Evaluating the Present Study in Relation to Previous Research

y la fallida Constitución europea.

Como se puede desprender del apartado anterior, el camino hacia la asunción de objetivos educativos comunes no ha sido ni fácil, ni vinculante, ni ha supuesto una prioridad dentro de las políticas de la UE. De hecho, si la educación se ha convertido en

20 algún momento en una prioridad política de los Estados de la UE ha sido por su vinculación a un objetivo mayor, que es la cooperación en materia económica, el fundamento del origen de la CEE desde la década de los 50, es decir, la economía exige tener trabajadores cualificados y ahí entra la educación, una herramienta o vía para lograr este objetivo.

La educación supone también un elemento transversal para otro de los grandes objetivos de la UE, la cohesión social, tener una Europa cohesionada, eliminando umbrales de pobreza es una garantía de futuro social. Así se desprende de las conclusiones de la Presidencia del Consejo de Europa: ―La inversión en capital humano y el fomento de un Estado de bienestar activo y dinámico serán esenciales tanto para que Europa ocupe un lugar en la economía basada en el conocimiento como para garantizar que el surgimiento de esta nueva economía no incremente los problemas sociales existentes de desempleo, exclusión social y pobreza‖ (Comisión Europea,

2010).

Una vez establecida esta premisa, es más fácil analizar las trabas e inconvenientes que se han tenido que atravesar en estos casi 60 años de historia de la CEE y UE. En este sentido, resulta significativa y clave la cuestión que plantea Valle (2004:17): ―¿Existe política educativa de la Unión Europea?‖ La respuesta es

reveladora: ―la Unión Europea no tiene competencias sobre los sistemas educativos nacionales‖ y por tanto es evidente que la primera dificultad que la educación debe

atravesar en la UE es la ausencia de vinculación de las resoluciones, o recomendaciones emitidas desde los distintos Estamentos de la UE, porque éstas están sometidas al principio de subsidiariedad, de complementación y cooperación de los Estados miembros. Y es este el principio que va a caracterizar la orientación a la hora de tomar decisiones relacionadas con política educativa, desde los principios de la UE hasta las reformas estructurales que se han ido realizando a lo largo de los años.

La última actualización importante de la UE se realizó en el Tratado de Lisboa27 tras el fracaso de la Constitución Europea. El Tratado permite una aplicación más transparente y descentralizada de las políticas de la UE, contribuyendo a que las decisiones se tomen tan cerca de los ciudadanos como sea posible. Además, incorpora las dimensiones local y regional al marco jurídico de la UE, al afirmar que la Unión debe respetar la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a sus estructuras fundamentales, también en lo referente a la autonomía local y regional. El Tratado se limita a simplificar el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, haciéndolo más explícito. Hay menos "zonas de sombra" que puedan dar lugar a confusión e incertidumbre. Además de la lectura del Tratado de Lisboa se desprende que los Parlamentos nacionales quedan plenamente reconocidos como parte del tejido democrático de la Unión Europea y se toman medidas para que tengan una participación más estrecha en las actividades de la UE.

27 _{Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de} la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, fuente: Tratado de Lisboa: Llevar a Europa al siglo XXI: http://europa.eu/lisbon_treaty/take/index_es.htm, mayo 2011.

21 En concreto, pueden actuar como "guardianes" del principio de subsidiariedad (según el cual la toma de decisiones debe hacerse al nivel más cercano al ciudadano, comprobando en todo momento que la acción comunitaria esté justificada frente a las demás posibilidades de actuación a nivel nacional, regional o local). Los Parlamentos nacionales pueden manifestar su parecer desde la fase inicial de una propuesta, antes de que la estudien a fondo el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros. Por tanto, parece claro que la línea dominante en cooperación europea para estos principios del siglo XXI va a seguir siendo la marcada por el principio de subsidiariedad.

En este principio se han basado las ejecuciones de acuerdos o el desarrollo de programas a lo largo de los años, la puesta en práctica de programas como Leonardo o Sócrates han supuesto beneficios para los países de la UE, pero no han afectado sus propios sistemas educativos, sino que eran acciones complementarias para lograr refuerzos en diferentes áreas. Casos bien conocidos son los programas Comenius, que han logrado el intercambio de experiencias educativas entre distintos centros de la UE, los programas Lingua para reforzar el aprendizaje de lenguas extranjeras, mediante proyectos de innovación o investigación de profesionales o intercambios entre alumnos, incluso para la formación de adultos mediante el programa Grundvigt, y sirvan éstos como ejemplos de actuación.

Por otro lado, si se analiza la estructura de la toma de decisiones de la UE, se puede constatar una dificultad añadida, la complicación del juego europeo en la toma de decisiones vinculantes para los Estados Miembros. Queda claro que sólo la normativa con rango de ley y sus desarrollos reglamentarios son vinculantes para los Estados Miembros, mientras que las Resoluciones, Dictámenes o Decisiones carecen de ese carácter vinculante. Siendo conscientes de que no existe ninguna Ley Educativa Europea, es evidente que no hay ninguna obligación legal para que los Estados de la UE asuman, ejecuten o lleven a cabo políticas comunes educativas, sino que más bien debe imperar ―el sentido común‖ de los Estados para poder realizar líneas comunes que no disten demasiado entre sí con el objetivo de lograr una coherencia europea entre los sistemas educativos.

Analizando el tipo de programas llevados a cabo en la historia de la UE y los procedimientos para la toma de decisiones podemos constatar que ninguno fue vinculante, que surgieron de ―medidas‖ para apoyar la FP, ―informes‖ como el Janne o el de La Educación en la Comunidad Europea de 1974, en los que se llegaron a seleccionar las áreas de cooperación, también ―resoluciones‖ como la del 9 de febrero de 1976, o la Resolución de 24 de mayo de 1987, o el Tratado de Maastricht en que ya se define la manera de realizar la cooperación educativa entre los países de la UE, bajo el principio de la ―subsidiariedad‖ y posteriormente el Tratado de Lisboa que insiste en ella y que plantea objetivos generales, o ―Conclusiones‖, como las del Consejo de 12 de mayo de 2009.

Este hecho podría ser un inconveniente si el objetivo fuese alcanzar una política común europea en materia educativa, pero teniendo en cuenta los derroteros por los que ha ido la UE, y sobre todo después del fracaso de la Constitución Europea rechazada por Francia y Holanda en sendos referéndum realizados en el 2005 la tendencia es muy

22 distinta, y que según García Valdecasas (2005:1) se interpreta de la siguiente manera: ―Es necesario, para comprender la crisis en que actualmente está sumida la UE y avanzar en su resolución, analizar las motivaciones y causas que están detrás de los votos negativos de Francia y Holanda y de las posturas contrarias en otros Estados miembros. A efectos de clasificación, las motivaciones pueden dividirse en políticas (soberanista, anti sistema, europeísta y oportunista) y socioeconómicas (miedo popular, castigo a la clase política y descontento en general)‖.

Está claro que los dirigentes europeos han tenido que dar un paso hacia atrás, descentralizando, dando más peso a las decisiones de los parlamentos nacionales, es decir, a los ciudadanos que a las propias instituciones europeas tal y como queda recogido posteriormente en el Tratado de Lisboa, ya que éste concretamente ―amplía el número de ámbitos políticos donde la legislación comunitaria debe ser aprobada por el Parlamento Europeo directamente elegido y por el Consejo de Ministros nacionales (procedimiento de "codecisión")‖28. Este paso traducido a la política educativa significa que los Estados miembros se alejan de la adopción de una política común y se reafirman en su voluntad de no ceder competencias a la UE sino de mantener su autonomía de sistemas educativos, por ello, según Valle (2004: 53): ―es difícil pensar en otro método de trabajo que no sea la cooperación entre los Estados Miembros para diseñar la política educativa. El marco normativo no permite ir más lejos. Los Estados no quieren ceder más competencias en materia de educación‖.

Otra de las líneas en la que sí se ha cooperado de formas distintas, es la puesta en práctica de la DEE que supone un ejemplo de actuación sobre las recomendaciones europeas, no vinculantes, una línea que ha estado presente desde los principios de la UE, con el objetivo de introducir una educación cívica europea que debería orientarse a la formación de la persona en múltiples dimensiones, al desarrollo de un espíritu crítico y a la transmisión de los valores comunes, tal y como expresa Diestro (2009:62): ―El proyecto europeo no se orienta a la transmisión de conocimientos globales, sino que busca un conjunto de principios-valores que permitan pensar la sociedad y las relaciones entre los humanos desde el punto de vista ético‖.

Esta cuestión que es un principio de la asignatura Educación para la Ciudadanía en España, se convirtió en una tremenda controversia en este país que fue trasladada de una manera muy especial en determinadas Comunidades Autónomas, señal de la utilización parcial, política y partidista de ciertas claves europeas, que también supusieron divergencias en algunos países de la Unión. ―No obstante, en la mayor parte

de los Estados miembros —22 de los 27— se han promovido cambios en sus currículos nacionales, para incluir una asignatura de educación para la ciudadanía, bien sea de manera obligatoria —en 21 Estados— u optativa —en Alemania‖ (Diestro, 2009: 63).

Estos ejemplos demuestran que a pesar de que las orientaciones en materia educativa no son vinculantes y que dependen del principio de subsidiariedad, se puede

28 _{El Tratado de Lisboa otorga mayor protagonismo al Parlamento Europeo y a los Parlamentos} nacionales, reforzando con ello el control democrático de la Unión Europea. El Tratado establece un reparto más preciso de competencias entre la Unión y los Estados miembros. Así los ciudadanos tienen una idea más clara de cuáles son los cometidos respectivos.

23 vislumbrar un esfuerzo por parte de los países de llevar a cabo políticas comunes que buscan acercamientos más que distancias, pero sin perder bajo ningún concepto su libertad de acción en materia educativa dependiente de cada Estado. Un principio que se ha visto reforzado en el Tratado de Lisboa. En concreto, los Parlamentos nacionales, pueden actuar como "guardianes" del principio de subsidiariedad (según el cual la toma de decisiones debe hacerse al nivel más cercano al ciudadano, comprobando en todo momento que la acción comunitaria esté justificada frente a las demás posibilidades de actuación a nivel nacional, regional o local). Los Parlamentos nacionales pueden manifestar su parecer desde la fase inicial de una propuesta, antes de que la estudien a fondo el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros.

Está claro que la tendencia de la política europea en este principio de siglo XXI es tendente hacia la descentralización, algo que por otro lado, siempre ha dominado la política educativa europea y que se traduce en una dificultad para avanzar en compromisos más concretos y ambiciosos de política educativa. No debemos extrañarnos de que los informes de evaluación internacional marquen grandes diferencias en nuestros sistemas educativos, y aunque estos informes internacionales, como el PISA29 tampoco es vinculante en su análisis y conclusiones, sí son una referencia para determinar las políticas educativas de cada país.

Sin embargo estos informes se utilizan como referentes y es inevitable hacer la comparación en el ranking internacional y desde luego también en el ranking nacional, tal y como hemos podido constatar en los medios de comunicación por las declaraciones de los responsables de educación de las CCAA que han participado individualmente en el Informe. Estos hechos ponen una vez más de manifiesto que hay grandes diferencias educativas no sólo entre los estados sino entre las distintas regiones, y caben las preguntas, ¿hasta dónde se debe ser homogéneo o heterogéneo?, ¿hasta dónde se establece el límite de una cierta similitud educativa entre los estados miembros? ¿Hay que seguir respetando esa subsidiariedad y descentralización o sacrificarla en busca de una excelencia más homogénea educativa de los países miembros, es decir, ¿hasta dónde debe interferir la UE?

Como ejemplo podemos introducir lo que sucede en torno al informe PISA. Los resultados más recientes del Informe PISA han analizado el nivel de competencias lectora, matemática y científica de 65 países en 2009; de ellos, los 33 países miembros de la OCDE más 32 países asociados, además de varios países de la UE30 como Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal,

29

El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en inglés), tiene por objeto evaluar hasta qué punto los alumnos cercanos al final de la educación obligatoria han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarios para la participación plena en la sociedad del saber. PISA saca a relucir aquellos países que han alcanzado un buen rendimiento y, al mismo tiempo, un reparto equitativo de oportunidades de aprendizaje, ayudando así a establecer metas ambiciosas para otros países. Fuente: OCDE Programme for International Student Assessment (PISA):

http://www.oecd.org/document/25/0,3746,en_32252351_32235731_39733465_1_1_1_1,00.html, mayo

2011.

30 _{Los Estados Miembros de la UE: http://europa.eu/about-eu/member-countries/index_es.htm, mayo} 2011.

24 Reino Unido, República Checa, Suecia. De manera separada también toman parte las CCAA de Castilla y León, Cataluña, País Vasco, Andalucía, Asturias, Aragón, Cantabria, Galicia, La Rioja, Navarra, Baleares, Canarias, Madrid, Murcia, además de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Han sido sólo 3 comunidades autónomas las que en este ejercicio no ampliaron muestra y, en consecuencia, no hay información individualizada de resultados para ellas.

De los resultados extraídos de PISA (2009), tómese como referencia algunos ejemplos de diferencias existentes entre los distintos países: Austria 470 puntos en competencia lectora, Finlandia 536, España 481, es decir, la mayoría de los países de la UE están entre 480-500, como se ve, sin grandes diferencias. En competencia matemática Finlandia con una puntuación de 550 dista del resto de los países de la UE, pero las diferencias en el promedio entre las puntuaciones de Alemania (513), Francia, Austria, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos, Portugal, España e Italia (483), son poco significativas.

Finalmente PISA analiza la competencia científica y una vez más Finlandia destaca con una puntuación de 554 puntos, y seguimos observando cómo las diferencias en el promedio entre las puntuaciones de Reino Unido (514), Estados Unidos, Francia, Suecia, Austria, Portugal, Italia y España (488), no son significativas. De estos datos se puede llegar a la conclusión de que en aspectos curriculares, a excepción de Finlandia los países de la UE tienen unos resultados bastante homogéneos, con diferencias, sí, pero hay cierta homogeneidad a pesar de que estos aspectos no han sido atendidos dentro de las medidas de cooperación de las políticas educativas europeas.

Sin embargo, un campo que debe ser tenido en cuenta, en el que hay diferencias significativas es la equidad en el sistema, que precisamente ha sido uno de los objetivos marcados dentro de las políticas europeas a lo largo de sus historia y se han hecho diversas referencias a ello.

Los resultados de PISA evidencian que las diferencias de los resultados que se producen entre centros varían de unos a otros países. Es netamente superior a la media OCDE en Alemania, Argentina, Austria, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Panamá, Perú y Uruguay. El país con una variabilidad de resultados menor entre centros es Finlandia; le siguen de cerca España, Suecia y Canadá, con valores ligeramente superiores al 20%. La parte de la varianza atribuible a las circunstancias económicas sociales y culturales de sus alumnos es en muchos casos superior al 50% de la variación total entre centros. Como se ha señalado, existe una mayor equidad en los países en los que las diferencias entre centros son menores. ―Estos resultados ponen de manifiesto que el sistema educativo español es, después del finlandés, el que presenta mayor equidad entre los países seleccionados‖ (Ministerio de Educación, 2009: 87).

Este importante dato debe hacer pensar que el objetivo de lograr mayor equidad entre los sistemas educativos de la UE ha sido siempre acertado, aunque no se haya logrado el resultado esperado, pero si deja claro que hay desigualdades sociales, económicas y culturales que según hemos visto anteriormente son uno de los objetivos a reducir en esta década hasta el 2020.

Lo que sí debe ser cuestionado, es la utilización de los resultados del informe PISA, u otros semejantes, porque una evaluación debe tener unos objetivos y entre otros,

25 además de constatar resultados de los propios sistemas educativos, deben ser herramientas que sirvan para detectar áreas de mejora y marcar directrices para realizar actuaciones conducentes a una excelencia de los sistemas educativos. Es por tanto, aquí donde entran las fuerzas políticas, determinantes a la hora de marcar pautas y hojas de ruta que busquen combatir las desigualdades existentes en los sistemas educativos o por el contrario obviar los resultados de las pruebas de evaluación y convertir sus resultados en meros instrumentos competitivos entre países y CCAA.

En este sentido Escudero (2010:19) se manifiesta con respecto a lo provechoso que resultarían las evaluaciones internacionales, si en la evaluación de las políticas educativas se superase ―la tendencia creciente a establecer ranking entre países, contagiada por fiebres de excelencia y competitividad que en sí mismas reclaman análisis y juicios pertinentes.... y propiciar una conciencia cosmopolita sobre los sistemas escolares, sus procesos y resultados y, en la medida que sea posible, aprender unos de otros abriendo nuevas posibilidades a una globalización efectiva y beneficiosa de la educación, no sólo competitividad y apariencias‖.

Sin embargo, esta máxima planteada por Escudero dista mucho de lo que ha sucedido en España y en las distintas CCAA que han participado en el informe PISA. Los responsables políticos de las distintas CCAA se lanzaron a utilizar estos resultados para prestigiar sus políticas educativas a la par que se iban desacreditando los sistemas educativos de otras CCAA, haciendo una lectura sin análisis real de los factores que determinan los resultados de los alumnos y alumnas y que poco beneficio aportan al sistema educativo nacional y autonómico, al obviar cuestiones tan básicas como las diferencias existentes entre los distintos centros o las diferencias en el nivel socio- económico y cultural de las distintas CCAA, el nivel económico de las familias, las esperanzas educativas de los padres para sus hijos, etc. y su contraste con otras CCAA dentro del mismo Estado, en este caso España.

Manifestaciones de este tipo se han visto en Madrid, Castilla y León, La Rioja, Navarra, etc., y al mismo tiempo han conseguido despertar una reacción manifestada en diversos artículos de opinión y comunicados de sindicatos precisamente en la línea de