del crecimiento
a) Los años ochenta: crisis de endeudamiento
La década de 1980, denominada la década perdida para el crecimiento de la región, estuvo marcada por la eclosión de la crisis de la deuda externa que se inició en México en 1982. Varios países de la región habían incurrido en un acelerado proceso de endeudamiento externo público y privado con la banca internacional, en especial de los Estados Unidos. Previamente también se había observado una creciente liberalización de la cuenta financiera, en el marco de regímenes de tipo de cambio fijo o administrado. Esto facilitó el proceso de sobreendeudamiento, por las garantías implícitas que esta clase de regímenes tiende a crear. Lo que en retrospectiva fue una excesiva exposición de la banca comercial internacional, en particular estadounidense, a la región se tradujo para varios países de América Latina en la imposibilidad de continuar sirviendo su deuda cuando en un contexto de recesión internacional aumentó la tasa de interés en los Estados Unidos (1979) y se deterioraron los términos de intercambio de la región (Devlin, 1989). A la vez, el cambio de las condiciones financieras globales debido al alza de la tasa de interés en los Estados Unidos produjo una fuerte reversión de los flujos de capitales, agregando una crisis de liquidez externa a la crisis de solvencia que ya exhibían varios países.
La suspensión del acceso voluntario al financiamiento externo, la condicionalidad asociada a las negociaciones de la deuda externa —reflejada en procesos de estabilización y ajuste estructural— y las obligaciones derivadas de las suspensiones transitorias de pago y de la renegociación de la deuda externa, culminaron en masivas devaluaciones, con el consiguiente impacto sobre la inflación, reducciones del ingreso real y la transferencia de alrededor del 6% del PIB de la región al exterior durante la mayor parte de la década. La disminución de las importaciones requerida para generar un superávit comercial, junto con la incertidumbre general que significaron estos procesos de ajuste, condujeron a una reducción de la inversión pública y privada, e incluso del consumo, y en la mayoría de los países se deterioraron seriamente la productividad y la capacidad de crecer (PIB potencial) de más largo plazo. En varios países
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se produjeron profundas contracciones económicas durante la primera parte de la década, que se tradujeron en elevadas tasas de desempleo y aumento de la pobreza2.
El deterioro de los términos de intercambio y la percepción de la región en ese período como un conjunto de países inestables desde el punto de vista financiero redundaron en problemas de acceso al financiamiento privado externo incluso de países que no enfrentaron dificultades de capacidad de pago de la deuda externa, como algunos países centroamericanos, Colombia y el Paraguay. En Centroamérica se mantuvo un flujo neto de recursos positivo debido a la cooperación financiera oficial bilateral o multilateral3. También tuvieron acceso a ello otros países como Chile y Colombia, lo que contribuyó en este último caso a un desempeño macroeconómico menos desfavorable. Los países del Caribe de habla inglesa exportadores de servicios no sufrieron las consecuencias negativas de un menor acceso a recursos externos ni de un deterioro de sus términos de intercambio, si bien el cuadro recesivo global determinó en varios casos un bajo crecimiento.
La segunda parte de la década de 1980 fue levemente más favorable que la fase crítica previa, en alguna medida gracias a la relativa recuperación de los Estados Unidos y otras regiones desarrolladas, con lo que la región experimentó cierta recuperación, aunque vacilante. Como resultado de estas turbulencias el crecimiento medio del PIB de América Latina durante los años ochenta fue de solo un 1,8% anual y el del Caribe, de un 1,5% anual.
b) Los años noventa: crecimiento inestable en un contexto de choques financieros externos y desequilibrios internos
Con la implementación del Plan Brady a partir de 1989, se comenzó a reanudar el financiamiento externo voluntario para la región, que contribuyó a la reactivación económica y a la vez marcó el inicio de un nuevo ciclo financiero expansivo que se extendió entre 1990 y 1997, hasta el surgimiento de la crisis asiática. Además, desde 1993 hasta 1997 la región se benefició por la mejora de sus términos de intercambio, al mismo tiempo que comenzaba a recibir crecientes flujos de inversión, tanto de cartera como inversión extranjera directa (IED), hechos vinculados a las privatizaciones de empresas estatales, la titularización de la deuda externa y el inicio de un nuevo ciclo de inversiones en sectores exportadores de productos básicos, en el caso de algunos países.
No obstante, desde la segunda mitad de los años noventa hasta 2002 el crecimiento de la región estuvo marcado por fuertes turbulencias externas e internas. Entre las externas cabe mencionar la crisis asiática de 1997 y la de la Federación de Rusia (con cesación de pagos) y Turquía de 1998. Ambas afectaron con mucha fuerza a la región, por canales financieros (la crisis de la Federación de Rusia y Turquía afectó seriamente al Brasil) y del comercio (la crisis asiática afectó a América del Sur). Pero también hubo importantes turbulencias de origen interno. En primer lugar, varias de las crisis financieras del período comprendido entre 1995 y 2001 (las crisis que se produjeron en México en 1994 y 1995, en el Brasil en 1998 y 1999, y en la Argentina en 2001 y 2002) fueron causadas por el ingreso de capitales combinados con sistemas financieros insuficientemente regulados y abiertos en varios países, en especial los más grandes, y con tipos de cambio poco flexibles utilizados como anclas antiinflación, que condujeron a una sobrevaloración cambiaria real. Los efectos de estos factores fueron reforzados por políticas fiscales y monetarias procíclicas que agudizaron las etapas de auge y de contracción (Ffrench-Davis, 2005, págs. 75 y 83; Frenkel y Rapetti, 2009).
Pese a los recortes de los niveles de deuda en el marco del Plan Brady, en la gran mayoría de los casos ellos fueron insuficientes para posibilitar una reducción sostenida de la magnitud de la deuda como proporción del PIB. Las crisis mencionadas y el bajo crecimiento concomitante se tradujeron en ciertos países en un progresivo peso del pago de intereses y en el aumento de la deuda como proporción del PIB desde mediados de los años noventa.
A lo anterior se sumaron en el caso del Ecuador el deterioro del precio de sus principales exportaciones, los efectos climáticos de la corriente de El Niño, la elevada inflación y una profunda crisis política interna, que
2 Por ejemplo, en 1981 el PIB de la Argentina se contrajo un 5,4%; en 1982, el PIB de Chile se redujo un 13,6%, el de Guyana un 10,4%, el del Uruguay un 9,4% y el del Brasil un 4,3%; al año siguiente, el PIB de Chile volvió a reducirse un 2,8% y el del Uruguay un 5,9%, al mismo tiempo que el de México disminuyó un 4,2% y el del Perú un 12,6%.
3 Sin embargo, las guerras civiles que tuvieron lugar durante esa década en varios países centroamericanos limitaron seriamente las posibilidades de crecimiento económico de estos países.
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condujeron a la primera cesación de pagos (default) de una deuda en bonos Brady, en 1998. A diferencia de lo ocurrido en el caso de otros países que habían enfrentado dificultades previamente (Argentina, Brasil y México, por ejemplo), esta vez ni el Fondo Monetario Internacional ni el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos presentaron un programa preventivo para evitar la cesación de pagos. En 2001, a la cesación de pagos del Ecuador siguió la de la Argentina, cuyas raíces fueron similares a las de crisis anteriores. Con todo, la década de 1990 representó una mejoría, si bien leve, con respecto a la década precedente, y el crecimiento medio del PIB fue del 2,7% en América Latina y del 2,3% en el Caribe.
c) Desde 2000 hasta el presente: mejoramiento del entorno externo, pero en un contexto de continua variabilidad
A partir de 2003 la mejora de los términos de intercambio de la mayor parte de los países de la región inauguró una nueva etapa, de mayor crecimiento y relativa estabilidad. La duración media del ciclo de aumento de los precios, derivado principalmente de la mayor demanda por parte de Asia y de ciertas restricciones de la oferta, fue mayor que la de ciclos previos, a la vez que el incremento medio de los precios también fue más pronunciado. Al mismo tiempo, fue mayor el número de mercados que en forma simultánea exhibieron alzas de precios. Estas mejoras de los términos de intercambio y el aumento de las remesas enviadas por trabajadores emigrados redundaron en un crecimiento importante del ingreso disponible en la región, que produjo como resultado un incremento del ahorro, como se verá más adelante.
El crecimiento del PIB se analiza por grupos de países, según la composición de sus exportaciones totales y su tamaño (véase el cuadro I.4)4. Se observa que el grupo que más creció en el período que va de 2003 a 2012, y especialmente durante el auge de los precios de bienes primarios observado entre 2003 y 2008, fueron los países exportadores de hidrocarburos (6,1%) y de minerales y metales (5,6%). Son justamente estas categorías de bienes las que exhibieron el mayor aumento de precios durante este período.
Cuadro I.4
América Latina y el Caribe: tasas de crecimiento medio anual del PIB (promedio simple) por grupos de países clasificados según su especialización económica y tamaño, 1970-2012
(En porcentajes)
Grupos de países 1980-2012 1970-1979 1980-1989 1990-1996 1997-2002 2003-2008 2009-2012
Especializados en la exportación de minerales y metales 3,3 3,0 1,1 3,5 2,7 5,6 4,8 Especializados en la exportación de hidrocarburos 2,8 5,9 0,8 3,4 2,6 6,1 2,7 Especializados en la exportación de servicios 3,2 3,0 3,9 3,3 3,0 4,2 3,3
Economías grandes diversificadas 2,7 5,9 1,5 3,1 1,5 4,1 2,6
Especializados en la exportación de productos agrícolas y
agroindustriales 2,7 5,1 1,3 3,3 2,6 4,9 3,3
América Latina y el Caribe 2,9 4,8 2,2 3,1 2,7 4,6 2,9
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Siguieron por la magnitud de la evolución de su PIB los países exportadores de productos agrícolas y agroindustriales, es decir, los países centroamericanos —excluido Panamá—, el Uruguay, el Paraguay, la República Dominicana y Haití. El PIB de este grupo creció a una tasa media anual del 4,9% entre 2003 y 2008, favorecido especialmente por las exportaciones de productos agrícolas correspondientes a alimentos, bebidas tropicales y granos, que se incluyen entre los productos cuyos precios registraron un aumento importante. En algunos casos, el hecho de
4 Según estos criterios, los países se agrupan en: especializados en la exportación de minerales y metales: Chile, Perú y Suriname; especializados en la exportación de hidrocarburos: Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Ecuador, Trinidad y Tabago y Venezuela (República Bolivariana de); especializados en la exportación de servicios: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Jamaica, Panamá, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía; economías grandes diversificadas: Argentina, Brasil y México, y especializados en la exportación de productos agrícolas y agroindustriales: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay.
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ser importadores netos de alimentos (especialmente granos) redujo el efecto positivo derivado de la evolución favorable de los términos de intercambio o lo volvió negativo (especialmente en 2008), pero no debe desestimarse el impacto favorable del aumento de los precios de sus exportaciones. El deterioro afectó más a aquellos países que cuentan con una capacidad limitada de oferta exportadora de productos agrícolas y que tienen serios problemas de sostenibilidad ambiental, como El Salvador y Haití, que estuvieron entre los países que menos crecieron.
Por su parte, el crecimiento de las economías especializadas en la exportación de servicios, que corresponden principalmente a las islas del Caribe, estuvo determinado en gran medida por los cambios en la demanda proveniente de los países desarrollados, que hacia fines de la década de 2000 experimentó fuertes caídas a raíz de la crisis financiera mundial.
La Argentina, el Brasil y México, clasificados aquí como economías grandes y diversificadas, exhibieron un desempeño heterogéneo que puede explicarse en gran medida por su estructura exportadora. El mayor crecimiento del PIB de la Argentina (a una tasa del 8,5%, la más alta de la región entre 2003 y 2008) estuvo en parte asociado a la exportación de alimentos (soja) y otros productos favorecidos por la devaluación de su moneda en 2002. El incremento del PIB del Brasil, a una tasa menor (del 4,2% en el mismo período), también fue afectado en forma positiva por los precios favorables de sus exportaciones agrícolas y de minerales, mientras que México, cuyas exportaciones consisten mayoritariamente en manufacturas, creció solo a una tasa del 3,1% durante ese período.
El significativo aumento de las tasas de crecimiento del PIB registrado en la región desde 2003 hasta mediados de 2008 fue bruscamente interrumpido por la eclosión de la crisis financiera internacional originada en los sistemas financieros de países desarrollados. De hecho, el crecimiento del PIB de América Latina y el Caribe exhibió entre 2003 y 2008 un promedio anual del 4,6% y en 2009 descendió en forma drástica a un -1,9%, es decir, se redujo más de 6 puntos porcentuales en un año. En los dos años siguientes el PIB de la región repuntó de manera significativa, creciendo un 5,9% en 2010 y un 4,3% en 2011, lo que evidenció la notable resiliencia de la economía regional ante la crisis. Ello ocurrió en un marco de continuidad de la variabilidad externa y bajo crecimiento de las economías desarrolladas y, en el caso de la zona del euro, la falta de solución a la crisis dio origen a un retroceso de su crecimiento. Este escenario negativo contribuyó además a una desaceleración de importantes mercados externos de la región, como China, donde también se comenzó a percibir la necesidad de ajustes estructurales de sus fuentes de crecimiento. Así, el crecimiento de América Latina entre 2010 y 2012, si bien fue positivo, exhibió una clara tendencia a la desaceleración, en tanto que el del Caribe registró caídas pronunciadas, especialmente entre los países exportadores de servicios, debido a la incidencia de los países desarrollados en sus exportaciones, a lo que se sumaron problemas internos de algunas economías de mayor tamaño de esta subregión.
Una fuente adicional de variabilidad del crecimiento económico de la región, que aparentemente ha cobrado gradual importancia en las recientes décadas, han sido los desastres naturales. En la región, los países centroamericanos y del Caribe han sido afectados en numerosas oportunidades por huracanes y otros fenómenos naturales que han destruido porciones considerables de su capacidad productiva, afectando en ocasiones en forma grave su crecimiento y sus condiciones de vida (véase el recuadro I.1).
En síntesis, la experiencia de crecimiento en América Latina y el Caribe durante las tres últimas décadas evidencia la considerable influencia de las condiciones externas: períodos de bajo acceso a recursos financieros externos, episodios de crisis de economías relevantes, ya sea en la región o fuera de ella, junto con desarrollos negativos de los mercados de exportación que han redundado en deterioros de los términos de intercambio, se han traducido casi siempre en menores ritmos de crecimiento y, en ciertos casos agudos, en caídas de los niveles del PIB (véase el gráfico I.4). Si bien durante la crisis financiera mundial la región mostró un alto grado de resiliencia gracias a su capacidad para implementar políticas contracíclicas y recuperar prontamente su acceso a los mercados financieros internacionales, la incidencia de la variabilidad externa continuó gravitando en forma significativa sobre el crecimiento.
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Recuadro I.1
Desastres naturales en América Latina y el Caribe
Los efectos de los desastres naturales son un tema de intenso debate en que persiste evidencia heterogénea y contradictoria. Sus efectos dependen, en buena medida, de las condiciones específicas nacionales y locales, y de las diferencias que se establecen entre los impactos de corto, mediano y largo plazo. No obstante, existe consenso en que los desastres naturales tienen, por lo general, un efecto negativo, coyuntural en esencia, sobre el bienestar de la población, que no necesariamente se refleja de manera directa en la trayectoria del PIB. Hay además evidencia que sugiere que regiones como Centroamérica y el Caribe son en particular sensibles a los desastres naturales (Martine y Guzmán, 2002).
En términos agregados los desastres naturales tendrían un impacto negativo de corto plazo y un efecto débil o difícil de identificar en el mediano plazo, e incluso puede esperarse en el mediano plazo un mayor nivel de actividada. Estos efectos dependen, entre otros
factores, de la severidad y tipo del desastre, del sector específico afectado, de la estructura y composición de la economía y del nivel de ingreso per cápitab. Respecto de esto último, la evidencia indica que la incidencia es mayor en los países en desarrollo que en los países
desarrollados.
Existen además efectos económicos colaterales. Así, estos desastres tienden a reducir los ingresos fiscales y aumentar el gasto público, incidiendo sobre el déficit público y la deuda pública en el corto plazo, afectan la infraestructura, implican pérdidas en la propiedad y cambios de modos de vida, y desarticulan el transporte y el comercio internacional.
Los desastres naturales afectan también las condiciones sociales e impactan normalmente con mayor fuerza a la población vulnerable. Este mayor impacto se debe, entre otros factores, a que por lo general los pobres dependen de una sola fuente de ingresos, tienen una menor capacitación profesional, no disponen de activos o ahorros que puedan usarse como elemento amortiguador y carecen de crédito y de seguros, en tanto que la población de personas mayores y niños es más vulnerable a desastres e incluso eventos climáticos.
La evidencia disponible sobre el impacto de los desastres naturales en América Latina y el Caribe es aún compleja y presenta un alto nivel de incertidumbre (véase el gráfico). En todo caso, un orden de magnitud de estos impactos sugiere que el costo acumulado de los daños y pérdidas ocasionados por los desastres naturales ocurridos en la región desde 1972 es de aproximadamente 213.000 millones de dólaresc.
América Latina y el Caribe: desastres naturales y víctimas, 1970-2010 (En miles y unidades)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de EM-DAT International Disaster Database.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de F. Caselli y P. Malhotra, “Natural disasters and growth: from thought experiment to natural experiment”, Working Paper, Universidad de Harvard, 2004; S. Hochrainer, Macroeconomic Risk Management Against Natural Disasters: analysis focused on governments in developing countries, diciembre de 2006; N. Loayza y otros, Natural Disasters And Growth - Going Beyond The Averages, Washington, D.C., Banco Mundial, julio de 2009; G. Martine y J.M. Guzmán, “Population, poverty, and vulnerability: mitigating the effects of natural disasters”, 2002 [en línea] http://www.fao.org/sd/wpdirect/wpan0042.htm.
a Hochrainer (2006), sobre la base de una muestra de 225 grandes desastres ocurridos en 45 años, estima que existe un efecto negativo sobre el PIB, mientras que Caselli y Malhotra (2004) sostienen que los desastres no producen una reducción del PIB en el corto y mediano plazo.
b Por ejemplo, en algunas regiones las inundaciones pueden traducirse posteriormente en un aumento de la productividad agrícola (Loayza y otros, 2009). c Datos de la versión preliminar del informe de 2013 de las comisiones regionales de las Naciones Unidas sobre el desarrollo sostenible.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 1 970 197 2 19 7 4 19 7 6 19 7 8 19 8 0 19 8 2 19 8 4 19 8 6 19 8 8 19 9 0 19 9 2 19 9 4 19 9 6 19 9 8 2 000 20 02 20 0 4 20 0 6 20 0 8 20 1 0 Número de desastres na turales Número de v íc timas
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Gráfico I.4
América Latina y el Caribe: tasas de crecimiento del PIB y de los términos de intercambio, 1970-2012 (En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).