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TOTAL URBANA RURAL

NBI Miseria NBI Miseria NBI Miseria

Zona y condición de

pobreza Total _Sin NBI Con NBI Sin miseria Con miseria Total _Sin NBI Con NBI Sin miseria Con miseria Total _Sin NBI Con NBI Sin miseria Con miseria Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 58,6 41,4 84,4 15,6 Indigencia No indigente 83,4 88,2 61,1 85,3 50,3 86,6 89,6 58,6 87,6 38,7 100,0 64,6 35,4 88,3 11,7 Indigente 16,6 11,8 38,9 14,7 49,7 13,4 10,4 41,4 12,4 61,3 100,0 41,6 58,4 73,4 26,6

Pobreza por ingresos

No pobre 51,6 58,3 20,6 53,9 12,2 56,4 60,7 17,1 57,5 5,7 100,0 74,0 26,0 93,7 6,3 Pobre 48,4 41,7 79,4 46,1 87,8 43,6 39,3 82,9 42,5 94,3 100,0 49,5 50,5 78,9 21,1 Decil de ingresos Decil 1 10,0 6,2 28,0 8,2 40,5 6,2 4,4 22,3 5,5 38,5 100,0 38,7 61,3 70,3 29,7 Decil 2 10,0 7,6 21,2 9,3 22,0 7,4 6,0 20,3 7,1 21,1 100,0 50,0 50,0 80,7 19,3 Decil 3 10,0 8,7 15,8 9,7 15,4 8,3 7,3 17,0 8,1 18,7 100,0 59,2 40,8 85,6 14,4 Decil 4 10,1 9,6 12,5 10,1 10,2 9,4 8,8 14,1 9,4 9,1 100,0 62,4 37,6 86,6 13,4 Decil 5 9,9 10,6 6,6 10,1 5,3 10,3 10,5 8,4 10,3 7,3 100,0 75,0 25,0 92,0 8,0 Decil 6 10,0 10,7 6,6 10,4 3,2 10,6 11,1 6,2 10,7 2,7 100,0 65,0 35,0 93,5 6,5 Decil 7 10,0 11,2 4,2 10,5 2,0 11,4 12,0 5,6 11,6 1,2 100,0 76,5 23,5 93,6 6,4 Decil 8 10,0 11,5 3,1 10,6 0,2 11,8 12,7 3,3 12,1 0,2 100,0 73,3 26,7 99,1 0,9 Decil 9 10,0 11,9 1,1 10,5 0,7 12,1 13,2 1,8 12,3 1,3 100,0 93,9 6,1 97,7 2,3 Decil 10 10,0 11,9 0,9 10,6 0,4 12,7 14,0 1,1 13,0 0,0 100,0 80,3 19,7 95,5 4,5

Decil del ICV

Decil 1 10,0 2,8 43,7 6,4 71,8 0,9 0,1 8,6 0,3 28,8 100,0 24,0 76,0 62,9 37,1 Decil 2 10,0 6,8 25,0 9,3 21,4 4,4 1,8 27,9 3,4 48,5 100,0 65,2 34,8 94,3 5,7 Decil 3 10,0 8,9 15,0 10,2 6,0 8,2 6,1 27,4 8,0 20,2 100,0 84,0 16,0 100,0 0,0 Decil 4 10,0 10,3 8,5 10,5 0,4 10,7 9,9 18,3 10,9 1,4 100,0 93,1 6,9 100,0 0,0 Decil 5 10,1 11,4 3,9 10,7 0,0 12,1 12,5 9,0 12,4 0,1 100,0 97,9 2,1 100,0 0,0 Decil 6 9,9 11,4 3,0 10,5 0,3 12,1 12,6 7,0 12,3 1,0 100,0 98,6 1,4 100,0 0,0 Decil 7 10,8 12,9 0,7 11,4 0,0 13,5 14,8 1,6 13,8 0,0 100,0 98,4 1,6 100,0 0,0 Decil 8 9,3 11,3 0,1 9,9 0,0 12,0 13,3 0,2 12,3 0,0 100,0 100,0 0,0 100,0 0,0 Decil 9 10,3 12,5 0,0 10,9 0,0 13,4 14,9 0,1 13,7 0,0 100,0 100,0 0,0 100,0 0,0 Decil 10 9,6 11,6 0,0 10,1 0,0 12,7 14,0 0,0 12,9 0,0 100,0 100,0 0,0 100,0 0,0

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, 2003, Dane. Archivos de la Misión de Pobreza, con cálculo de la pobreza por LP.

3.3. Metodología propuesta para la modificación de la medida

de NBI

En esta sección se describe la propuesta tendiente a modificar la medida de NBI, siguiendo las orientaciones señaladas, y se presentan los resultados de su aplicación a la encuesta de calidad de vida de 2003. Se incluyen los resultados de distintas alternativas, destacando aquellas que se adecúan a las restricciones de información impuestas por el cuestionario censal que se aplicó en la prueba piloto (fase cero) del censo.57

3.3.1 Campos temáticos

El examen de la información censal lleva a definir el espacio concreto de evaluación en torno a los mismos ejes temáticos considerados en la medida actual de NBI: condiciones físicas y de ocupación de la vivienda, acceso a servicios públicos domiciliarios, y acceso a servicios educativos de niños y jóvenes.

57 _{Sobre los resultados de esta aplicación de la metodología censal no se conocen los resultados de las evaluaciones realizadas. La}

metodología se aplicó en el segundo semestre de 2005 en grandes ciudades como Bogotá, y se ha anunciado que completará el cubrimiento del país en 2006.

Bajo la consideración de este espacio de evaluación, el indicador “indirecto de ingresos” (alta dependencia económica) que incluye la medida, queda cuestionado. No corresponde con su carácter de medida complementaria y en su aplicación práctica expresa poco de las situaciones de privación debidas a la falta de ingresos. Se sugiere suprimir este indicador, aunque es considerado dentro de las alternativas analizadas, para cuantificar su posible aporte. 58

De otra parte, se sugiere incluir el campo de las necesidades básicas de salud, a través del acceso al aseguramiento básico estipulado en el marco normativo (Ley 100 y normas reglamentarias), teniendo en cuenta que será investigado en el censo de población de 2005.

Aunque el censo incluye otra información valiosa que puede guardar relación con los ingresos de los hogares o con sus condiciones de vida, no se considera que sea pertinente para ser utilizada en una medida de la pobreza. El énfasis se coloca en las condiciones de privación en acceso a bienes y servicios básicos (relacionados con necesidades básicas) y no en el estándar de vida que no expresa directamente las situaciones de privación.

3.3.2 Selección de indicadores simples de NBI

Los criterios de selección y especificación de los indicadores se refieren principalmente a la identificación de situaciones generales de privación, o que den cabida, en la medida de lo posible, a tomar en cuenta características particulares de composición de los hogares y de distintos contextos culturales. Su pertinencia se valida, ante todo, en las valoraciones y prescripciones sociales, dentro del marco cultural y jurídico (derechos sociales) del país, en la perspectiva de obtener realizaciones relacionadas con las necesidades básicas.

No es fácil concretar esta tarea. Su formalización en una medida ampliamente aceptada sigue el camino señalado por John Rawls en su imagen del “velo de la ignorancia”, o la perspectiva de la búsqueda de consensos a través de una lógica de acción comunicativa, como lo sugiere J. Habermas (Rawls, 1986 y 1995; Habermas, 1987). Independientemente de los intereses individuales y grupales ¿cuáles son los bienes y servicios básicos a los cuales deben tener posibilidades de acceso todas las personas, en nuestras condiciones actuales? ¿cuáles son las características de estos bienes y servicios?

No son preguntas que puedan tener respuesta únicamente desde la perspectiva de un trabajo de escritorio, por cuidadoso que éste sea. Se requiere además de una amplia discusión que involucre no sólo instancias técnicas. En este contexto, la propuesta aquí presentada sólo aspira a propiciar un espacio de discusión y a sugerir lineamientos de trabajo hacia una reformulación consensuada de una medida que puede tener consecuencias importantes para la evaluación social y para el desarrollo de políticas.

Sobre el camino a seguir, hay orientaciones que es preciso tomar en cuenta. Para afrontar las dificultades se requiere llevar a cabo un ejercicio de valoración razonada, que intente interpretar las prescripciones sociales y que someta sus propuestas al examen público, para llegar a un consenso en torno a las realizaciones seleccionadas, a las especificaciones de los indicadores y a los ponderadores a ser adoptados.59

58

Feres y Mancera (20011) argumentan la conveniencia del indicador de capacidad económica en la medida de NBI, aunque consideran que esta medida se ubica en el campo de las medidas indirectas. Señalan, no obstante:” La presencia del indicador de capacidad económica está justificada cuando se utiliza el método NBI para producir mediciones de pobreza, en reemplazo de otros métodos indirectos. En tal caso, la identificación de los pobres requiere, sin lugar a dudas, un conocimiento de los recursos económicos de cada hogar, o de la probabilidad de que dichos recursos sean insuficientes. Sin embargo, si se utiliza el método NBI complementariamente a un método indirecto que da cuenta directamente del ingreso, la existencia de este indicador parecería ser redundante. En conclusión, la conveniencia de utilizar un indicador de capacidad económica dependerá del objetivo con el cual se utilice el método NBI”. (p. 18)

59 _{“Hay una necesidad real de apertura a la discusión crítica de la evaluación de los ponderadores evaluativos, y se aplica a todos los}

procedimientos para obtener dichos ponderadores. No se trata de un problema especial que sólo se presente en la evaluación de realizaciones o capacidades” (Foster y Sen, 2001. Traducción Revista Comercio Exterior, 2003, pp. 420 y 421).

De otra parte, en la selección y especificación de las situaciones de carencia hay otras consideraciones útiles. Es deseable que la medida sea sensible a los efectos de las políticas. Como en las medidas de calidad de vida, respecto a este punto surgen, por lo menos, dos interrogantes adicionales: ¿cómo afecta la política social los resultados del indicador? y ¿los cambios en el indicador tienen un sentido unívoco con respecto a los cambios de las condiciones de vida de los individuos?” Se requiere precisar si un indicador captura los efectos de la política social sobre el bien-estar y de qué forma lo hace (Cortés, Gamboa y González, 1999).

Para la especificación de los indicadores, se consultó, como criterio secundario de control, la relación entre la incidencia de distintos indicadores y su relación con la pobreza por ingresos. Es un recurso que ayuda en ciertas circunstancias (por ejemplo, cuando la decisión de los hogares en torno a distintas opciones de satisfacción de necesidades depende de sus ingresos), pero que no es el fundamental. La medida complementaria de NBI se justifica en razón de limitaciones del método de los ingresos y para obtener información requerida para formulación y evaluación de políticas y redistribución de recursos fiscales. El criterio no es definir los indicadores por su asociación con ingresos como se hace en algunos enfoques de aplicación de las medidas de NBI60.

En un terreno operativo hay otras directrices a tomar en cuenta. Una de ellas se refiere a que no es siempre práctico recurrir al más amplio conjunto de indicadores, lo que podría dar lugar a una imagen confusa y no apta para el diseño de las políticas61. En este tipo de mediciones se busca colocar el énfasis en situaciones que expresen la privación en capacidades destacadas para los propósitos de la evaluación, más que incluir mucha información que, combinada, puede dar señales confusas para muchos objetivos.

3.3.4 Metodología de construcción de la medida

En cuanto a la metodología de elaboración de la medida, se propone mantener algunas de las directrices seguidas hasta el momento para su construcción. En particular, continuar con la forma de identificación de los pobres, a partir de situaciones de privación especialmente importantes. El criterio de “al menos una situación de carencia” permite construir la medida de incidencia, en la etapa de agregación.

Para la construcción de medidas de intensidad (brecha estandarizada) y medidas sensibles a la distribución dentro de los pobres, se introducen ponderaciones a partir de técnicas estadísticas, como se expone más adelante. Sobre esta base se pueden obtener las medidas convencionales de pobreza, que ilustran distintos aspectos de la misma.

3.3.5 Definición de indicadores

La definición operativa de los indicadores se hizo tomando en cuenta la especificación de los actualmente utilizados, y buscando adecuarlos a las condiciones actuales. En la matriz 1 se definen, en distintas alternativas, los indicadores simples y compuestos, y en los párrafos siguientes se explican algunas de sus características. Los indicadores compuestos se construyen, para la

60

Dentro de los métodos combinados de pobreza, se ha aplicado un procedimiento que se ha llamado de las “normas de NBI reveladas”, consistente en usar la línea de pobreza para descubrir el umbral objetivo de NBI..”. Esta forma de definir los indicadores de NBI fue utilizada por el programa Progresa de México (Boltvinik, 2003b, p. 459).

61

Una orientación metodológica general para medidas sociales es la expresada por el PNUD en relación con el Índice de Desarrollo Humano: “En cualquier sistema para medir y controlar el desarrollo humano el ideal sería incluir muchas variables para obtener un panorama lo más amplio posible. Sin embargo, la actual carencia de estadísticas comparables lo impiden. Tampoco es totalmente deseable tal amplitud. El exceso de indicadores podría crear una imagen confusa, lo cual quizás podría desviar a los diseñadores de políticas de las principales tendencias generales. Por lo tanto, lo esencial es el énfasis”. (Informe Mundial de Desarrollo Humano. PNUD, 1990, p. 36)

identificación de los pobres, con el criterio de que la presencia de al menos uno de los indicadores, ubica el hogar y a sus miembros, en condición de pobreza.

Las propuestas de definición de indicadores no tienen la pretensión de llegar a la “mejor” alternativa. Busca, a lo sumo, ilustrar perspectivas de cambio de la medida, y servir de base para promover un debate que lleve a salidas razonadas, donde haya consenso en torno a definiciones que tengan en cuenta la misma ambigüedad del concepto de pobreza, las limitaciones de la información en el campo de los bienes y servicios para expresar las situaciones de privación y los desarrollos en torno al cumplimiento de los derechos sociales.62

• Materiales precarios de la vivienda y carencia de espacio para cocinar Este indicador se propone la identificación de situaciones en las cuales no se dispone de las características de la vivienda que garanticen requerimientos mínimos para satisfacer las necesidades básicas de habitación de los hogares, y donde no se ejerce, en forma adecuada, el derecho a la vivienda digna. Comprende la capacidad de la vivienda para dar protección y abrigo, en forma estable, en distintos contextos regionales, y la disposición de espacio para cocinar, que corresponde con características físicas de la misma.

Son consideradas las variables relativas al tipo de vivienda, materiales de paredes y pisos y disponibilidad de espacio para cocinar. La alternativa 1 se restringe a las variables incluidas en el censo de población y vivienda del 2005, excluyendo las paredes de bahareque sin recubrimiento (sin revocar). En esta alternativa, se considera que la ausencia de cocina para hogares de más de tres miembros, constituye una carencia que da lugar a clasificarlo como pobre. La alternativa 2 incluye la consideración de las paredes de bahareque sin revocar, y la 3 deja de considerar la disposición de cuarto de cocina. Con ellas se busca apreciar la sensibilidad de la medida a estas variaciones.

Para fijar las características de carencia, se incluyeron las categorías que tuvieran expresión en distintos contextos regionales y familiares. La restricción del tamaño del hogar para el requerimiento de cuarto de cocina busca especificar condiciones de carencia crítica, de acuerdo con características familiares.

Frente a la definición del indicador actual sobre este tema, la principal modificación es la inclusión del espacio de cocina.

• Insuficiencia en servicios públicos domiciliarios

Se refiere a la disposición de los medios más usuales para la prestación de servicios públicos de agua y sanitario, y en el contexto urbano de electricidad y recolección de basuras (aseo). La diferenciación de las condiciones urbanas y rurales toma en cuenta requerimientos particulares para la provisión de los servicios.

Se deja para la discusión del indicador la especificación del servicio de energía eléctrica como necesario para las zonas rurales, lo mismo que otros temas como el abastecimiento de agua en fuentes como ríos o manantiales en estas áreas.

La principal diferencia con el anterior indicador sobre el tema es la inclusión de los servicios de energía eléctrica y recolección de basuras en las zonas urbanas. La no distinción dentro de las categorías censales entre pozo con bomba o sin bomba impide identificar algunas situaciones de carencia a través de fuentes de agua generalmente contaminadas, que son consideradas en la

62 _{En los cuadros del anexo se encuentra la incidencia de pobreza por ingresos y el porcentaje de pobres que están incluidos en cada}

medida actual de NBI. Más adelante se examina la sensibilidad del indicador a la no inclusión de esta característica.

Las alternativas 2, para las zonas urbana y rural, toman en cuenta la categoría de pozo sin bomba como fuente de abastecimiento, que no es considerada en las preguntas censales.

Matriz 1

DEFINICIÓN DE INDICADORES DE NBI UTILIZADOS EN LA ENCUESTA DE CALIDAD DE VIDA 2003