(…)
3.4 El examen de la repercusión de las importaciones objeto de dumping sobre la rama de producción nacional de que se trate incluirá una evaluación de todos los factores e índices económicos pertinentes que infl uyan en el estado de esa rama de producción, incluidos la disminución real y potencial de las ventas, los benefi cios, el volumen de producción, la participación en el mercado, la productividad, el rendimiento de las inversiones o la utilización de la capacidad; los factores que afecten a los precios internos; la magnitud del margen de dumping; los efectos negativos reales o potenciales en el fl ujo de caja (“cash fl ow”), las existencias, el empleo, los salarios, el crecimiento, la capacidad de reunir capital o la inversión. Esta enumeración no es exhaustiva, y ninguno de estos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.
(…)
129 REGLAMENTO SOBRE MEDIDAS ANTIDUMPING Y COMPENSATORIAS
Artículo 17.- Indicadores de daño.- El examen de la repercusión de las importaciones objeto de dumping o subvención sobre la rama de producción nacional de que se trate incluirá una evaluación de todos los factores e índices económicos pertinentes que infl uyan en el estado de esa rama de producción, incluidos la disminución real y potencial de las ventas, los benefi cios, el volumen de producción, la participación en el mercado, la productividad, el rendimiento de las inversiones o la utilización de la capacidad; los factores que afecten a los precios internos; la magnitud del margen de dumping; los efectos negativos reales o potenciales en el fl ujo de caja (“cash fl ow”), las existencias, el empleo, los salarios, el crecimiento, la capacidad de reunir capital o la inversión. Esta enumeración no es exhaustiva, y ninguno de estos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.
130 Ver Antidumping and Countervailing Duty Handbook, Thirteenth Edition, United States International Trade Commission Washington, DC 20436. Diciembre 2008,
pág. II-29.
250. Con respecto al periodo de investigación de la existencia de daño, el Comité de Prácticas Antidumping de la OMC recomienda que el daño se analice preferentemente durante un período de tres años como mínimo132. Se precisa
que este periodo sea relativamente largo debido al requisito de la relación causal.
251. Si bien la RPN debe estar sufriendo un daño durante el período de investigación ordinario (cuya extensión no establece el Acuerdo Antidumping pero que va desde un año en la Comunidad Europea a seis meses en los Estados Unidos de América), el análisis del daño y de la relación causal requiere más tiempo, a fi n de que puedan examinarse los factores previstos en el artículo 3 del Acuerdo Antidumping.
III.4.2. Análisis de la existencia de daño importante a la RPN
252. La Comisión evaluó la existencia de daño importante a la RPN (conformada por Industrias del Espino, con una participación mayoritaria de 92.6% y Heaven Petroleum, con una participación de 7.4%), de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 del Acuerdo Antidumping133. Los factores evaluados para el periodo 2009-2014
fueron: (i) la evolución del volumen de las importaciones de biodiésel de origen argentino; (ii) el efecto de las importaciones objeto de dumping en los precios del producto nacional; y, (iii) la repercusión de las importaciones objeto de dumping sobre los indicadores económicos de la RPN.
253. De la evaluación conjunta de dichos factores, la Sala coincide con la primera instancia en concluir que la RPN experimentó un daño importante a causa del ingreso de las importaciones de biodiésel argentino, durante el periodo de análisis. Esta conclusión se sustenta en lo siguiente:
(i) Sobre la evolución del volumen de las importaciones del producto objeto de dumping
254. La Comisión determinó que las importaciones de biodiésel argentino registraron un aumento signifi cativo tanto en términos absolutos como en términos relativos al consumo nacional y a la producción de la RPN durante el periodo 2010-2014134.
255. Así, en términos absolutos, dichas importaciones crecieron a una tasa promedio anual de 50% durante dicho periodo, pasando de 51,330 toneladas en el 2010 a 262,478 toneladas en el 2014. En términos relativos a la producción de la RPN, las importaciones de biodiésel argentino pasaron de representar 8 veces el volumen de la producción de la RPN en el 2010, a 145 veces el volumen de dicha producción en el 2014.
256. Del mismo modo, en términos relativos al consumo nacional, las importaciones de biodiésel argentino representaron el 55% en el 2010, mientras que en el 2014 representaron el 99%, convirtiendo a Argentina en el único proveedor extranjero de biodiésel en el mercado nacional (ver Gráfi co 5).
257. En tal sentido, esta Sala verifi ca un aumento signifi cativo de las importaciones argentina de biodiésel tanto en términos absolutos como en términos relativos a la producción de la RPN y el consumo nacional.
Gráfi co 5
Evolución anual de la participación de las importaciones de biodiésel argentino y las ventas de la RPN en el mercado interno
(en porcentaje) 11% 6% 6% 6% 6% 1% 55% 73% 65% 69% 99% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ventas de la RPN Argentina Incremento de la mezcla de B2 a B5
Fuente: Tomado del Gráfi co 40 del Informe Final.
132 Comité de Prácticas Antidumping de la OMC - Recomendación relativa a los períodos de recopilación de datos para las investigaciones antidumping, adoptada por
el Comité el 5 de mayo de 2000, G/ADP/6 (16 de mayo de 2000).
https://docsonline.wto.org/dol2fe/Pages/FormerScriptedSearch/directdoc.aspx?DDFDocuments/v/G/ADP/6.DOC. Fecha de última visita: 18 de mayo de 2018.
133 ACUERDO ANTIDUMPING
Artículo 3.- Determinación de la existencia de daño. -
(…)
3.2 En lo que respecta al volumen de las importaciones objeto de dumping, la autoridad investigadora tendrá en cuenta si ha habido un aumento signifi cativo de las mismas, en términos absolutos o en relación con la producción o el consumo del Miembro importador. En lo tocante al efecto de las importaciones objeto de dumping sobre los precios, la autoridad investigadora tendrá en cuenta si ha habido una signifi cativa subvaloración de precios de las importaciones objeto de dumping en comparación con el precio de un producto similar del Miembro importador, o bien si el efecto de tales importaciones es hacer bajar de otro modo los precios en medida signifi cativa o impedir en medida signifi cativa la subida que en otro caso se hubiera producido. Ninguno de estos factores aisladamente ni varios de ellos juntos bastarán necesariamente para obtener una orientación decisiva.
(…)
134 Cabe precisar que si bien el periodo de análisis de daño importante a la RPN se encuentra defi nido para el periodo 2009-2014, en el análisis de las importaciones
(ii) Sobre el efecto de las importaciones objeto de dumping en los precios de la RPN
258. Durante el periodo de análisis, la Comisión identifi có que las importaciones de biodiésel argentino ingresaron al país siguiendo una tendencia negativa y a precios menores a los del precio de biodiésel de la RPN, registrando así un margen de subvaloración de precios promedio de 15%, siendo el 2014 el año donde dicho margen alcanzó su nivel máximo ascendente a 22% (ver Gráfi co 6).
Gráfi co 6
Margen de subvaloración y contención de precios (en US$ por tonelada y porcentaje)
-19% -5% -8% -7% -22% -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 2010 2011 2012 2013 2014 0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600 1,800 % U S $ x t onel ada
Margen de Subvaloración (%) Precio Nacionalizado Argentina
Precio Ex - fábrica de la RPN Costo de producción RPN
Fuente: Gráfi cos 26 y 27 del Informe Final. Elaboración: ST-SDC
259. Esta subvaloración de precios, sumada al incremento signifi cativo de las importaciones argentinas de biodiésel, generó una contención del precio del biodiésel producido por la RPN respecto a su costo de producción, durante la mayor parte del periodo de análisis (ver Gráfi co 6).
260. Por tanto, de lo observado en el Gráfi co 6, la Sala verifi ca un impacto negativo sobre los precios del biodiésel producido por la RPN debido al ingreso de importaciones argentinas de biodiésel.
(iii) Sobre el efecto de las importaciones objeto de dumping en la RPN
261. Del análisis conjunto de los principales indicadores económicos, la Sala concuerda con la Comisión en su conclusión de que la RPN experimentó un desempeño desfavorable durante el periodo 2009-2014. Ello se sustenta en lo siguiente:
(i) La producción de la RPN registró una evolución desfavorable durante el periodo de análisis. Si bien entre el 2009 y 2013 registró una tendencia creciente, en el 2014 la producción de la RPN sufrió una caída importante respecto al año anterior (88%).
(ii) La tasa de uso de la capacidad instalada de la RPN no superó el 9% durante el periodo de análisis, y sufrió una caída importante en el 2014, año en el que alcanzó un porcentaje menor al 1%.
(iii) Las ventas de la RPN registraron una evolución desfavorable y similar a la registrada por la producción y la tasa de uso de la capacidad instalada durante el periodo de análisis. En el 2014 la RPN registró la peor caída de sus ventas internas (86% respecto al año anterior).
(iv) La participación de mercado de la RPN experimentó una evolución negativa entre el 2009 y 2014. Si bien entre el 2011 y 2013 mantuvo una tendencia estable, en el 2014 la RPN registró su menor participación, alcanzando un porcentaje de alrededor a 1%.
(v) El margen de utilidad registró valores negativos en gran parte del periodo de análisis. Si bien en el 2013 la RPN obtuvo un margen positivo (1%), en el 2014 nuevamente registró resultados negativos.
(vi) El indicador de inventarios con respecto a las ventas internas sufrió un aumento importante entre 2009 y 2010, pasando de 5% a 16%, para luego sufrir una caída en el 2011, manteniéndose alrededor del 6% entre el 2011 y 2013. En el 2014 dicho indicador se incrementó 6 puntos porcentuales, pasando de 4% en el 2013 a 10% en el 2014, lo que indica un deterioro de la RPN, debido al incremento del nivel de inventarios y al menor nivel de ventas internas registrado en dicho periodo (86% respecto al 2013). (vii) La productividad laboral de la RPN (nivel de producción respecto al número de trabajadores) registró una
caída acumulada de 67% entre el 2009 y 2014, la cual se acentúo en el 2014 respecto al año anterior, debido principalmente a que la producción sufrió una caída mayor a la del nivel de empleo.
(viii) El nivel de empleo promedio de la RPN experimentó una tendencia decreciente, registrando una caída acumulada de 33% entre el 2009 y el 2014. Sin embargo, el indicador del salario promedio de la RPN registró una tendencia positiva con un crecimiento acumulado de 27.8%, lo cual se explicaría en la evolución favorable del salario promedio del sector manufacturero, el cual tuvo un crecimiento acumulado de 23% durante el periodo de análisis.
262. En tal sentido, luego de la evaluación conjunta de las pruebas recopiladas durante la investigación, la Sala coincide con la Comisión en concluir que se verifi ca la existencia de un daño importante a la RPN en el periodo 2009-2014, según los términos establecidos en los artículos 3.1, 3.2, y 3.4 del Acuerdo Antidumping. Ello, debido a que se evidenció que: (i) las importaciones de biodiésel argentino registraron un aumento signifi cativo en términos absolutos y relativos (en relación al consumo nacional y la producción de la RPN); (ii) las importaciones argentinas de biodiésel ingresaron al país registrando un margen de subvaloración signifi cativo respecto a los precios de la RPN, impidiendo que los precios de la RPN superen sus costos (contención de precios); y (iii) los principales indicadores económicos de la RPN evolucionaron de manera negativa durante el periodo de análisis, mostrando signos de un notable deterioro en la parte más reciente del periodo de análisis (2014).
263. Respecto a las apelaciones realizadas sobre el análisis de daño a la RPN, las apelantes argentinas indican que, si bien el periodo de evaluación comprende el periodo 2009-2014, únicamente se evidenció un deterioro en los indicadores de la RPN en el último año, el cual obedeció al cierre de la planta de Industrias del Espino y a otros factores como la caída del precio del petróleo y problemas de calidad y competitividad.
264. Carbio y las empresas argentinas alegan que es necesario reconocer la existencia de dos etapas en el análisis de daño: (i) el periodo 2009-2013, donde los indicadores económicos de la RPN se habrían mantenido estables o con una tendencia positiva y (ii) el periodo 2013-2014, donde se llevó a cabo el cierre de la planta de Industrias del Espino135, que, por su participación mayoritaria en la RPN, impactó signifi cativamente en los resultados
negativos de los indicadores económicos de dicha rama.
265. Al respecto, se debe considerar que, según el Comité de Prácticas Antidumping de la OMC, es recomendable que el daño se analice preferentemente durante un periodo de tres (3) años como mínimo136, el cual debe
terminar en la fecha más cercana posible a la iniciación de la investigación. El fundamento es que la evaluación de daño y relación causal requiere un mayor periodo de evaluación, a fi n de que puedan examinarse los factores citados en los párrafos 4 y 5 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping. Asimismo, dicho periodo debe incluir el periodo de análisis de dumping para evaluar si, efectivamente, se está generando un daño importante a la RPN en el mismo periodo en que se llevó a cabo la práctica dumping.
266. Adicionalmente, cabe precisar que el análisis de daño debe realizarse de manera global, incluyendo un periodo que permita establecer las tendencias de la evolución de las importaciones objeto de dumping, de los precios y de los indicadores económicos de la RPN, para así corroborar el presunto daño importante a la RPN.
267. En consecuencia, esta Sala considera que dividir el periodo de evaluación según lo propuesto por las apelantes no permitiría realizar una evaluación completa de las importaciones e indicadores económicos dentro del periodo de análisis, debido a que evaluar tan solo el periodo 2009-2013 excluiría el periodo de análisis de dumping y el periodo de evaluación no comprendería la fecha más cercana al inicio de la investigación; mientras que evaluar solo el periodo 2013-2014, no permitiría evaluar las tendencias de los indicadores económicos. En consecuencia, corresponde desestimar el argumento de las apelantes en este extremo.
268. Adicionalmente, Carbio y las empresas argentinas apelantes indicaron que el desempeño defi ciente de la RPN, registrado en el año 2014, se debió a la decisión empresarial de cerrar la planta de Industrias del Espino, como consecuencia de la pérdida de su principal cliente.
269. No obstante, tal argumento se encuentra vinculado con la presunta causalidad entre la decisión de cerrar su planta por el término del contrato de abastecimiento con su principal cliente y el daño verifi cado a la RPN, lo que será evaluado en el siguiente acápite donde se realizará el análisis de relación causal.
270. Por último, las apelantes argentinas precisaron que, si bien Industrias del Espino indicó que su producto fue discriminado únicamente debido a la preferencia de las refi nerías por el menor precio del producto objeto de dumping, en tanto cumpliría con todos los requisitos y parámetros de calidad establecidos legalmente, el representante de La Pampilla reiteró que los estudios realizados sobre dicho producto mostraban una clara defi ciencia de desempeño a temperaturas muy bajas, lo que no sucedía con el biodiésel argentino.
271. Al respecto, esta Sala evaluará las alegaciones relacionadas a la calidad del producto similar y su posible impacto en el daño importante experimentado por la RPN en la sección de análisis de relación causal entre el aumento de importaciones argentinas de biodiésel objeto de dumping y el daño importante verifi cado a la RPN, debido a que dicho alegato representaría un factor adicional que podría haber causado el daño importante a la RPN. 272. Como conclusión del análisis de daño, la Sala coincide con la Comisión en que, a partir del incremento signifi cativo
de las importaciones argentinas de biodiésel, la subvaloración y contención de los precios de la RPN respecto al precio de las importaciones argentinas de biodiésel, y el deterioro de los indicadores económicos de la RPN, se verifi ca que esta experimentó un daño importante durante el periodo de análisis.
III.5. Sobre la relación de causalidad entre el daño importante de la RPN y las importaciones objeto de dumping
III.5.1. Marco normativo
273. Luego de verifi car el daño experimentado por la RPN y los efectos generados por las importaciones objeto de dumping, el Acuerdo Antidumping señala que la autoridad deberá evaluar la existencia de una relación causal entre ambos elementos. 274. Así, del artículo 3.5 del Acuerdo Antidumping se desprende que, a fi n de demostrar la existencia de una relación de
causa entre las importaciones objeto de dumping y el daño experimentado por la RPN, corresponde a la autoridad investigadora realizar un examen objetivo basado en todas las pruebas positivas que disponga para tal efecto. 275. En la misma línea, además de la determinación del efecto de las importaciones objeto de dumping sobre la
RPN, la autoridad investigadora analizará cualquier otro factor que, al mismo tiempo, se encuentre causando perjuicio a la RPN. La misma norma señala que, en caso exista otro factor, distinto a las referidas importaciones, corresponde a la autoridad investigadora individualizar sus efectos sobre la RPN, con el propósito de evitar atribuir dichos efectos a aquellos generados por las importaciones objeto de dumping.
135 La inoperatividad de la planta de biodiésel de Industrias del Espino desde el mes de febrero de 2014, fue un hecho ratifi cado por un notario de la Provincia de
Tocache en el mes de mayo de 2014 (ver foja 53 del Expediente).
136 Comité de Prácticas Antidumping de la OMC – Recomendación relativa a los periodos de recopilación de datos para las investigaciones antidumping, adoptada por
276. En efecto, el referido artículo señala lo siguiente: ACUERDO ANTIDUMPING
Artículo 3.- Determinación de la existencia de daño (…)
3.5 Habrá de demostrarse que, por los efectos del dumping que se mencionan en los párrafos 2 y 4, las importaciones objeto de dumping causan daño en el sentido del presente Acuerdo. La demostración de una relación causal entre las importaciones objeto de dumping y el daño a la rama de producción nacional se basará en un examen de todas las pruebas pertinentes de que dispongan las autoridades. Éstas examinarán también cualesquiera otros factores de que tengan conocimiento, distintos de las importaciones objeto de dumping, que al mismo tiempo perjudiquen a la rama de la producción nacional, y los daños causados por esos otros factores no se habrán de atribuir a las importaciones objeto de dumping. Entre los factores que pueden ser pertinentes a este respecto fi guran el volumen y los precios de las importaciones no vendidas a precios de dumping, la contracción de la demanda o variaciones de la estructura del consumo, las prácticas comerciales restrictivas de los productores extranjeros y nacionales y la competencia entre unos y otros, la evolución de la tecnología y los resultados de la actividad exportadora y la productividad de la rama de producción nacional.
(Subrayado agregado)
277. Adicionalmente, resulta importante considerar que esta disposición no establece un método de análisis determinado para que la autoridad investigadora verifi que la existencia de una relación causal o la determinación de otros factores que puedan incidir en el daño experimentado por la RPN, tal como ha sido precisado por el Grupo Especial encargado del caso China – Medidas Antidumping relativas a las importaciones de pasta celulosa provenientes del Canadá137.
278. Por consiguiente, de lo establecido en la jurisprudencia de la OMC, el examen que compete a esta Sala está dirigido a revisar la razonabilidad de la determinación realizada por la Comisión, respecto a la existencia de