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Roberto Carlos Mancilla Alvarado Interventor

Ferrocarriles de Guatemala Su despacho

En la planeación y ejecución de nuestra auditoría del balance general a (el) (la) Ferrocarriles de Guatemala al 31 de diciembre de 2016, y los estados relacionados de resultados y de liquidación del presupuesto de ingresos y egresos, por el año que terminó en esa fecha, evaluamos la estructura de control interno, para determinar nuestros procedimientos de auditoría con el propósito de emitir una opinión sobre la razonabilidad de los estados financieros y no para proporcionar seguridad del funcionamiento de la estructura de control interno. Sin embargo, notamos ciertos asuntos en relación a su funcionamiento, que consideramos deben ser incluidos en este informe para estar de acuerdo con las Normas Internacionales de Auditoría y Normas de Auditoría del Sector Gubernamental.

Los asuntos que nos llaman la atención y que están relacionados con deficiencias en el diseño y operación de la estructura de control interno, que podrían afectar negativamente la capacidad de la entidad para registrar, procesar, resumir y reportar información financiera uniforme con las aseveraciones de la Administración de ese estado, son los siguientes:

Área Financiera

Conformación incompleta de expedientes Expedientes no actualizados

Falta de Manual de Perfil de Puestos

Falta de documentación de respaldo y otros en la cuenta tierras y terrenos

Contraloría General de Cuentas 32 Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG)

Hallazgos relacionados con Control Interno Área Financiera

Hallazgo No. 1

Conformación incompleta de expedientes Condición

En el Programa 11 Servicios de Control y Conservación Ferroviaria, en los renglones: 181 Estudios, Investigaciones y Proyectos de Factibilidad, 183 Servicios Jurídicos, 184 Servicios Económicos Contables y de Auditoría y 186 Servicios de Informática y Sistemas Computarizado, al efectuarse revisión conforme a muestra, se determinó que 19 expedientes de profesionales y técnicos contratados, se encuentran incompletos, presentando las siguientes deficiencias:

Expedientes con Información Incompleta

No. Nombres Contrato Número solvencia C.G.C. Constancia Laboral Solvencia Fiscal Actualización Datos 1 Golom Nova José Eduardo 181-017-2016 NO SI SI SI 2 Lujan Padilla Ivanna María 181-035-2016 NO NO SI SI 3 Urrutia Gutiérrez Gonzalo 181-042-2016 NO SI SI NO 4 Vásquez Huitz Julio Agustin 183-003-2016 NO NO NO NO 5 Quiñonez Donis Gorety 183-002-2016 NO NO SI NO 6 Quezada Molina Claudio Renato 183-005-2016 NO SI NO SI 7 Orellana Estupe Oscar Eduardo 183-009-2016 NO NO SI SI 8 Diaz Rodas Sandra Lucrecia 183-011-2016 NO NO SI SI 9 Cifuentes Estrada Fabiola 183-023-2016 NO NO SI SI 10 Carrera Ortiz Karla Renee 183-022-2016 NO NO SI SI 11 Carrera Ortíz Karla Renee 183-027-2016 NO NO SI NO 12 Rubio Pérez Mario Salvador 183-025-2016 NO NO SI SI

Contraloría General de Cuentas 33 Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG) 13 Alemán Rodas Sheila Emperatriz 183-034-2016 NO SI NO NO 14 Salinas González José Luiz 184-029-2016 NO NO SI SI 15 Alarcon Flores

Justus Wilhelm Caesar 186-032-2016 NO NO NO SI

Fuente: Revisión de expedientes de Contrataciones de FEGUA. Criterio

El Acuerdo Número 09-03, del Jefe de la Controlaría General de Cuentas, Normas Generales de Control Interno, norma 1.11 Archivos, establece: “Es responsabilidad de la máxima autoridad de cada entidad pública, emitir, con base en las regulaciones legales respectivas, las políticas administrativas para que, en todas las unidades administrativas de la organización, creen y mantengan archivos ordenados en forma lógica, definiendo su contenido, de manera que sea fácil localizar la información. La documentación de respaldo de las operaciones financieras y administrativas que realice la entidad, deberá estar archivada en las unidades establecidas por los órganos rectores, siguiendo un orden lógico, de fácil acceso y consulta, de tal manera que facilite la rendición de cuentas. Para su adecuada conservación deben adoptarse medidas de salvaguarda contra robos, incendios u otros riesgos, manteniéndolos por el tiempo establecido en las leyes específicas; independientemente del medio de información que se trate, es decir, por medios manuales o electrónicos.”

Causa

Las Encargadas de Recursos Humanos de Ferrocarriles de Guatemala, no verificaron que los expedientes del personal contratado fueran completados en su documentación de soporte, por lo que no llenan todos los requisitos de ley.

Efecto

Riesgos de contratar personas que tengan algún inconveniente en cuanto a no cumplir con los con los requerimientos legales.

Recomendación

El interventor de Ferrocarriles de Guatemala, FEGUA debe instruir a la Encargada de Recursos Humanos, para que proceda a conformar y a completar los expediente de cada una de las personas contratadas en los renglones mencionados, para tal efecto debe elaborarse un listado completo de requerimientos a los profesionales o técnicos que deseen aplicar a contratos bajo los renglones presupuestarios en mención.

Comentario de los Responsables

Contraloría General de Cuentas 34 Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG)

Rottmann Chang, quien fungió como interventor de Ferrocarriles de Guatemala, en el periodo comprendido del 01-01-2016 al 01-03-2016 hace referencia de lo siguiente: "En cuanto a los dos Hallazgos anteriormente relacionados quiero establecer que por estas deficiencias detectadas dentro de la Unidad de Recursos Humanos a pesar de que en reiteradas ocasiones se le solicitaba a la encargada de Recursos Humanos de que accionará de conformidad con la Ley, a pesar de que en muchas oportunidades se le instruía de manera verbal como escrita de conformidad a los oficios que acompaño al presente documento ( Oficio RRHH/082-2015 de fecha 5 de noviembre de 2015, Oficio de fecha 9 de noviembre de 2015, Oficio No. 112-2015 Clasificación GaG de fecha 18 de diciembre de 2015, Oficio UDAI No. 008-2016 de fecha 12 de febrero de 2016) documentos entre otros, mediante los cuales se demuestra que a la encargada de Recursos Humanos se le giraban instrucciones precisas para accionar de conformidad a los procedimientos, mismos que obvió aplicar; y fue en base a los documentos que se acompañan y a otros mediante los cuales se giraban instrucciones para asignaciones precisas y a los que no les daba cumplimiento, razones por las cuales tome como medida correctiva la decisión de destituirla del cargo (Acompaño fotocopia de oficio de destitución No. 92-2016 Clasificación GaE de fecha 23 de febrero de 2016).

Es importante resaltar y evidenciar la irresponsabilidad que la encargada de Recursos Humanos demostraba una y otra vez en su falta de acciones, seguía reincidiendo en las mismas debilidades al aplicar los procedimientos, es por lo anteriormente expuesto que solicito a los señores Auditores de la Contraloría General de Cuentas que tomen en consideración que dichas acciones no se pudieron tomar por falta de apoyo de la encargada responsable de Recursos Humanos de FEGUA y que a pesar que se le instruía de manera constante para que actuará con responsabilidad, motivo por el cual al no hacerlo tome la medida correctiva de destituirla, por lo que solicito que se tome en consideración que si tome las medidas preventivas y correctivas dentro de dichas dificultades que provocaba esta persona. (Acompaño fotocopia de Oficio de destitución No. 92-2016 Clasificación GaE de fecha 23 de febrero de 2016). Por lo anteriormente expuesto y los argumentos valederos presentados solicito a los Honorables Delegados de la Contraloría General de Cuentas que se desvanezca el presente hallazgo. Solicito a los Honorables Delegados de la Contraloría General de Cuentas que tomen en cuenta cada una de mis explicaciones a cada uno de los Hallazgos impuestos y que las mismas se constituyan el desvanecimiento de los mismos".

En oficio No. 615-2017 Clasificación GaG de fecha 5 de mayo de 2017, el Interventor de Ferrocarriles de Guatemala, Ingeniero Roberto Carlos Mancilla Alvarado, hace referencia a lo siguiente:

"El ente fiscalizador señala en el apartado denominado “condición” de este hallazgo lo siguiente: “…En el Programa 11 Servicios de Control y Conservación

Contraloría General de Cuentas 35 Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG) 1. 2. 3. 4. 5.

Ferroviaria, en los renglones: 181 Estudios, Investigaciones y Proyectos de Factibilidad, 183 Servicios Jurídicos, 184 Servicios Económicos Contables y de Auditoría y 186 Servicios de Informática y Sistemas Computarizado, al efectuarse revisión conforme a muestra, se determinó que 19 expedientes de profesionales y técnicos contratados, se encuentran incompletos, presentado las siguientes deficiencias:…”.

En este apartado se observa una tabla denominada “Expedientes con Información Incompleta” en la cual se refleja que varios contratistas no cuentan con el finiquito de la Contraloría General de Cuentas o constancia laboral. El ente fiscalizador señala que la ausencia de estos documentos (finiquito y constancia laboral) infringe la Norma General de Control Interno 1.11 “Archivos”. Esta norma regula que las entidades del Estado deben contar con la documentación de respaldo de las operaciones financieras y administrativas en archivos ordenados de forma lógica para facilitar su consulta y la fiscalización.

Al cotejar la condición descrita con la Norma General de Control Interno citada por el ente fiscalizador, se advierte que no existe concordancia entre estos atributos que conforman el supuesto hallazgo. Esto se debe a que la Norma General de Control Interno citada, no establece la obligación de que los expedientes de los contratistas mencionados en la tabla contenida en el apartado “condición” deban contar con el finiquito extendido por la Contraloría General de Cuentas o constancia laboral.

El artículo 30 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Empleados y Funcionarios Públicos establece en qué casos es exigible el referido finiquito: “…El finiquito a favor de las personas indicadas en el artículo 4 de esta Ley, como consecuencia de haber cesado en su cargo, no podrá extenderse sino solamente después de haber transcurrido el plazo señalado en la ley para la prescripción. Para que una persona pueda optar a un nuevo cargo público sin que se haya transcurrido el plazo de la prescripción, bastará con que presente constancia extendida por la Contraloría General de Cuentas de que no tiene reclamación o juicio pendiente como consecuencia del cargo o cargos desempeñados anteriormente…”. El resaltado es propio.

Del análisis de la norma jurídica transcrita se colige que el referido finiquito es exigible cuando concurran los siguientes requisitos: I) Que se trate de una persona que ostente la calidad de funcionario o empleado público; II) Que el funcionario o empleado público haya cesado en el ejercicio de un cargo público y III) Que esta persona pretenda optar a un nuevo cargo público luego de haber cesado en el ejercicio del cargo anterior, en el caso concreto no se configuran ninguno de los requisitos señalados en los numerales romanos anteriores.

En el caso del requisito señalado en el numeral romano I, es necesario elucidar que debe entenderse por funcionario o empleado público. En esa

Contraloría General de Cuentas 36 Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG) 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

línea de pensamiento, el artículo 4 de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos Decreto 89-2002 regula: “…Son responsables de conformidad de las normas contenidas en esta Ley y serán sancionados por el incumplimiento o inobservancia de la misma, conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico vigente en el país, todas aquellas personas investidas de funciones públicas permanentes o transitorias, remuneradas o gratuitas especialmente: a) Los dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados públicos que por elección popular nombramiento, contrato o cualquier otro vinculo presten sus servicios en el estado, sus organismos, los municipios, sus empresas, y entidades descentralizadas y autónomas…”. El resaltado es propio.

Al analizar este artículo se determina que están sujetos a las disposiciones de la referida ley (incluyendo la obligación de presentar el respectivo finiquito) aquellas personas que estén investidas de funciones públicas, especialmente los dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados públicos.

Es importante principiar por analizar qué se entiende por función pública. De conformidad con el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 613-2005 Reglamento de la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos establece: “…La función pública es toda actividad temporal o permanente, remunerada o gratuita que ejecuta una persona al servicio del Estado”.

Con base en esta definición, se debe entender que la función pública se refiere a ejercer las funciones y atribuciones propias de una entidad o dependencia del Estado, toda vez que el artículo 4 de la Ley de Probidad hace referencia a que la función pública debe ser ejercida por dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados públicos.

Ahora corresponde determinar quiénes son dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados públicos. El Diccionario de la Real Academia Española cuya consulta está regulada en el artículo 11 de la Ley del Organismo Judicial, define el vocablo dignatario de la siguiente manera: “…Persona investida de una dignidad…”. De conformidad con el artículo 161 de la Constitución Política de la República son considerados dignatarios: “…Los diputados son representantes del pueblo y dignatarios de la Nación…”.

El referido diccionario, define el vocablo autoridad así: “…Poder que gobierna o ejerce el mando, de hecho o de derecho…”.

En el ordenamiento jurídico administrativo, la definición más completa y exacta de funcionario o empleado público se encuentra regulada en el Reglamento de la Ley de Servicio Civil.

El artículo 1 literal “a” del referido reglamento define al funcionario público así: “…Funcionario Público: Es la persona individual que ocupa un cargo o puesto, en virtud de elección popular o nombramiento conforme a las leyes

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correspondientes, por el cual ejerce mando, autoridad, competencia legal y representación de carácter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente, y se le remunera con un salario…”.

El artículo 1 literal “b” del reglamento citado define al empleado público así: “...Empleado Público: Es la persona individual que ocupa un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley del Servicio Civil, en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad con las disposiciones legales, por el cual queda obligada a prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la dependencia, entidad o institución donde presta sus servicios y bajo la subordinación inmediata del funcionario o su representante…”.

El último párrafo del citado artículo determina quienes no son considerados funcionarios ni empleados públicos: “…No se considerarán funcionarios o empleados públicos, los que únicamente son retribuidos por el sistema de dietas, pues las mismas no constituyen salario, ni aquellos que son retribuidos con honorarios por prestar servicios técnicos o profesionales conforme la Ley de Contrataciones del Estado…”.

Con base en las definiciones transcritas, es procedente determinar si las personas mencionadas en la tabla contenida en el apartado “condición” del supuesto hallazgo objeto de análisis son dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados públicos y así elucidar si estaban obligados a presentar el finiquito de la Contraloría General de Cuentas.

Resulta evidente que ninguna de las personas mencionadas en la tabla referida, es un dignatario, toda vez que esa alta investidura está reservada para los Diputados al Congreso de la República por mandato constitucional (artículo 161 de la Constitución). Por lo que se descarta que sean dignatarios.

Estas personas tampoco pueden ser consideradas autoridades, toda vez que sus contratos administrativos no les permiten ejercer ningún tipo de poder o mando dentro de la institución, únicamente prestar servicios técnicos o profesionales. De hecho, los términos de referencia y servicios pactados en sus referidos contratos, reflejan que sus actividades consistían en la entrega de productos, lo cual no es sinónimo de autoridad o mando. De ahí que no pueden ser considerados autoridades.

Las personas mencionadas, tampoco pueden ser considerados funcionarios públicos, toda vez que los términos de referencia y servicios pactados en sus contratos no reflejan que estas personas hayan ejercido mando, autoridad, competencia legal ni la representación legal de Ferrocarriles de Guatemala y tampoco se les remuneró con un salario; si no que devengaron honorarios, por lo que no pueden ser considerados funcionarios públicos.

Tampoco pueden ser considerados empleados públicos, toda vez que no perciben un salario, no están bajo la dirección continuada, ni bajo la

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subordinación inmediata de Ferrocarriles de Guatemala. En otras palabras, no son servidores públicos o trabajadores del Estado.

Estas personas se encuentran comprendidas en el último párrafo del referido reglamento puesto que percibieron honorarios y prestaron servicios técnicos o profesionales de conformidad con la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento. Por lo tanto, no pueden ser considerados funcionarios ni empleados públicos.

En virtud que estas personas no ostentaron la calidad de dignatarios, autoridades, funcionarios o empleados públicos, ni ejercieron funciones públicas, no se encuentran comprendidos entre las personas sujetas a la Ley de Probidad y Responsabilidades y Funcionarios Públicos (artículo 4 de esa ley). Consecuentemente no les aplica la obligación de presentar el finiquito de la Contraloría General de Cuentas.

Es importante determinar cuál es la naturaleza de la contratación que suscribió Ferrocarriles de Guatemala con las personas mencionadas en la condición del hallazgo.

El artículo 2 literal “e” del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado regula: “…Contratista: Persona individual o jurídica con quien se suscribe un contrato…”. La literal “i” del artículo citado señala: “…Servicios Profesionales Individuales en General: Se denomina así a aquellos servicios prestados por una persona individual que acredita un grado académico a través de un título universitario…”. La literal “j” del artículo relacionado indica: Servicios Técnicos: Se llama así al conjunto de actividades que requieren cierto grado de conocimiento, experiencia, calificación, capacitación o acreditación, realizadas por una persona individual o jurídica…”.

Las definiciones citadas determinan que las instituciones del Estado de Guatemala pueden celebrar contratos administrativos de prestación de servicios profesionales y servicios técnicos. Las personas con quien las entidades estatales suscriben los contratos se denominan “contratistas”. Los términos de referencia y servicios pactados en los contratos celebrados entre Ferrocarriles de Guatemala y las personas mencionadas en la condición del posible hallazgo son congruentes con las definiciones de servicios profesionales y servicios técnicos contenidos en el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. Por lo que se determina que estas personas fueron contratadas en calidad de CONTRATISTAS y no servidores públicos.

Estos contratos se celebraron bajo la vigencia del Decreto 14-2015 del Congreso de la República, Ley General del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. El artículo 14 de esta ley regula: “…Asimismo, deberá establecerse que las personas contratadas con cargo a este renglón, no tienen la calidad de servidores públicos, por lo tanto no tienen derecho a ninguna prestación laboral…”.

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“…Las entidades de la Administración Central, Descentralizadas y Empresas Públicas, deben abstenerse de autorizar contrataciones de personal para servicios permanentes con cargo al renglón de gasto sub grupo 18, Otros Estudios y/o Servicios, en virtud que las contrataciones de este renglón de gasto deben ser de carácter estrictamente temporal y sin relación de dependencia…”.

Con base en estos artículos, se establece que las personas contratadas bajo los renglones presupuestarios 029 y sub grupo 18 (en este rubro se encuentran las personas mencionadas en el hallazgo), no tienen relación de dependencia con el Estado ni son considerados servidores públicos. Esto se concatena con el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado que les confiere la calidad de CONTRATISTAS.

El en mismo sentido, el Manual de Clasificación Presupuestaria Para el Sector Público, quinta edición, página 240 señala: “…029 Otras remuneraciones de personal temporal. En este renglón se incluyen honorarios por servicios técnicos y profesionales prestados por personal sin relación de dependencia, asignados al servicio de una unidad ejecutora del Estado, y que podrán ser dotados de los enseres y/o equipos para la realización de sus actividades, en periodos que no excedan un ejercicio fiscal.”

El Manual citado, en la página 250 define al sub grupo 18 así: “…Comprende