departamento}

Nacional de Planeación DNP; el Departamento Administrativo del Servicio Civil DASC, hoy Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP; y la Escuela Superior de Administración Pública ESAP.

239

Se consideró como el estatuto de la administración de personal estatal, tanto nacional como territorial hasta 1968.

240 _{Por medio del cual se ordenó la carrera administrativa en el orden nacional excluyendo dicha institución}

para el orden territorial.

241 _{Reglamentaron la aplicación de la carrera administrativa.} 242

Autorizaba el ingreso extraordinario a la carrera para los empleados que habían sido nombrados sin concurso.

243 _{Reformó el decreto-ley 2400 de 1968.} 244

Ibid., p. 34.

95

Artículo 41º.- Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.

Parágrafo.- En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Secciónales de Contralorías, según el caso. (Subrayado fuera de texto) Como se puede identificar, fueron varias las limitaciones introducidas por la ley 443 de 1998 a los procesos de reforma administrativa de las entidades del orden nacional y de las entidades territoriales. A continuación se presenta una síntesis de las principales novedades introducidas por dicha norma en relación con las limitaciones de las referidas entidades para adelantar procesos de reforma administrativa:

(i) Estableció como requisito de validez la motivación expresa de los actos por medio de los cuales se adelanten procesos de reforma administrativa que involucren la supresión de empleos de carrera.

(ii) Señaló como principales fundamentos o móviles para adelantar las reformas administrativas las necesidades del servicio o razones de modernización de la administración.

(iii) Exigió como requisito de validez de los procesos de reforma administrativa tanto de las entidades del orden nacional como de las entidades territoriales un adecuado sustento a partir de estudios técnicos, los cuales podían ser efectuados

96

por la misma entidad, por la ESAP, por firmas especializadas en la materia, o por profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación respectiva.

(iv) Únicamente en las reformas administrativas adelantadas por las entidades del orden nacional se estableció como requisito de validez de las mismas la aprobación previa efectuada por el DAFP.

(v) Para el caso de las reformas administrativas de las entidades territoriales, se estableció la remisión de los estudios técnicos que soportan la reforma a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Secciónales de Contralorías. No obstante, en este caso no se requirió expresamente la aprobación como requisito de validez del respectivo proceso de reforma.

El artículo 41 de la ley 443 de 1998 fue reglamentado por los artículos 148 a 156 del decreto 1572 de 1998. El artículo 149 del referido decreto precisó _{ué se e tie de po odifi a ió} de una planta de personal y cuáles son las circunstancias que dan lugar a la misma de la siguiente forma:

Artículo 149º.- Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación, supresión o reclasificación de empleos con ocasión de:

1. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 2. Supresión, fusión o creación de dependencias.

3. Modificación de las funciones generales institucionales o de las dependencias. 4. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

5. Eliminación, simplificación o creación de procesos o trámites.

6. Eliminación o reducción de prestación de servicios o la creación de nuevos servicios. 7. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

8. Introducción de tecnología.

9. Culminación o cumplimiento de planes, programas, proyectos o funciones cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajustan al desarrollo de nuevos planes, programas, proyectos o funciones de la entidad.

Parágrafo.- Se entiende que un empleo ha sido reclasificado cuando, modificada o no su denominación sin cambiar de nivel jerárquico, se redefinan sus funciones, se le asignen mayores responsabilidades, se exijan mayores calidades para su ejercicio y se ubique en un grado superior de la escala salarial correspondiente, caso en el cual se considere que no hubo supresión efectiva del empleo. El empleado de carrera cuyo cargo haya sido reclasificado

97

deberá ser incorporado en este previa la acreditación de los requisitos exigidos para su desempeño, conserva sus derechos de carrera y le será actualizada su inscripción en la misma. Como se puede observar, el artículo 149 del decreto 1572 de 1998 restringió el concepto de

odifi a ió de u a pla ta de pe so al a los e e tos de creación, supresión o reclasificación de empleos, señalando una lista taxativa de aquellas circunstancias que pueden dar lugar a que sucedan dichos eventos.

No obstante, este artículo fue modificado por el artículo 7 del decreto 2504 de 2008, el cual eliminó la reclasificación de empleos o o u e e to de la odifi a ió de u a pla ta de pe so al e i lu ó u ue o listado ta ati o de a uellas circunstancias que podían justificar la modificación de una planta de personal. El texto definitivo incorporado al artículo 149 del decreto 1572 de 1998 fue entonces el siguiente:

"Artículo 149º.- Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5.Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios,. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

Parágrafo.- Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de racionalidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general".

Por su parte, en cuanto a los sujetos autorizados para adelantar los estudios técnicos, el artículo 150 del referido decreto señaló que los mismos podían ser desarrollados por equipos interdisciplinarios conformados por el jefe de la entidad con personal de la misma, o por la ESAP, o por firmas especializadas o por profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas con los procesos técnicos misionales y administrativos.

98

De otro lado, el artículo 152 del decreto 1572 de 1998 señaló que cuando las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional contrataran la realización de los estudios con la ESAP o con personas naturales o jurídicas, debían informarle de esta situación al DAFP para que designara un empleado que acompañara el proceso e igualmente debían incluir en el respectivo contrato o convenio la participación de por menos un empleado de la misma entidad en el desarrollo del estudio técnico.

Por su parte, en relación con las reformas de la rama ejecutiva del orden territorial, el artículo 153 exigió a las entidades territoriales comunicar el inicio de estos procesos a la respectiva Comisión Departamental o Distrital del Servicio Civil indicando si se realizaría de manera directa, a través de la ESAP o a través de personas naturales o jurídicas (en este caso el jefe de la entidad debía designar por lo menos dos de sus empleados para conformar el equipo ejecutor del estudio). De este modo, una vez terminado el estudio técnico soporte de la reforma de la planta de personal acompañado con la planta finalmente adoptada, este debía ser remitido a la Comisión Departamental o Distrital del Servicio Civil correspondiente para su conocimiento.

Un importante requisito introducido por el artículo 154 del decreto 1572 de 1998 fue el de establecer los elementos mínimos que debían tener las metodologías de diseño organizacional usadas en los procesos de reforma administrativa.

Estos elementos mínimos eran inicialmente los siguientes: (i) el análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales, (ii) el análisis de los procesos técnico - misionales y de apoyo, (iii) la evaluación de la prestación de los servicios, (iv) la evaluación de las funciones asignadas a los empleados, (v) el análisis de las cargas de trabajo y (vi) el análisis de los perfiles de los empleos.

No obstante, el artículo 154 del decreto 1572 de 1998 fue modificado por artículo 9 del decreto 2504 de 1998 en el sentido de ampliar el margen de maniobrabilidad de las entidades públicas al señalar que las metodología de diseño organizacional podía tener en cuenta algu o o a ios de los aspectos señalados por dicha norma. En este sentido, el texto definitivo introducido por el referido decreto modificatorio fue el siguiente:

Artículo 154º.- Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios.

99

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados. Como se puede observar, el texto final del artículo 154 del decreto 1572 de 1998 no exigió unos elementos mínimos de las metodologías de diseño organizacional como inicialmente lo establecía dicho decreto, sino que con la modificación introducida por artículo 9 del decreto 2504 de 1998 se exigió que las entidades tuvieran en cuenta por lo menos uno de los aspectos descritos según la causa en que se originara la propuesta reforma.

Teniendo en cuenta la anterior reglamentación, es posible identificar que con la expedición de la ley 443 de 1998 y su decreto reglamentario, se estableció por primera vez en Colombia un completo sistema de reglas que limitaron la autonomía de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial para realizar procesos de reforma administrativa. Al respecto, es menester señalar que dicho sistema fue implementado con el fin de proteger los derechos de los empleados de carrera administrativa.

No obstante lo anterior, el artículo 41 de la ley 443 de 1998 fue objeto de distintos cuestionamientos en cuanto a su constitucionalidad.

En primer lugar, en sentencia C- 370 de 1999 la Corte Constitucional analizó dos cargos en los que los accionantes argumentaron: (i) que el artículo 41 violaba el artículo 13 de la Constitución (derecho de igualdad) en la medida que tenía un trato discriminatorio sobre los empleados del orden territorial debido a que no se les requería a las entidades de este orden la aprobación de los estudios técnicos para la modificación de las plantas de personal, como sí se exigía a las entidades del orden nacional y (ii) que la sola remisión a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil de los estudios de justificación de las reformas que se hagan a las plantas de personal del nivel territorial, para su conocimiento, no garantiza la estabilidad laboral de los empleados territoriales, pues el nominador sería autónomo al definir cuáles cargos se deben suprimir.

Teniendo en cuenta estos cuestionamientos, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 41 al señalar que de haber exigido la aprobación del DAFP de los proyectos de reforma administrativa a ser adelantados por las entidades territoriales, se hubiera afectado su autonomía prevista en la Constitución Política Nacional. De otro lado, en cuanto al segundo argumento, la Corte señaló que las autoridades están sujetas a limitaciones normativas que restringen sus facultades para crear, suprimir o fusionar cargos, por lo que no es un asunto que esté sometido a su libre arbitrio.

100

Así las cosas, la conformación de las plantas de personal a nivel territorial es una labor que desarrollan, en cada una de sus jurisdicciones, los respectivos Gobernadores y Alcaldes, de acuerdo con lo estipulado previamente por las Asambleas y los Concejos correspondientes. Entonces, si el legislador hubiera exigido la aprobación previa de las reformas que se hagan a esas plantas de personal, por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, estaría interfiriendo indebidamente en un asunto que es de competencia exclusiva de esas autoridades locales, lo cual constituiría una flagrante violación de los cánones constitucionales antes citados y, obviamente, de su autonomía.

Sin embargo, esa autonomía no significa que el legislador no pueda establecer algunas pautas o reglas generales a las cuales deban sujetarse las autoridades departamentales y municipales para esos efectos, pues es la ley la que regula la carrera administrativa, según lo ordena el artículo 125 del estatuto superior. Además, no se olvide que la autonomía debe ejercerse dentro de los límites que establece la Constitución y la ley, siempre y cuando esta última no afecte su núcleo esencial. …

En cuanto al otro argumento de los demandantes según el cual la no exigencia de aprobación previa de las modificaciones que se hagan a las plantas de personal de los entes territoriales por parte del Departamento Administrativo del Servicio Civil, permite a las autoridades competentes ejercer la facultad de crear, suprimir o fusionar cargos a su libre arbitrio, desconociendo de esta forma el derecho a la estabilidad que tienen los trabajadores de carrera, considera la Corte que no es acertado pues, como ya se expresó, dichas autoridades tienen limitaciones normativas que determinan el ejercicio de su competencia, a saber: el respeto de las normas constitucionales y la observancia de la ley, y según el nivel al que pertenezca el empleo, las Ordenanzas o los Acuerdos Municipales246.

En segundo lugar, en sentencia C- 372 de 1999 la Corte declaró la inexequibilidad de las disposiciones que integraban la Comisión Nacional y las departamentales y del Distrito Capital, y aquellas que otorgaban competencia a los jefes de las entidades paraconvocar a concurso a sus empleados. Así, pa a di ha o po a ió la conformación de las comisiones era contraria al mandamiento constitucional el cual establece el carácter autónomo de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como los entes establecidos en el artículo 113 de la Constitución sin injerencia de ninguna de las ramas del poder público, y en donde no estén representados los interesados: nominadores y empleados 247.

De este modo, para efectos del artículo 41 de la ley 443, se eliminó el parágrafo que establecía el requisito aplicable a las entidades territoriales de remitir los estudios técnicos sobre las modificaciones de la planta de personal para el conocimiento de las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Secciónales de Contralorías, según fuera

246 _{CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia 372 de 1999. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández}

Galindo.

101

el caso. En todo caso, es importante precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado248 señaló que la remisión de los estudios técnicos a las referidas comisiones únicamente tenía un carácter informativo.

Teniendo en cuenta el marco normativo desarrollado por la ley 443 de 1998 y los pronunciamientos efectuados por la Corte Constitucional, es igualmente importante detenernos a analizar algunos de los principales pronunciamientos del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos sobre los procesos de reforma administrativa implementados bajo esta ley.

En primer lugar, el alto tribunal de lo contencioso administrativo ha sido enfático en precisar que el estudio técnico establecido en el artículo 41 de la ley 443 de 1998 es un requisito de forma, sin el cual, se compromete la legalidad de los procesos de reforma administrativa. Al respecto señaló dicha corporación:

Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un