Alejandro Daniel Oviedo
Doctorado en Estudios Sociales Agrarios
Introducción
Los estudios de las ciencias sociales sobre la dimensión social y política del desarrollo, en especial de la llamada “antropología del desarrollo” proponen considerar las interacciones complejas en la implementación de políticas públicas, al mismo tiempo las limitaciones contextuales y las estrategias de los actores colectivos, explorando los procesos de conflicto y transacción, prestando especial atención a las contradicciones e incertidumbres en las distintas intervenciones. Desentrañar la complejidad de la acción social de múltiples actores colectivos y su significado, supone la capacidad de conocer como las intervenciones de desarrollo son construidas y moldeadas en diferentes encuentros e interacciones. Para comprender las intervenciones planificadas de políticas alimentarias, como las estrategias construidas por los sujetos colectivos en sus prácticas cotidianas, debemos identificar puntos críticos de vinculación o confrontación de distintos intereses, relaciones y modos de racionalidad y poder. Los conflictos, habitualmente ignorados como objetos de estudio o invisibles para los enfoques teóricos tradicionales, pueden convertirse en indicadores privilegiados del funcionamiento de las instancias organizativas e institucionales.
La cantidad de instituciones nacionales involucradas en la problemática alimentaria y la multiplicidad de políticas con desarrollo en el territorio de la Provincia de Misiones, nos permiten entrever la complejidad de la intervención pública, a veces contradictoria.
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Como estrategia general de análisis de los datos construidos y relevados, entendemos que los procesos trascienden los sujetos investigados y son el resultado de una compleja e intrincada trama que se dilata más allá del territorio local, en especial las transformaciones en las políticas públicas y en las estrategias de actores más poderosos y concentrados.
Pero al mismo tiempo pretendemos considerar la construcción de ‘estrategias’, intentamos identificar las posiciones y acciones de articulación, conflicto y negociación entre organizaciones de productores (MAM, UTR, entre otras), e instituciones involucradas, a través de entrevistas a informantes clave y de observación participante en instancias de debates colectivos.
Con un abordaje cualitativo, seleccionamos algunas experiencias de producción y comercialización de alimentos por parte de pequeños productores rurales en forma asociativa, como referencia empírica para contrastar estrategias y políticas de producción, comercialización y acceso a alimentos (Ferias Francas, Centros de Comercialización de Alimentos producidos en Misiones, etc.).
Conflictos
El disenso es una parte integral de la dinámica de las sociedades, tanto si se genera en la propia comunidad, como si deviene de las relaciones con sujetos ‘externos’, presentes o no en el territorio. Esta perspectiva nos instiga a superar la oposición binaria entre actores locales y externos, para conocer las relaciones y los intercambios entre los diversos sujetos intervinientes en determinada problemática, así como la diversidad de significados que los mismos le atribuyen (Rodríguez Bilella, 2008).
Una de las líneas de conflicto que pretendemos abordar en la tesis, se manifiesta entre la producir alimentos para poblaciones próximas, o la producción de mercancías para el mercado. Si bien las disputas por los recursos han sido históricamente constitutivas de la expansión del capital, se dan con particular
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intensidad en el nordeste de la provincia de Misiones, territorios1 en los que se
viene expandiendo la producción para el mercado internacional (tabaco, madera y pasta celulósica), y en los que miles de productores agropecuarios, muchos de ellos asentados en tierras de las que no son propietarios, vienen creando y consolidando nuevas organizaciones, que además de luchar por la tierra, reivindican alternativas productivas que puedan sostener sus ingresos económicos.
El perfil de las inversiones efectuadas en la región, desembocaron en un claro proceso de concentración y extranjerización de los recursos económicos, tanto el sector agro, como en el foresto industrial, que se advierten claramente en el reciente relevamiento realizado por el Registro Nacional de Tierras Rurales (RNTR), que con cerca del 14% de la superficie, coloca a las provincias de Misiones y Corrientes como las de mayor concentración de hectáreas en manos extranjeras, al límite de lo que permite la nueva ley de tierras nacionales2.
Si bien, a partir del cambio de políticas económicas y sociales al iniciar éste siglo, la pobreza y el hambre se viene reduciendo paulatinamente, la región Nordeste sigue siendo una de las más explotadas de Argentina. Los procesos de expansión capitalista con fuerte tendencia concentradora y excluyente, continúan expulsando a trabajadores y a productores de sus tierras, atentado contra los ecosistemas naturales y concentrado aún más el capital, ahondando desigualdades sociales históricas3.
1 Entendiendo el ‘territorio rural’ como “…construcción social y espacio complejo, configurado a lo
largo del tiempo a partir de la interacción de procesos endógenos y exógenos, y del accionar diferencial de los distintos sujetos agrarios” (Bendini, 2009: 229)
2 Ley 26.737 Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia
de las Tierras Rurales
3 Aunque esa cifra se viene reduciendo paulatinamente en la última década, los datos de pobreza e
indigencia de las ciudades del Nordeste Argentino siguen más altos y prácticamente duplican los valores nacionales, mostrando desigualdades estructurales persistentes. Cf datos INDEC.
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Políticas públicas agrarias
Entendemos que la definición e implementación de políticas públicas, y de las agrarias en particular, son el resultado de una compleja e intrincada trama que excede los intereses sectoriales y se dilata más allá de la región en análisis. Las dinámicas regionales de organización y gestión de las cadenas de valor agrícola, también responden a cambios en las políticas instrumentales, resultantes de múltiples relaciones de poder.
Durante el siglo pasado, varias políticas nacionales y provinciales favorecieron de forma directa o indirecta la expansión capitalista de determinados monocultivos, a través de fuertes transferencias con subsidios y créditos subsidiados a “sectores productivos”, como los canalizados a través del Fondo Especial del Tabaco (FET)4, o
del Instituto Forestal Nacional (IFONA)5, sin analizar en profundidad la distribución
de dichos recursos al interior de las respectivas cadenas, ni los fuertes impactos sobre cambios en el uso de la tierra y el trabajo en la región.
A nivel nacional, este debate se actualizó recientemente respecto a la orientación del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010/2020, que prevé un rápido incremento de la producción agropecuaria, fundamentalmente de cereales y oleaginosas destinados a la exportación, sin una fundamentación clara de cuáles serían sus costos económicos, sociales y ambientales y cómo se distribuirían los beneficios esperados6.
4 Creado en el año 1972 por Ley Nº 19.800; “…los fondos destinados a generar un incremento en el
precio del producto, se transfirieron en gran medida a las empresas acopiadoras, ya que permitieron concertar precios inferiores a los que habrían pactado bajo otras condiciones” (Simonetti, 2011).
5 Creado en 1973, siendo visibilizado principalmente por la aplicación de la Ley N° 21.695 de
Crédito Fiscal para fomento a la forestación. “su objetivo fundamental era lograr el mayor abastecimiento interno de maderas, pastas celulósicas, papeles y demás productos forestales, mediante el aprovechamiento equilibrado de los bosques nativos, incremento en obras de forestación con especies de rápido crecimiento…” (FERNÁNDEZ Nilda. Reseña histórica de la institución forestal argentina. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca)
6 El PEA “…no habla de cómo se distribuiría la ganancia, en un esquema de producción y
comercialización concentrado, donde el 60 % de la producción es producida en explotaciones de más de 1000 has (apenas el 10 % de los productores del país) y donde la comercialización está manejada por siete grandes empresas transnacionales (Cargill, Noble, ADM, Nidera, Bunge,
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Las políticas agrarias sectoriales y la políticas sociales, aplicadas en los 90 por gobiernos de orientación neoliberal, no alcanzaron a “compensar” los efectos macroeconómicos devastadores; en ‘economías regionales’ como la del nordeste de Argentina, las ‘políticas compensatorias’ centraron su función en la asistencia a ‘pequeños productores agrícolas’, con el objetivo primordial de incrementar su capacidad de producir, pero mostraron profundas limitaciones para mejorar sus ingresos de manera continua y sustentable, siendo los intermediarios más concentrados del mercado los que terminaron usufructuando buena parte de los incrementos de producción logrados con el esfuerzo de quienes trabajan la tierra, manteniendo una transferencia de valor muy regresiva (Carballo González, 2005). En Misiones, aunque sigue siendo hegemónica la economía de aliento a las tradicionales producciones exportables (tabaco, madera, pasta celulósica), a partir de la última década, comienzan a tomar visibilidad pública propuestas en torno a la necesidad de abastecer la demanda de alimentos locales con productos generados en el propio territorioy con formas de comercialización alternativas7.
Algunas de estas iniciativas que ya venían siendo impulsadas por organizaciones de productores, pasan a formar parte de la “agenda” de políticas provinciales y nacionales. En este aspecto, se advierten importantes contrastes entre las afirmaciones eficientistas de funcionarios y técnicos en los años 90 (que determinaban la ‘inviabilidad de los pequeños productores’ mientras alentaban a inversionistas externos), y los discursos políticos más recientes que colocan a los productores agrarios como parte de la matriz productiva, incorporando algunas
Dreyfus, Topfer manejan el 90 % de la exportación y la industrialización del grano de soja)” (Arach, 2011)
7 En 2009, el Gobernador de Misiones presentaba como política de Estado el apoyo a la producción
de alimentos, destacando la entrega de créditos y subsidios para la inversión fundiaria y el capital operativo de la “economía familiar agrícola”. Mientras que en el terreno de los anuncios prometía “la implementación de un programa de creación y desarrollo de Mercados Regionales Comercializadores de Alimentos Misioneros, cuyo objetivo central es el fortalecimiento de las estrategias de comercialización de la producción en las distintas regiones de la provincia” Discurso del Gobernador de la Provincia Misiones Maurice Closs ante la Cámara de Representantes. Posadas, Misiones, 1º de Mayo 2009. [en línea] http://www.misiones.gov.ar/
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ideas de ruralidad asentadas en la permanencia de los ‘agricultores familiares’ en la chacra, en la industrialización local de la producción de alimentos, y en canales alternativos de comercialización a partir de esquemas asociativos.
Organizaciones agrarias
Desde distintas organizaciones de agricultores, se reclaman instrumentos más activos para regular la expansión de monocultivos, que viene desplazando la producción de otros alimentos (trigo, ganado, hortíocolas, productos de las economías regionales). De hecho, numerosas organizaciones campesinas y de productores agropecuarios siguen debatiendo la necesidad de propuestas alternativas de desarrollo rural, y exigiendo espacios institucionales de formulación de políticas específicas desde el Estado nacional. En este sentido, consideramos que la creación de la Secretaría de Agricultura Familiar y la constitución en 2005 del Foro Nacional de Agricultura Familiar8, fueron un avance
para comenzar a discutir estrategias y diseñar políticas con la participación de algunas organizaciones agrarias y de instituciones públicas.
La búsqueda de actividades económicas que valoricen el trabajo y la producción local, mediante diversificación, agregado de valor y participación directa en los canales de comercialización, se debate junto a la importancia de fortalecer las organizaciones agrarias, y de articular con las instituciones de desarrollo rural presentes en el territorio de Misiones, en el desafío de construir políticas públicas agropecuarias diferenciadas y alternativas.
8 Este proceso tiene influencia directa de las políticas agropecuarias impulsadas por las
organizaciones de productores e implementada por los gobiernos de los países vecinos del Mercosur, lo que se advierte en nuevas propuestas que no estaban presentes en el debate sobre el agro en Argentina, como la necesidad de un “programa de reforma agraria integral”. “Desde este rol regulador del Estado, las políticas de Desarrollo Rural deben garantizar la inclusión de las familias rurales en un proceso pleno de crecimiento y desarrollo. No queremos más políticas asistencialistas para el sector. Para desarrollar y aplicar políticas diferenciales hacia la Agricultura Familiar, el Estado debe reconocer a los productores familiares como sujetos indispensables del desarrollo igualitario, productivo y económico, que impulse un Estado democrático, equitativo, multiétnico y pluricultural, que garantice a su vez la soberanía alimentaria, el acceso a la tierra, el agua y recursos naturales, con sustentabilidad ecológica, económica y social” (FoNAF, 2008:8).
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También las organizaciones agrarias vienen atravesando importantes cambios y conflictos: a las de mayor profundidad histórica, como el Movimiento Agrario de Misiones (MAM), se suman nuevas formas de organización, que confluyen en instancias como el Foro (FONAF Misiones)9 y la reciente Federación de
Organizaciones de la Agricultura Familiar, ámbitos de expresión de demandas emergentes10, pero también de formulación de estrategias frente a las
problemáticas de los productores, en la articulación con diversas instituciones públicas: Subsecretaría de Agricultura Familiar (SsAF), Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Ministerio del Agro y la Producción del gobierno de la Provincia de Misiones (MAyP), Instituto de Fomento Agrario e Industrial (IFAI), Municipios, Universidad Nacional de Misiones (UNaM), entre otras.
Desafíos para el análisis
Frente a múltiples transformaciones en la producción agrícola y en la organización del trabajo, pretendemos identificar cambios recientes en la orientación de algunas políticas agropecuarias, y en el protagonismo de las organizaciones agrarias en su construcción.
La necesidad de comprender las transformaciones locales y regionales en un contexto cada vez más globalizado, exige nuevos desafíos para los estudios sociales agrarios. No alcanza con analizar una producción localizada, o un ‘sector’
9 “…la Mesa del Foro de Organizaciones de la Agricultura Familiar de Misiones está integrada por
la Central de Movimientos Populares (CMP), la FTV Rural, la Unión de Trabajadores Rurales (UTR), el Movimiento Campesino Misionero (MOCAMI), el Movimiento Agrario de Misiones (MAM), la Asociación Interferias, MST Libertad; Unión de productores Agropecuarios (UPA), Productores Unidos de Ruta 20, Asociación Civil Las Américas, Asociación Civil R.A.C.I.M.O.S. y ProFaSur (Productores Familiares del Sur). (Schiavoni, 2011: 4)
10 González y Jara (2011: 10) dan cuenta de problemas similares en la constitución del Foro
Provincial de la Agricultura Familiar en Santiago del Estero: “los dirigentes provinciales avanzaron en la discusión de aspectos considerados cruciales para el sector como ser la urgente regularización de la situación dominial, una rápida solución al tema infraestructura (caminos, agua para consumo humano, animal y riego, vivienda y electrificación rural) y la participación en programas de prevención y control del cuidado de la salud. En materia de producción, plantearon la necesidad de participación en la formulación e implementación de políticas definanciamientopara el sector. La asistencia técnica, el apoyo al autoconsumo y los problemas de comercialización…”.
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para desentrañar la complejidad de las relaciones sociales y económicas involucradas.
En el análisis de la producción, industrialización, distribución y acceso a alimentos, aunque nos acotemos a un territorio particular, no debemos omitir que intervienen numerosas variables que hay que conocer en profundidad: distintas formas de organizar la producción y el trabajo, mecanismos de transferencia y distribución de ingresos, procesos de diferenciación económica-social, sin descuidar la puja política en la constitución de los marcos regulatorios (impositivos, financieros, de seguridad e inocuidad alimentaria). El desafío de investigar en forma interrelacionada el potencial de producir y el derecho a alimentarse, nos coloca en el cruce de la formulación e implementación de políticas productivas, regulatorias y redistributivas, de políticas económicas y sociales. Analizar políticas de apoyo a la producción y comercialización de alimentos, implica al mismo tiempo indagar sobre su importancia para abastecer una demanda alimentaria insatisfecha y creciente.
La complejidad de la problemática nos plantea entonces, dificultades metodológicas por la escasa información disponible para cada uno de los eslabones de las cadenas económicas, por las intrincadas formas de intermediación y por la heterogeneidad de las formas de organización de la producción y el trabajo. Queda pendiente avanzar sobre cómo abordar metodológicamente los canales de circulación de insumos y productos, así como de mecanismos de fijación de precios en distintos eslabones de la cadena productiva; pero también de subsidios, créditos y otros recursos, que nos provean de datos indispensables para iniciar el análisis de las transferencias de valor y de la distribución de ingresos entre distintos sectores.
Para ir más allá de los discursos difundidos en los medios provinciales sobre la importancia económica de la producción de ‘alimentos misioneros’, o de la letra de los proyectos de desarrollo rural, es necesario indagar sobre los alcances y las
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implicancias de la implementación de las políticas agrarias, y la relevancia de la intervención efectiva del Estado en la problemática alimentaria11.
Desde una perspectiva metodológica cualitativa, intentamos dar cuenta de algunos conflictos, pero también de experiencias de articulación y organización, como referencia empírica para reflexionar sobre las relaciones económicas y sociales. Para ello, además de las entrevistas a dirigentes de las organizaciones y a funcionarios de las instituciones, la participación en escenarios de negociación y confrontación puede resultar clave.
Ante la complejidad de los desafíos y a la multiplicidad de políticas públicas relacionadas a la problemática alimentaria, para la tesis nos centramos en la investigación de aquellas con mayor continuidad y presencia en el territorio de Misiones, sean provinciales o nacionales, y en las que las organizaciones agrarias tengan protagonismo. En este sentido, el Foro de Agricultura Familiar, se constituye en un espacio novedoso y significativo, aunque no exento de diferencias, para el conocimiento de estrategias productivas y de la relación de las organizaciones agrarias con las instituciones de política pública involucradas.
Bibliografía
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CARBALLO GONZÁLEZ, Carlos (2005). “Desarrollo rural. Nuevos enfoques y temas claves a considerar”. En VI jornadas interdisciplinarias de estudios agrarios y agroindustriales, eje temático: Instituciones y políticas públicas
11 Aunque no son objeto de análisis del presente trabajo, entre las recientes políticas del gobierno de
la Provincia de Misiones también cabe destacar el “ProAlimento” y el “ProValor” (el Plan Provincial de Producción de Alimentos desde 2008, otorga créditos a productores agropecuarios, principalmente ganaderos, agrupados en asociaciones o en cooperativas); “Misiones Autoconsumo” y “Sostenimiento y Seguridad Alimentaria de la Pequeña Agricultura Familiar” (que desde 2003 permite la recuperación semillas de maíz, la compra estatal a productores misioneros, para distribuir entre otros productores asociados en cooperativas).
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POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA