El proceso que se abrió en los setenta y que se consolidó en los ochenta para la educación superior europea con un «giro hacia la auto- nomía evaluada», llegaría a nuestro país y al resto de América Latina una década después, de la mano del desvanecimiento del estado de bienestar, la presión de la crisis fiscal y los requerimientos de una ma- yor competitividad, pero en contextos de alta precariedad en institucio- nes universitarias débiles desde todas las perspectivas (Krotsch, 2001). Las políticas universitarias en Argentina estarían signadas enton- ces por la característica general de formulación de políticas y cons- trucción de poder de la década menemista. La forma de acceso al poder (voto peronista, giro a la derecha política y división del manejo del gobierno) y la canalización política de los caóticos acontecimien- tos previos (que fueron el sustrato del apoyo social) fueron elementos decisivos en la consolidación de su poder (Schvarzer, 1994) y, combi- nados con una opción por la actividad financiera, crearon condicio- nes contrarias a una base productiva orientada al desarrollo, generan- do los altos costes sociales conocidos.
El shock institucional señalado más arriba reflejaba una verdadera reestructuración del Estado frente al cambio en las condiciones eco- nómicas, políticas y sociales. Asistimos una vez más a una respuesta modernizadora, con las nuevas relaciones establecidas entre la esfera política y la económica, entre el Gobierno, el mercado y la sociedad civil. Estas condiciones supusieron una redefinición del Estado desde el mercado.
En lo que respecta a la acción estatal en materia educativa, la mo- dernización actúa, por un lado, dentro de los márgenes que le propor- cionaba la tendencia restrictiva en materia de recursos económicos, pero por otro lado adoptando un sentido claramente controlador y desarrollando políticas focalizadas para atender las situaciones de po- breza y exclusión.
En el campo de las políticas públicas universitarias, el programa modernizador tuvo sus conceptos estelares: calidad y evaluación. Se avanzó en dos tiempos: desde un período caracterizado por la cons- trucción de consensos con relación a la agenda educativa promovida por el Banco Mundial (no sin un marco de enfrentamientos con las universidades), hacia una posterior y fuerte intervención estatal, con un liderazgo claro del Secretario de Políticas Universitarias, que acre- centó la capacidad operativa gubernamental y generó políticas secto- riales y negociaciones con instituciones particulares que penetraron en la base del sistema, encorsetando las resistencias existentes (Krotsch, 2001).
Uno de los más destacados fue el Programa de Incentivos, dedica- do a los docentes-investigadores de las universidades nacionales, que tuvo entre sus fines el desarrollo integrado de la carrera académica y el aumento de la dedicación docente a partir de sumar a la docencia horas dedicadas al perfeccionamiento.
Este programa implicó profundos cambios en la actividad de in- vestigación, la interacción entre gobierno-universidad y la comuni- dad científica (Carullo y Vaccarezza, 1997), pero también afectó la estructuración social de la profesión académica (Fernández Berdaguer y Vaccarezza, 1996). Como sostiene Sonia Araujo (2001), menos vi- sible fue la penetración de las políticas en la cultura de la profesión académica. El trípode conformado por la evaluación del desempeño de la investigación, la rendición de cuentas y la remuneración dife- renciada era un ejemplo claro del valor otorgado a las estrategias de mercado en el desarrollo de los sistemas universitarios.
Contamos con varios análisis que muestran cómo las políticas uni- versitarias de los noventa incidieron decididamente en la institucionalización de la profesionalización académica, no exentas de «efectos no deseados» (Araujo, 2005). Resulta claro que el docen- te universitario experimentó una serie de cambios marcados por la regulación estatal (Programa de Incentivos, FOMEC, becas, etcéte- ra) que lo llevaron a la necesidad compulsiva de realizar trabajos, pu- blicar, cursar posgrados, producir varias ponencias al año.
El énfasis en la investigación por medio del Programa de Incenti- vos generó un nuevo actor social en el interior de las universidades: «el investigador puro». Su incorporación al sistema produjo una fuer- te estratificación social de los docentes en categorías que definían su
identidad más allá de los alcances del Programa, una modificación de la «escala de valores» vigente, ubicando a la investigación en la cima, y a la imagen del docente con presencia en las facultades y participa- ción en las estructuras de poder de las mismas, reforzando la cons- trucción de una «oligarquía académica» con posibilidades de influir en las carreras de los docentes universitarios (Prati, 2002).
Las críticas al Programa se han planteado desde diferentes ángu- los. En primer lugar, fue cuestionado el origen de los fondos, ya que provenían de organismos internacionales y su utilización se vinculó con el plan de endeudamiento del entonces ministro Cavallo. Otra línea crítica provino de sostener que esta política, en realidad, no ha- cía sino blanquear una situación de hecho: en el ámbito universitario existía ya una capacidad investigativa instalada, que había estado fun- cionando a pesar de la ceguera de la política oficial. Una tercera lí- nea, vinculada con la anterior, ha considerado la política de los incen- tivos como un sobresueldo para unos pocos –los denominados «inves- tigadores»– en un marco de atraso y congelamiento salarial nunca antes visto en nuestras universidades.
Dos momentos fundamentales, en ese proceso de cambios, fueron la creación, en 1993, de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) y la sanción, en 1995, de la Ley N.º 24.521 de Educación Superior. El Programa de Incentivos, implementado desde finales de 1993 por la SPU, constituyó un elemento fundamental de la política universitaria del gobierno nacional. Tuvo entre sus objetivos, además de la promoción de las tareas científicas, la creación de condiciones para la transforma- ción de la planta docente a partir del incremento de las dedicaciones semiexclusivas y exclusivas, y el estímulo a la conformación de nuevos grupos de investigación (Buchbinder, 2005). Con menos impacto en el campo de las Ciencias Jurídicas, el 27 de diciembre de 1996 fue creada la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica.