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Siguiendo la clasificación de Townsend (1993) sobre los conceptos predominantes de pobreza en el siglo XX, la perspectiva de construir una medida con esta base informativa se ubicaría, en primera instancia, dentro del enfoque de “necesidades básicas”, que fue impulsado bajo la orientación de la OIT durante la década de los 70 y los comienzos de los 80 del siglo pasado (Sen, 1983, 1995; Foster y Sen, 2001, p. 228, nota; Townsend, 1993; Altimir, 1979). En la base del enfoque se encuentra la motivación de destacar que el objetivo del desarrollo es dotar a los seres humanos de las oportunidades de tener una vida plena (Streeten, 1981, citado por Sen, 1983, p. 513). Su fundamento se encuentra dentro de una perspectiva que rechaza el utilitarismo y la evaluación del bienestar en la consideración del ingreso y la posesión de bienes. Enfatiza aspectos relativos a la nutrición, la salud, la vivienda, la educación, la provisión de agua sana, el saneamiento básico y otras condiciones fundamentales para la vida, y destaca el papel de capacidades específicas para la satisfacción de necesidades (Sen, 1983, p. 513) y el logro de derechos sociales. En forma directa, se centra en elementos instrumentales valiosos para el logro de realizaciones, que tienen una importancia intrínseca para alcanzar una vida digna.27

Bajo el enfoque, se incluyen dos elementos que son considerados dentro de las necesidades básicas. El primero hace referencia a los requerimientos mínimos familiares para el consumo

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En asuntos de evaluación social, “cada manera de enfocar la evaluación puede caracterizarse en gran medida por la información en que se basa: la información que es necesaria para realizar juicios de valor utilizando este enfoque (el de las capacidades) y –lo que no es menos importante- la información que se ‘excluye’ en el enfoque y no desempeña ningún papel directo en la evaluación” (Sen, 2000, p. 78).

27 _{“If the objects of value are functionings and capabilities, then the so-called ‘basic’ needs in the form of commodity requirements are} instrumentally (rather than than intrinsically) important. The main issue is the goodness of the life that one can lead ”(Sen, 1987, p. 25).

privado en alimentación, vivienda, equipamientos y dotaciones domésticas. El segundo incluye servicios esenciales de disposición de elementos como agua sana, saneamiento básico, salud, educación, cultura y transporte público. En esta concepción se resalta el papel de las políticas y servicios sociales para la satisfacción de necesidades, además de los requisitos individuales y familiares para hacerlo, en los cuales se centra el método de líneas de pobreza (OIT, 1976, citado por Townsend, 1993, pp. 31-32). En su motivación, contenido y forma de especificación de carencias, tiene una estrecha coincidencia con las formulaciones de los derechos sociales.

Townsend anota que el enfoque ha tenido dificultades importantes para definir cuáles son las necesidades específicas a ser tomadas en cuenta y las características de bienes y servicios a ser consideradas, para definir su satisfacción (1993, p. 32). Resolver este asunto plantea dificultades de aplicación, para delimitar su campo concreto de aplicación, pero no invalida el método. Dentro de la visión positivista de Townsend no caben las consideraciones valorativas para dar salida al problema,28 pero sí se considera que la medición de la pobreza no es una operación de prescripción, de formular juicios de valor, sino de interpretar las valoraciones sociales; existe un camino, sin duda incierto, para definir la pobreza.

Desde otra perspectiva, la implementación del enfoque enfrenta inconvenientes de orden conceptual. En el espacio de información de bienes y servicios requeridos para obtener ciertos resultados (Streeten, 1981, citado por Sen, 1983, p. 513) la identificación de los pobres se efectúa a través de especificar características mínimas los bienes y servicios que denoten privaciones de capacidades básicas (cfr. Stewart, 1995, p.15). Sin embargo hay que tener en cuenta que, como en el caso de los ingresos, hay reservas para hacer coincidir la perspectiva de necesidades básicas con la de las capacidades. En primer lugar, no siempre es posible establecer una correspondencia entre una canasta de bienes y servicios, y un conjunto de capacidades. A través de diferentes combinaciones de bienes y servicios se pueden obtener las mismas capacidades.29

De otra parte, existen interdependencias entre los requerimientos de distintos bienes y servicios de acuerdo con las condiciones culturales e institucionales, que hacen que su especificación sea problemática para ser aplicable a todos los contextos individuales y sociales.30 Y, en tercer lugar, la consideración de la disposición de ciertos bienes y servicios estándares relacionados con el enfoque de necesidades básicas, como criterio de la disposición de capacidades específicas, no toma en cuenta las posibilidades de elección de las personas y hogares, por lo que es preciso, también como en el caso de la medida por ingresos, tomar precauciones especiales. Por el contenido del concepto que subyace en el método y el espacio de información en que se ubica,

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Para Towsend es preciso definir la pobreza en forma objetiva. Por esta vía la pobreza queda delimitada empíricamente a partir de un umbral, que supone existe en todas las sociedades donde empiezan a ser recurrentes las condiciones objetivas de privación.

29 _{Sobre este tema anota Sen: “The need of commodities for any specified achivement of living conditions may vary greatly with}

various physiological, social, cultural and other contingent features…” (1987, p. 25). “Thus the focus remains on commodities even though the contingent nature of commodity requirements is fully acknowledged. But often commodity requirements may not be at all derivable from a specified set of capabilities, since the relation between commodity bundles and capability bundles may quite plausibly be a many-one correspondence, with the same capabilities being achievable by more than one particular bundle of goods and services. (For example, different combinations of food and health services may produce the same level of nutrition)” (Sen, 1983, pp. 513-514). Y, en otro texto señala: “…la relación entre los productos primarios (los requeridos para la satisfacción de las necesidades básicas) y las capacidades puede variar mucho entre individuos, incluso en la misma sociedad (y, por supuesto, entre diferentes sociedades)...El enfoque sobre la capacidad puede incluir los problemas reales que subyacen en la preocupación por las necesidades básicas, y evitar el error del ‘fetichismo’ de los productos primarios” (Sen, 1996, p 67, nota). Véanse los diferentes textos de este autor en su polémica con John Rawls sobre los bienes básicos; por ejemplo, Sen, 1995, pp. 96 y ss.; 1997, pp.109 y ss.

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“...the commodity requirements for specific capabilities may not be independently decidable for each person, due to social interdependence. For example, such capabilities as the ability to appear in public without shame (discussed by Adam Smith, 1776), or taking part in the life of the community (discussed by Peter Townsend, 1979), depends on the consumption of others. This has not merely the consequence that absolute deprivation in capabilities may take the form of relative deprivation in terms of commodities and incomes…, but also that needs of commodities may not be absolutely specifiable at all” (Sen, 1983, p. 514).

expresa más lo que se ha hecho y se puede hacer por los pobres, que lo que ellos pueden decidir y hacer por sí mismos (Sen, 1983, p. 514).31

Las medidas de privación que se hacen con este enfoque se centran en determinar bienes y servicios considerados indispensables para obtener realizaciones referidas a necesidades básicas. Aunque hay un margen de arbitrariedad en la selección y especificación de los elementos a tomar en cuenta, de sus características y de los límites a ser adoptados, y hay consideraciones sobre las posibilidades de las sociedades que introducen criterios relativos para resolver estas operaciones, existen estándares sociales universales, sancionados en las formulaciones de los derechos sociales, que aportan bases para controlar la arbitrariedad y el relativismo en la aplicación de estas medidas.32

Desde el punto de vista de una medida que está restringida por los contenidos de información de los censos de población y vivienda, como la de NBI, su alcance es la identificación de situaciones de privación, que den una percepción sobre aspectos destacados de las condiciones de vida y de las políticas públicas en las dimensiones mencionadas. Se especifican así restricciones que dan límites a su alcance, ya que no es posible tomar en cuenta todo el ámbito de cubrimiento de los servicios sociales.

La situación conduce a plantear si dentro de esa área circunscrita de información se puede obtener una medida complementaria de pobreza, o a lo sumo se llegaría a medidas de privación que ilustren algunas situaciones especialmente importantes y sobre las cuales el método de los ingresos tiene límites para la identificación de los pobres.

De partida puede decirse que la información disponible impide llegar por este camino a una medida integral de la pobreza dentro del espacio informacional adoptado, aunque los temas que incluyan sean de gran importancia en el contexto normativo. La falta de consideración de aspectos como la nutrición, el transporte, el tiempo libre y el vestuario, imponen limitaciones en la especificación, que es preciso asumir explícitamente.

Por ello, no se postula como una medida alternativa a la de línea de pobreza, que podría dar una percepción aproximada e indirecta sobre esas dimensiones de las necesidades, sino se le asigna un papel complementario. Y tampoco se construye con la pretensión de dar cuenta de la totalidad de situaciones de privación en el campo de bienes y servicios básicos. Se restringe a algunos que tienen relevancia especial: educación, salud, vivienda y servicios públicos domiciliarios, donde hay limitaciones en el método de línea de pobreza y donde es indispensable contar con información a nivel de poblaciones reducidas (municipios de tamaño medio y pequeño, zonas de las ciudades) para el diagnóstico y la ejecución de políticas públicas.

La incompletitud de que es objeto es de tipo abierto: deja un espacio para que la medida sea extendida con informaciones sobre otros temas pertinentes. Este carácter no la invalida en el terreno de la evaluación social, ni en la búsqueda de soluciones prácticas. Por su intermedio pueden realizarse comparaciones para llegar a un ordenamiento de los estados de individuos, hogares y

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“La satisfacción de necesidades puede ir asociada con muy diferente grado de libertad de elección”. (Sen, 1995, p. 15) Meghnad Desai ha presentado una propuesta metodológica para la medición empírica de la pobreza basada en capacidades que incluye la consideración de los bienes y servicios, en el que toma en cuenta las interdependencias entre ellos para obtener distintas capacidades, sus características y las condiciones personales que inciden en los requerimientos para la satisfacción de necesidades. Es un planteamiento que no ha tenido aplicación empírica (2003).

32 _{Después de referirse a la forma como se fijan las líneas de pobreza en el método de los ingresos y los segmentos de pobres bajo este}

enfoque, Frances Stewart (1995, p. 15) anota: "For other dimensions of poverty (health, education, etc.) the cut-off point defining adequacy is rather arbitrary. It is often easer to determine in terms of access to goods and services (e.g. access to primary health care, primary education, water) than achievements (i.e. attainment of health or education), even though it is achievement that is the objetive. Like income poverty, these dimensions also have a relative element, with higher standards expected in better-off societies. But there are some absolute or universal standards to be required, whatever the income of society, bellow which people would be defined as poor in these dimensions, or socially poor. These standards include universal primary education and access to primary health care”.

grupos. A pesar de la restricción que implica, da pie para decidir sobre cuáles situaciones están sujetas a mayores privaciones y sobre cuáles alternativas de acción pueden tomarse o desecharse33.

La información incorporada en la medida crea un espacio de evaluación sobre cuestiones que tienen una valoración social destacada y, a través del uso de ponderaciones adecuadas, puede llegarse, a través suyo, a un ordenamiento completo de las situaciones de privación consideradas34. El uso que se haga de ella requiere, sin embargo, de un examen sobre su adecuación respecto a los propósitos que animan su utilización.

Bajo esta perspectiva no se espera que los resultados de la metodología sean coincidentes con los de la medida de línea de pobreza, ni que guarden una correlación muy elevada con ellos. Aunque haya una asociación estadística entre la privación de ingresos y la de los bienes y servicios tomados en cuenta, el propósito es precisar áreas donde esa medida tiene limitaciones.

En las tipologías de medición de pobreza, la de NBI se ubica entre las que adoptan una posición absoluta, en el terreno multidimensional de bienes y servicios y sus características, relacionados con la privación en las capacidades básicas y el cumplimiento de derechos sociales.