CHAPTER TWO
Definition 2. 3 (search problems with efficiently checkable solutions) :
Jurisdiccionales y Control Constitucional
En primer lugar, se debe puntualizar que el control que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las consultas populares y reformas constitucionales realizadas vía referéndum, se funda en los mandatos contemplados en los artículos 104 y 443 de la Norma Fundamental.
El artículo 104 es claro al establecer que previo a la convocatoria de la consulta popular, se requiere el dictamen de constitucionalidad de las preguntas por parte de la Corte Constitucional. Este criterio es ratificado por la LOGJCC, ya que en su artículo 127, como se explicó en líneas previas, se estableció que este tipo de control “… estará encaminado a
garantizar (…) la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas o las medidas a adoptar a
través de este procedimiento.” Es decir, la Constitución y la Ley reconocen expresamente la necesidad de evaluar la constitucionalidad de las preguntas, en otras palabras, de ejercer un control material de constitucionalidad del contenido de todas las consultas populares.
En la misma línea, en el caso de las reformas constitucionales, a partir del artículo 443 se puede inferir fácilmente que para determinar cuál es el procedimiento idóneo para cada caso, se debe analizar el fondo de la reforma. Como menciona Agustín Grijalva, el control practicado sobre las reformas parciales y enmiendas a la Constitución no puede ser ejercido
130 desde una concepción meramente formal ya que “… también es material puesto que necesariamente debe determinar si se restringen derechos constitucionales o se altera la
estructura del Estado para establecer el procedimiento a seguir.”232 Sobre este punto, el control material no tiene como finalidad exclusivo determinar la vía adecuada para la reforma constitucional, también tiene otro papel fundamental, que consiste en controlar que las reformas no se exceden de las limitaciones implícitas al poder constituyente. Estas limitaciones se denominan así, por cuanto no constan expresamente en el texto constitucional; no obstante, “… se refieren a principios y valores del derecho y del constitucionalismo que no se pueden vulnerar”233
, el Jurista Rafael Oyarte menciona que entre estas limitaciones se encuentran: la soberanía popular, separación de poderes, respeto a los derechos fundamentales y a la dignidad de los seres humanos234.
En otras palabras, la Corte Constitucional, en materia de reformas vía referéndum, debe ejercer un control material, es decir, de contenido o de fondo, para en primer punto, realizar un estudio sobre si la reforma debe ser tramitada por la vía de la enmienda, mediante reforma parcial o a través de una Asamblea Constituyente, analizando los presupuestos de cada una de estas figuras, contemplados en los artículos 441, 442 y 444 de la Constitución. Y, de manera paralela, debe precautelar el respeto a las limitaciones implícitas del poder constituyente.
Sin embargo, la LOGJCC, cuerpo normativo que plantea un sinnúmero de disposiciones cuya constitucionalidad es discutible por sus contradicciones, inconsistencias y falencias, las mismas que devienen en un incorrecto desarrollo infra constitucional de las disposiciones establecidas en la Carta Magna, presentan un problema muy delicado en cuanto al control constitucional de las reformas constitucionales vía referéndum, y en general de las consultas populares. En primer punto, la Ley unificó los procedimientos y criterios sobre la
232 Agustín Grijalva. Referéndum y Justicia. Novedades Jurídicas. Ediciones Legales, Año VII,
Número 58, Abril 2011. p. 12.
233 Rafael Oyarte. Op. Cit. p. 113.
131 forma de ejercer este control, tanto para las consultas populares como para las reformas constitucionales vía referéndum. Este aspecto, desde un inicio presenta dificultades, pues como ya se ha analizado, el control que se debería ejercer sobre reformas constitucionales vía referéndum implica un estudio diferente al que debería realizarse sobre una consulta popular que no verse sobre esa temática. No obstante, el problema se agrava cuando para ninguno de los dos casos se prevé un control material, sino que se restringe el control a los puntos detallados con anterioridad que constan en la LOGJCC.
Por consiguiente, en los casos de referéndums constitucionales, haber establecido un control formal dentro de la LOGJCC es un acto contrario a la Constitución, pues a pesar que existe el control a posteriori para enmiendas, reformas y cambios constitucionales aprobadas mediante un referéndum, éste se limita a analizar posibles vicios formales ocurridos con posterioridad a la convocatoria del referéndum235, con lo cual el control constitucional en esta materia es incompleto y contraría principios del constitucionalismo como la supremacía de la constitución. Este aspecto trata de ser corregido y desarrollado por la Corte Constitucional para el Período de Transición dentro de la sentencia que se analizará en el siguiente capítulo, donde el Organismo estudió el contenido de las enmiendas, sin embargo lo hicieron con argumentos tibios y de mediano alcance, como se observará posteriormente.
Y en el caso de las consultas populares se evidencia una problemática similar, debido a que la disposición constitucional contenida en el artículo 104, sumada al artículo 127 de la propia LOGJCC, no delimitan la modalidad del control para que éste se ejerza únicamente sobre la forma de la convocatoria, al contrario, determinan que se debe analizar la constitucionalidad material de las preguntas propuestas, por lo que al establecer una regulación en este sentido, la LOGJCC es contradictoria y desnaturaliza el control previo de constitucionalidad sobre las convocatorias a consulta popular y lo restringe a cuestiones de naturaleza electoral236, como son el control formal del cuestionario y de las frases
235 Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. Art. 106, numeral 1.
236 Rafael Oyarte Martínez. El sistema ecuatoriano de justicia constitucional y la Corte Constitucional.
132 introductorias, el empleo del lenguaje neutro, la no aprobación en bloque, etcétera. Estos aspectos si deben ser objeto de estudio por el órgano garante de la Constitución, por cuanto su inobservancia limitaría la libertad del elector; sin embargo, el control no debe limitarse en aquellos elementos, pues el mero control sobre estos aspectos es incompleto y no satisface el real cumplimiento de las normas constitucionales citadas.
La Corte Constitucional, como máximo organismo de control constitucional no puede limitarse a realizar un control formal sobre cuestiones que requieren un control integral de constitucionalidad. Más aun si la propia Constitución no establece que el control que se practique sobre convocatorias a consulta popular deba ser netamente formal.
Sin embargo, la propia Corte Constitucional en período de transición ha ratificado el ejercicio meramente formal sobre las convocatorias a consulta popular:
De conformidad con lo previsto en los artículos 127 y 103 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y en armonía con lo señalado por esta Corte Constitucional en ocasiones anteriores, el control de constitucionalidad respecto a convocatorias a consultas populares excluye un examen material, dejando a salvo la posibilidad de control abstracto posterior respecto a las disposiciones jurídicas que podrían generarse como
resultado de un plebiscito.237
En tal virtud, la Corte Constitucional ha relegado su papel de máximo organismo de control constitucional, para conformarse con emitir dictámenes sobre la forma de la convocatoria de las consultas populares y dejando cualquier aspecto de fondo que pueda tornarse inconstitucional sujeto al control abstracto a posteriori, una vez que se haya aprobado la consulta. Sin embargo, ésta no constituye una solución del todo adecuada, ya que el control previo perdería totalmente su finalidad, pues toda inconstitucionalidad material producto de una consulta popular únicamente podría ser declarada en un control a posteriori, tornando al control previo de constitucionalidad en una herramienta poco útil en un país donde históricamente han primado los planteamientos al margen de la norma constitucional.
237 Corte Constitucional para el Período de Transición. Dictamen 001-11-CDP-CC. Juez Ponente:
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