Instruments

A efectos de analizar sus capacidades preventivas, englobo en esa región a los ocho países que forman parte de la Autoridad Intergu-

bernamental sobre el Desarrollo (IGAD)107 _{de África Oriental, con}

sede en Djibouti, que fue creada en 1996, inicialmente con fines hu- manitarios, pero que adquirió notoriedad, en 2005, al haber facilita- do el acuerdo de paz entre Sudán y Sudán del Sur. Conforman la

región: Etiopía, Kenya, Somalia, Sudán, Uganda, Djibouti, Eritrea y

Sudán del Sur108 _{(en negrita, los países con crisis analizadas). Eritrea} fue admitida en la IGAD en 1993, pero suspendida en 2007. Es una de las zonas más conflictivas del continente, y muestra de ello es que 6 de los 8 países (77 %) de la IGAD han tenido crisis sociopolíticas en el período analizado, y la mitad de ellos, un conflicto armado (Etiopía, Somalia, Sudán y Sudán del Sur). Es una de las zonas más convulsas del planeta, con 6 millones de personas desplazadas a fina-

les de 2015. Para incluir a Burundi, que no forma parte de la IGAD,

también he observado a otro organismo, la Comunidad de África Oriental (EAC).

El tipo de situaciones que han causado las crisis sociopolíticas en los países analizados tienen que ver, muy especialmente, con dispu- tas fronterizas y territoriales —Eritrea-Etiopía, Etiopía-Oromiya, Somalia (Somalilandia y Puntlandia) y Sudán-Sudán del Sur—, coe- xistencia con conflictos armados en el territorio, procesos de autori- tarismo, aferramiento al poder de algunos presidentes, militarización social, violación de los derechos humanos y restricciones a las liber- tades fundamentales, presencia de grupos armados y marginación de algunas comunidades importantes, así como reclamos de autodeter- minación en algunos territorios, intentos de golpe de Estado, repre- sión, ejecuciones extrajudiciales, procesos electorales conflictivos, desconfianza entre los partidos, terrorismo y antiterrorismo, conflic- tos ambientales, dificultades para construir las estructuras del Esta- do o el deterioro económico.

Burundi es un pequeño país, tremendamente inestable desde su independencia, en 1962, y que ha vivido épocas muy convulsas (1965, 1972, 1988, 1993), con más de 300.000 muertos acumulados, por lo que ha merecido un interés especial por parte de Naciones

Unidas, que incluyó a Burundi en la agenda del Consejo de Seguri-

dad.109 _{Dedico a este país algo más de espacio por la gran cantidad}

de iniciativas que han generado sus conflictos y por su escasa efecti- vidad, por lo que se pueden extraer interesantes lecciones. En el año 2000, se logró un acuerdo de paz entre los numerosos grupos en- frentados, pero del que quedó desmarcado uno, las Fuerzas Nacio- nales de Liberación (FNL), dirigidas por A. Rwasa, que continuó con la lucha armada, hasta que en 2008 firmó un acuerdo de paz, que ya tuvo problemas al poco de unos meses, al producirse unas disidencias en su interior, así como críticas por el autoritarismo de Rwasa. En 2010 pasó a la clandestinidad, y luego reapareció, y que- dó en segundo lugar en las elecciones de 2015, con el 19 % de los votos. En el período analizado, Burundi ha combinado momentos con diferentes niveles de conflictividad. Para Naciones Unidas, en boca de su secretario general, los años 2010-2014 tuvieron cierta es- tabilidad y se produjeron avances, algo que me parece bastante insó- lito, especialmente porque, en particular en 2014, ya señalaba pro- blemas importantes en diferentes ámbitos. En todo caso, consideraré todo el período como una etapa sumamente conflictiva, en concor- dancia con su alto nivel de riesgo. El caso de Burundi sirve de ejem- plo para señalar que la prevención no es una cuestión cuantitativa, sino cualitativa. Los hechos más relevantes, durante el período anali- zado, son los siguientes: el autoritarismo del presidente Pierre Nku- runziza, en el poder desde 2005, y que cuenta con un brazo parami- litar juvenil, Imbonerakure; la desconfianza entre los partidos políticos, entre estos y el gobierno y las luchas de poder en el seno del propio partido gubernamental, las acusaciones de fraude en las elecciones, el paso a la clandestinidad de las FNL y su reagrupa- miento para volver a ser un grupo armado; el anuncio, en 2013, de que el presidente podría presentarse a un tercer mandato (el acuerdo de Arusha de 2000 establecía el límite de dos mandatos, que está recogido en la Constitución), por lo que propuso la reforma de la Constitución, y fue el desencadenante de una ola imparable de pro- testas y violencia, incluido el resurgimiento de grupos armados; el riesgo de alterar el delicado equilibrio de poder entre la comunidad hutu, mayoritaria en el país, y la minoría tutsi; la persistencia del clima de impunidad, amenazas a periodistas y restricciones a la liber-

tad de reunión y expresión, agravado por irregularidades en el regis- tro de votantes; la crisis institucional por la salida del gobierno del partido tutsi; el intento de golpe de Estado en 2015, que causó divi- siones en el ejército y un posterior incremento de la violencia políti- ca en el país, antes de las elecciones presidenciales de julio de 2015, boicoteadas por la oposición y la sociedad civil. Se produjo el asesi- nato de altos cargos del gobierno o de la oposición, atentados y hos- tigamiento a la oposición política, a los defensores de derechos hu- manos y a los medios de comunicación. Las elecciones las volvió a ganar el presidente y fueron boicoteadas por la oposición, lo que provocó centenares de muertos y centenares de miles de personas refugiadas. El drama fue de tal magnitud, especialmente por la gran cantidad de ejecuciones extrajudiciales, que el Consejo de Paz y Se- guridad de la UA anunció el despliegue, para finales de 2015, de una misión de intervención compuesta por unos 5.000 militares, pero que finalmente no se envió, tras el rechazo del gobierno burundés. Quiero destacar, pues es definitorio sobre los que ocurriría después, que en 2010 no hubo políticas preventivas, y la crisis aumentó nota-

blemente su intensidad.110

Es lamentable comprobar que, en su informe de 30 de noviem- bre de 2010, el secretario general de la ONU dijera que «el período que se examina se caracterizó por progresos significativos en la apro- ximación del país de un pasado violento hacia un futuro de paz, es-

tabilidad y desarrollo»,111 _{y que la Resolución 1959 del Consejo de}

Seguridad, fechada el 16 de diciembre de 2010, fuera tan compla- ciente con el gobierno de Burundi, a pesar de la delicada situación que ya vivía el país. Este fue el primer gran fracaso, que la ONU tuvo que enmendar posteriormente, pero ya demasiado tarde. Curiosa- mente, y como triste paradoja, Burundi tuvo la presidencia, en 2011, del principal organismo regional, la Comunidad de África Oriental (EAC), que luego tuvo que actuar con esmero para enmendar lo no hecho con anterioridad. Entre las medidas que se tomaron en 2010, la ONU propuso crear un Foro Permanente para el Diálogo entre los partidos políticos, se creó la Oficina del Ombudsman, y el go- bierno completó el pago de la última cuota de asistencia para la rein- tegración a 6.504 miembros desmovilizados y combatientes disiden- tes del FNL en sus respectivas comunidades. En 2011, se aprobó

una ley sobre el funcionamiento y la organización de los partidos políticos, varios jefes de Estado visitaron Burundi, el gobierno apro- bó una estrategia nacional sobre la buena gobernanza y la lucha con- tra la corrupción, elaborada con el apoyo de la BNUB; los sindica- tos, los empresarios y el gobierno firmaron un pacto nacional sobre el diálogo social; se puso en marcha la Comisión Nacional Indepen- diente de Derechos Humanos, que puso fin al mandato del experto independiente sobre la situación de los derechos humanos en Bu- rundi; se presentó un calendario para el establecimiento de mecanis- mos de justicia de transición, que incluía la creación de un comité técnico encargado de preparar el establecimiento de una comisión de la verdad y la reconciliación, en enero de 2012; un equipo del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos visitó el país; se adoptó el plan de acción nacional para el período 2011-2015, para controlar y gestionar las armas pequeñas y ligeras y el desarme de la población civil; el presidente de la Comisión de Consolidación de la Paz visitó el país en dos ocasiones. En 2013, se promovió el retorno del líder de las FNL para participar en las si- guientes elecciones; se puso en marcha la estrategia nacional para la buena gobernanza y la lucha contra la corrupción, y el representante especial del secretario general de la ONU para el país realizó buenos oficios para conseguir un acercamiento entre los líderes políticos. En 2014, la ONU envió una misión de evaluación de las necesidades electorales y estableció una misión electoral en el país (MENUB), pero el Consejo de Seguridad de la ONU cerró prematuramente la misión política presente en el país, BNUB,112 _{al finalizar el año, tras} la negativa del presidente burundés a su continuidad, pues afirmó que «el establecimiento de una estructura de transición, como una misión de seguimiento de las Naciones Unidas, sería inoportuno»; también intervinieron diversos representantes y relatores de Nacio- nes Unidas, como el relator especial para la Prevención del Genoci- dio, el relator especial sobre la Situación de los Defensores de los Derechos Humanos, o el asistente del secretario general de la ONU para los Derechos Humanos y director de la OHCHR. Los represen- tantes especiales de la ONU, UA, UE y EE.UU., por su parte, de- nunciaron de forma conjunta las trabas a las libertades y a la libertad de expresión y a las actividades de la oposición política en el país.113

Durante aquel año, se promulgó una ley para el establecimiento de una comisión para la verdad y la reconciliación, que abarcaría el pe- ríodo 1962-2008. Con arreglo a lo solicitado por el Consejo de Segu- ridad en su Resolución 2137 (2014), se elaboró un plan conjunto de transición bajo la dirección estratégica del Grupo Directivo de Tran- sición, copresidido por la BNUB y el gobierno de Burundi. Estaba integrado por los gobiernos de Burundi, Bélgica, China, Estados Unidos, Rusia, Francia, Kenya, Nigeria, los Países Bajos, el Reino Uni- do, Tanzania, Ruanda, Sudáfrica, Suiza y Uganda, y representantes de la BNUB, la Unión Africana, la Unión Europea, la Conferencia Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos y la Comisión de Consolidación de la Paz, así como por el coordinador residente de las Naciones Unidas.

En 2015, después del intento de golpe de Estado, la oposición reinició el diálogo con el gobierno para intentar estabilizar la situa- ción, pero fracasó. Es de mencionar que, en aquel año, dimitió el jefe del servicio de inteligencia del país, supuestamente por alertar al presidente de que su candidatura a un tercer mandato podría desen- cadenar una escalada de la violencia; que la Comisión Nacional In- dependiente de Derechos Humanos del país denunció el agrava- miento de la situación, y que la misma Iglesia católica se pronunció en contra de la posibilidad de reformar la Constitución. Tres avisos preventivos, pero infructuosos. La EAC celebró una cumbre de ur- gencia de los países de la región, en Tanzania, para tratar la crisis de Burundi y mirar de retrasar la celebración de las elecciones, decisión que fue aceptada por el gobierno burundés, pero los esfuerzos me- diadores llevados a cabo, a mediados de 2015, por el presidente

ugandés,114 _{no dieron resultado, y pusieron de manifiesto el fracaso}

de las diferentes iniciativas regionales para paliar la situación. Exis- tieron esfuerzos mediadores por parte de la ONU, apoyada por la UA y por las organizaciones regionales, la ya mencionada EAC y la Conferencia Internacional de los Grandes Lagos (CIRGL), sin resul- tado. La EAC fue la encarga de mediar en el Diálogo Inter-Burun-

di.115 _{El secretario general de la ONU nombró un asesor especial}

sobre la Prevención de Conflictos, en particular en Burundi. La UA y la ONU alertaron, en agosto, de las potenciales catastróficas conse- cuencias para el país y el conjunto de la región si la clase política

burundesa no resolvía sus diferencias políticas de forma pacífica, y los enviados de la ONU, UA, UE, Bélgica y EE.UU. hicieron un lla- mamiento a todas las partes para promover un diálogo político in- clusivo y transparente, sin resultado. A finales de septiembre, el alto comisionado de la ONU para los Derechos Humanos anunció el alarmante incremento de asesinatos y arrestos en el país, desde que el presidente renovara su cargo en las elecciones de julio. Tampoco sirvió. A finales de 2015, se combinaron propuestas de diálogo con sanciones sobre los actores gubernamentales, y el Consejo de Seguri- dad de la ONU condenó, en noviembre, el incremento de la violen- cia y señaló su intención de considerar medidas adicionales, aunque Rusia, China y diversos países africanos frenaron el establecimiento de sanciones. Se creó una Comisión Nacional para el Diálogo entre las Partes Interesadas de Burundi. El presidente burundés tampoco aceptó que la UA enviara la prevista African Prevention and Protec- tion Mission in Burundi (MAPROBU), y calificó de injerencia e in-

vasión cualquier propuesta en este sentido.116 _{Ya en febrero de 2016,}

se realizó una visita a Burundi de la Delegación de Alto Nivel de la Unión Africana. En mayo y julio de ese año, se celebraron reuniones del diálogo político para Burundi, bajo los auspicios del Facilitador de la Comunidad de África Oriental. En diciembre, la UA envió una misión de observación, cuyas conclusiones fueron realmente alar- mantes, y alertaban de un posible genocidio. En el mismo mes, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU celebró una sesión espe- cial para tratar la violencia en Burundi. Tanto en 2015 como en 2016, el gobierno de Burundi se cerró al diálogo y desautorizó la presencia de militares o policías internacionales (rechazó la propuesta de la ONU, de 2016, de enviar 228 policías, siguiendo la recomendación de la Resolución 2303 del Consejo de Seguridad, con la significativa abstención de Angola, China, Egipto y Venezuela), así como la pre- sencia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere-

chos Humanos.117 _{Aunque Burundi forma parte de la Conferencia}

Internacional de la Región de los Grandes Lagos (ICGLR), esta or- ganización no hizo apenas nada con respecto a la crisis de Burundi en estos años, entre otras cosas, porque su sede está justamente en la capital burundesa. Como conclusión, y a pesar de las ingentes inicia- tivas llevadas a cabo, el gobierno burundés se cerró al diálogo y a la

colaboración exterior, e hizo caso omiso a las recomendaciones del

Consejo de Seguridad;118 _{las políticas preventivas de carácter regio-}

nal, lideradas por la Comunidad de África Oriental, muy activa, no tuvieron éxito, por lo que la crisis se mantuvo a lo largo de los años analizados. Lamentablemente, el papel desempeñado por la Unión Africana fue bastante irrelevante, y quedó patente la descoordina- ción de los organismos regionales. Como dato igualmente significati- vo, Burundi fue el primer país en anunciar su retirada de la Corte Penal Internacional (CPI), en 2016, ha sido emulada por Sudáfrica y

Gambia.119

Algo grave debe de ocurrir en un país, como Eritrea, cuando

cerca de medio millón de jóvenes (un 10 % de la población) arries- gan su vida para marchar del país (no hay desplazamientos internos) y librarse de un servicio militar obligatorio de tiempo indefinido, para hombres y mujeres, o por ser perseguidos a causa de su reli- gión. En su huida, además, no han sido bienvenidos en Europa, que ha puesto todas las trabas necesarias para acogerlos. Ese éxodo es un claro indicador de la existencia de una crisis severa, aunque actual- mente no haya guerra. El país tiene un régimen de partido único, presidido de forma autoritaria por Isaias Afewerki, que lo es desde el año de la independencia, en 1993 (23 años en 2016). Se trata, pues, de un Estado muy joven, un dato que es muy relevante, y que ha mantenido conflictos armados con Etiopía, de quien se segregó, du- rante tres décadas y con quien mantiene todavía contenciosos fron- terizos. También mantuvo una guerra con Yemen, en 1996. Una bre- ve historia de independencia, pues, muy convulsa. El país está aislado del mundo, la oposición está dividida, y existe una profunda militarización social (32 soldados por cada 1.000 habitantes, la ratio más elevada del mundo). El descontento y el aumento de las divisio- nes sociales, militares y políticas se agravaron en 2013. Como en cualquier dictadura, el país adolece de falta de transparencia finan- ciera y se producen, de manera sistemática, serias violaciones de los derechos humanos, incluida la persecución religiosa, que hace impo- sible cualquier protesta. Para acabar de rematar el panorama, impe- ra la pobreza y la falta de oportunidades. Entre las actuaciones que se han llevado a cabo, además de una valiente denuncia que los cua- tro obispos católicos hicieron en 2014, señalo las sanciones del Con-

sejo de Seguridad de Naciones Unidas, en diciembre de 2009 (em- bargo de armas, restricción de vuelos y congelación de bienes a los principales altos cargos del país, por su apoyo al grupo terrorista al- Shabaab, que opera en Somalia). En 2015, el Consejo de Seguridad renovó las sanciones hasta noviembre de 2016. La ONU también dispuso el Grupo de Supervisión para Somalia y Eritrea, de confor- midad con el párrafo 6 de la Resolución 1916 (2010) del Consejo de Seguridad. La IGAD también presionó al gobierno y suspendió su membresía en 2007, Estados Unidos suspendió sus servicios diplo- máticos y consulares, se han realizado denuncias de la relatora espe- cial de los Derechos Humanos de la ONU y de múltiples organiza- ciones de este ámbito; la UE hizo un llamamiento, a finales de septiembre de 2013, exigiendo la liberación de todos los presos polí- ticos existentes, y en 2014, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU estableció una comisión de investigación sobre la situación de Eritrea. A mediados de 2016, la comisión solicitó al Consejo de Se- guridad de Naciones Unidas que remitiera el caso a la Corte Penal Internacional de La Haya. Básicamente se trata de medidas de de- nuncia y sanción, pero sin una real incidencia sobre la marcha del

país.120 _{Lamentablemente, la Unión Africana no hizo absolutamente}

nada, y la Unión Europea, en un documento de 2015, que hace ba- lance de treinta años de cooperación con Eritrea, se ufana en señalar

su contribución a la buena gobernabilidad del país,121 _{en una mues-}

tra de extremo cinismo, ya que tampoco disimula su interés en que el gobierno eritreo se responsabilice de frenar la «emigración irregu- lar» de su país. De hecho, ya en 2016, la Unión Europea acordó en- viar 200 millones de euros al gobierno de Eritrea en concepto de

ayuda.122 _{A esa política, en términos jurídicos se le llama «complici-}

dad y cooperación necesaria en el delito», y está penada.

El segundo frente crítico de Eritrea es el histórico contencioso fronterizo que tiene con Etiopía, no resuelto en ningún momento, y que volvió a provocar enfrentamientos mortales en 2016. El origen del conflicto se remonta a la guerra fronteriza que tuvieron entre 1998 y 2000, con un saldo de más de 70.000 muertos y que finalizó

con el Acuerdo de Argel,123 _{en el que se creó la Comisión Fronteriza}

(EEBC),124 _{gestionada por la UA y la ONU, y la «Comisión de Recla-}

por parte de organismos regionales e internacionales. Sin embargo,