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En esta sección se hace un recuento de los resultados de la aplicación de la medida de NBI en Colombia y se sustenta la conveniencia de mantener la medida, adecuando sus contenidos y la metodología para su construcción. Como punto de partida se comentan las tendencias generales de evolución de la medida. A continuación se analiza la relación entre las mediciones obtenidas con el método, se contrastan con las provistas bajo el enfoque de los ingresos y se señala su relación con los niveles de ingreso de los hogares y del índice de condiciones de vida. Por último, se exponen los argumentos para modificar la medida y los lineamientos para mejorar y actualizar su metodología.

3.2.1 Evolución de la medida de NBI en Colombia

El análisis de los resultados obtenidos de la medida aporta elementos para evaluar su capacidad práctica para expresar la magnitud de la pobreza en el espacio donde se ubica.

La evolución de la medida a lo largo de treinta años muestra los avances logrados en el acceso a servicios sociales de educación, agua y saneamiento básico y en las condiciones habitacionales. De 70,5% de población en hogares con NBI en 1973 se llega a 22,2% en 2003 (Gráfico 1).47

capacidad, y comparten el rasgo común de seleccionar los objeto-valor entre los funcionamientos (realizaciones) y las capacidades. Además se puede usar el enfoque de la capacidad con diferentes métodos de determinación de las ponderaciones relativas y de los variados mecanismos de evaluación real. Este enfoque, si se lo considera una teoría de evaluación algorítmica, sería claramente incompleto. Se podría preguntar: ¿por qué detenerse en el bosquejo de un esquema de un enfoque general, con varias partes que completar, en vez de ‘terminar la tarea’? El motivo que subyace en esta pausa se relaciona con el reconocimiento de que un acuerdo sobre las posibilidades de utilización de la teoría de la capacidad –acuerdo sobre el ‘espacio’ de los objetos-valor- no necesita

presuponer un acuerdo sobre la forma en que puede completarse el ejercicio de valoración” (Sen, 1996, p. 77).

45 _{Sobre el tema anota Sabina Alkire: “Una capacidad básica es una capacidad para disfrutar una realización (functioning) que es}

definida en un nivel general y que se refiere a una necesidad básica, en otras palabras, una capacidad para satisfacer una necesidad

básica (una capacidad para evitar la desnutrición, una capacidad para educarse, y así sucesivamente)” (citado y traducido por

Boltvinik, 2003 a, p.407).

46 _{Sobre la relación entre pobreza, como privación de capacidades básicas, y derechos humanos, véase el documento de la Oficina del}

Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidad (2002) Draft Guidelines: A Human Rights Approach to

Poverty Reduction Strategies, en: http://www.unhchr.ch/development/povertyfinal.html. 47

Los porcentajes de población con NBI para 2003, se hacen conservando la definición original del indicador de acuerdo con el trabajo La

pobreza en Colombia (DANE, PNUD, UNICEF, 1989, pp. 474), que no concuerda con la definición operativa de algunas cifras sobre

NBI que se han obtenido de la encuesta de calidad de vida de 1993 (por ejemplo las presentadas por el DANE en el Seminario Pobreza y

Calidad de Vida en Colombia, en abril 21 de 2004). En particular hay dos diferencias en la aplicación de la medida de NBI utilizada en

este trabajo y otras que han sido difundidas previamente. La primera, en el indicador de viviendas sin servicios básicos, para las zonas rurales (resto de los municipios). Los datos aquí presentados aplican la definición utilizada en el procesamiento de ese censo y el de 1973: hogares y sus habitantes, que ocuparan viviendas que carecieran de sanitario y no tuvieran conexión con acueducto (p. 474). En otros datos que se han obtenido de la encuesta se utiliza la definición que se incluyó en posteriores publicaciones del DANE (por ejemplo: Sarmiento y Duarte, 1989, p. 232; Sarmiento, 1990, p. 166) que incluye en este indicador, para las áreas rurales, los hogares en viviendas “que carecieran de sanitario y acueducto y que se aprovisionaran de agua en río, nacimiento o de lluvia”. La diferencia entre estas dos definiciones se encuentra principalmente en la calificación de la obtención de agua de pozo en estas áreas. En la definición de los censos de 1973 y 1985 se considera que no es adecuada cuando se carece de sanitario y es una situación de privación que ubica a los hogares en condiciones de necesidades básicas insatisfechas. Esta decisión se justifica así: ”Para excluir el ‘pozo, aljibe o barreno’ como una fuente de agua adecuada en las zonas rurales, se adelantaron consultas especializadas. De acuerdo con ellas, se concluyó que los aljibes o

La disminución de la medida, hasta mediados de la década pasada, estuvo asociada con cuatro factores que ayudan a explicar su comportamiento (Fresneda y otros, 199748): i) El dinamismo de los sectores económicos que inciden directamente en la vivienda y los servicios públicos domiciliarios;49 ii) La evolución del gasto público;50 iii) Los procesos demográficos51 y iv) las condiciones políticas que ha conllevado la descentralización en el país.52

En los últimos 10 años la dinámica de disminución de la medida ha sido menor. Entre 1973 y 1993 el porcentaje de población con NBI decreció 2,5% anualmente y entre 1993 y 2003 lo hizo a una tasa media anual 1,8%. En la zona rural, el ritmo de mejoramiento ha sido considerablemente más pausado que en la urbana. El resultado ha sido la notable ampliación de la brecha urbano-rural. En 1973 el porcentaje de población con NBI de las áreas campesinas era 1,5 veces superior al de los centros urbanos, y en 2003 había llegado a ser 3,6 veces más elevado.

barrenos, en ausencia de sanitario, no son fuentes con las condiciones mínimas sanitarias; que los pozos en su sentido técnico estricto, son relativamente poco numerosos en el país, y que su alto costo hace muy improbable que se presenten simultáneamente con ausencia de un sistema de eliminación de excretas” (DANE, PNUD, UNICEF, p. 474, nota; el texto se refiere a los pozos, profundos que requieren bomba). En la otra definición se considera que cualquier tipo de “pozo”, aljibe o barreno, en ausencia de sanitario, constituye una situación que no da lugar a ubicar el hogar en situación de NBI. Con la primera definición se ubican en el indicador 2.506.293 personas y 563.352 hogares de las zonas rurales, y con la segunda 1.707.998 personas y 384.618 hogares. Las tasas poblacionales de incidencia del indicador, para las zonas rurales, son para 2003 de 21,6% en la primera opción y de 14,7% en la segunda. Quedaría por indagar la definición aplicada en el censo de 1993 para el indicador. En caso de haberse considerado que los “pozos”, en ausencia de sanitario, son opciones “aceptables”, la significativa caída en los niveles de indicador en la zona rural, entre 1985 y 1993 (Gráfico 4), estaría expresando, en buena parte, el cambio de definición

La segunda diferencia se encuentra en el indicador de alta dependencia económica, en cuya construcción, las cifras difundidas por el DANE para 2003 se utiliza la definición de ocupado de la encuesta de calidad de vida (la misma que es usada desde 2001 en la encuesta continua del DANE) y no la definición de los censos de 1973 y 1985. Aplicando la aproximación a la definición censal que permiten las variables de la encuesta, se presentan diferencias significativas. Con esa definición se obtienen 3.697.684 personas y 630.681 hogares en NBI por este indicador, y con la definición de ocupados de la encuesta, 3.122.208 personas y 533.524 hogares. En este caso la población afectada es 8,5% conservando la definición censal, y 7,1% con la definición de ocupado de la encuesta. Esta diferencia representa el 6% del valor de la tasa de incidencia del indicador global de NBI.

Con los indicadores que siguen los criterios iniciales de la medida, la incidencia de población por NBI es de 22,23% y, con los cambios señalados en los dos indicadores, es de 20,86% (Presentación del DANE en abril de 2004). Los datos sobre NBI contenidos en los gráficos 1 a 4 no incluyen la población indígena, para hacer válida la comparación con la información de calidad de vida de 1993. En la serie sobre la evolución de la medida de NBI que se expone en este trabajo hay diferencias igualmente con el dato expuesto por el DANE en esa presentación para el año 1993, 29,2%, y no 35,8% como había sido publicado anteriormente (DANE, 1999, p. 1149).

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Este análisis sigue el aporte de Jorge Iván González a ese trabajo, y corresponden al análisis de la medida de NBI entre 1973 y 1996.

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El crecimiento que experimentaron los sectores de vivienda y servicios públicos domiciliarios favoreció el mejoramiento de las condiciones habitacionales. Durante el período, las políticas de vivienda y servicios públicos domiciliarios jugaron un papel importante en el desarrollo económico general y ello incidió en el mejoramiento del indicador NBI. La vivienda fue considerada como uno de los sectores líderes de las “Cuatro Estrategias”, el plan de desarrollo de la administración Pastrana (1970-1974), y estuvo favorecida por el dinamismo que obtuvo la implantación del sistema UPAC, durante más de 20 años, y el énfasis que recibieron los programas de vivienda “sin cuota inicial” durante los primeros años de la administración de Belisario Betancur (1982- 1986). La disminución que experimentó la tasa de descenso del índice de NBI obedece a la caída que tuvieron estos sectores económicos a partir de 1987.

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En segundo lugar, el gasto público social mantuvo una inflexibilidad a la baja debido a medidas legislativas que crearon transferencias obligadas para la educación y salud y rentas de destinación específica (ICBF, Cajas de Compensación Familiar, Seguridad Social, SENA). La reforma constitucional de 1968 creó el situado fiscal y la cesión del impuesto a las ventas, como transferencias obligatorias, sin contrapartida y con destinación específica. La Constitución del 91 y la Ley 60 mantuvieron estas rentas “atadas”. El sector social ha sido un destinatario privilegiado de estos dineros. Independientemente de su bondad macroeconómica, este mecanismo de transferencias por ley y sin contrapartida ha repercutido positivamente en la disminución del NBI.

51 _{Por la reducción de la tasa de fecundidad y la migración rural-urbana que ha llevado a que la proporción de población urbana se}

incremente considerablemente. Hay una relación directa entre la desaceleración del ritmo de crecimiento de la población, la mayor urbanización y la disminución del NBI. La mayor urbanización ha ayudado al mejoramiento de la tasa de escolarización y la expansión de los servicios domiciliarios, que tienen expresión en el índice de NBI. Y la reducción del tamaño de los hogares ha facilitado que se reduzcan los niveles de hacinamiento crítico y las altas tasas de dependencia económica, que también se manifiestan en esa medida.

52 _{En el contexto de la tradición clientelista, la legitimación del poder de los políticos locales depende, en gran medida, de la respuesta}

a sus comunidades con obras concretas. En este contexto, los logros de los políticos en vivienda y servicios públicos fueron determinantes.

Gráfico 1

PORCENTAJE DE POBLACIÓN CON NBI