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Después de 16 años (1519-1535) de gobiernos provisionales en la Nueva España, se nombró a Antonio de Mendoza como el primer virrey de la Nueva España, tras el impulso de una política de ajuste y consolidación de la ocupación hispana (Montero, 1999: 25).

Las primeras instrucciones que recibió Mendoza como Virrey de la Nueva España, consistían en hacer una relación precisa sobre el número de fortificaciones construidas o en proceso, la búsqueda de buenos puertos en la costa y entre otras cosas, la de levantar una Fortaleza y reparo para las naves que llegasen a San Juan de Ulúa (Calderón, 1984: 5-6).

Después de inspeccionar y recorrer la costa, dictaminó que, si bien el islote de Ulúa no le parecía muy bueno, no había un lugar mejor para el embarcadero español, así que en 1542, siete años después de su llegada, se tienen varias noticias sobre las obras de construcción en la isla, entre ellas la existencia de una torre y un muelle, las cuales estuvieron a cargo de Cristóbal de Salazar, aunque poco tiempo después muere y por órdenes del virrey, queda al mando de la obra del muelle de San Juan de Ulúa Pedro Varela. Este último al parecer realizó una apremiante tarea en cuanto a la construcción del muelle durante el mandato de Mendoza, así lo hace saber Francisco

de Tello Sandoval quien en una de sus visitas a San Juan de Ulúa, y en nombre del rey, ordenaba al alcalde mayor de Veracruz que entregara veinte novillos para alimentar al gran número de negros que trabajaban en la construcción del muelle a cargo de Pedro Varela, así como también encargó -entre otras cosas-, que se estableciera un lugar para la estancia de los carneros y que se consiguiera en otros lugares, como la Villa del Espíritu Santo en Coatzacoalcos o la rivera del rio San Pedro y San Pablo en Papantla, la madera necesaria para la construcción (Montero, 1999: 126-127).

También existía un gran movimiento de venta de esclavos traídos de Tabasco y otros lugares cercanos para la mano de obra, gracias la notable mortandad de los residentes españoles de Ulúa, ocasionada por las enfermedades relacionadas con las condiciones insalubres y poco favorables del lugar. Es probable que el Ayuntamiento de Veracruz debiera proveer continuamente de oficiales, peones, herreros, canteros, etcétera, ya que también abandonaban la obra tras no resistir las difíciles condiciones de San Juan de Ulúa. Como resultado de lo anterior había un escaso número de habitantes hispanos, en comparación con el gran número de esclavos (en un principio indios y posteriormente negros) dedicados al relleno del arrecife, la construcción de la Fortaleza y la descarga de los navíos (Ibíd.: 127-130)

El incremento mercantil que adquiría el puerto de Veracruz, hizo patente la necesidad de construir un muelle y casa de descarga que al mismo tiempo sirviera de lugar de contratación. Para el año de 1552, el entonces alcalde mayor de Veracruz, García Escalante de Alvarado, propuso al Virrey Don Luis de Velasco las obras y reparos que consideraba necesarias ejecutar en la isla de San Juan de Ulúa, planteando que se hicieran reparos con el propósito de dar seguridad, tanto al puerto como a las naves, así como también un espacio para la reparación de las mismas. Insistió en la necesidad de contar con una Casa de Contratación, concibió el proyecto de una “casa fuerte” que pudiera tener montada artillería para la defensa del mismo puerto, siendo conveniente su construcción sobre un arrecife, para que rodeada de agua, quedaran libres los canales y entradas al puerto (Calderón, 1984: 7).

Esta propuesta llevó a la construcción de un muro hecho de cal y piedra, de catorce o quince pies de grueso, que inició desde la torre ya construida y pasó por la casa

grande, hecha con piedra de arrecife, contó con troneras para la artillería, puertas y escaleras que agilizaban la descarga de mercancías de las embarcaciones amarradas en las argollas gruesas de metal que se anclaron a dicho muro, es así como se consolidaron las primeras obras en Ulúa, que dieron cabida, alojo y protección a sus habitantes, marineros, navíos y mercancías (Montero,1999: 130-131).

Nueve años después, en 1552 se estableció un “régimen de flotas” que estipulaba que

las naves mercantiles irían acompañadas de barcos de guerra para ser protegidas de piratas o corsarios y un año después, en 1560, se comenzaron a establecer los primero reglamentos para regir el sistema de flotas y los lugares privilegiados de comercio indiano, entre los cuales, por supuesto se encontraba el puerto de Veracruz, vía san Juan de Ulúa, a donde llegaba una considerable cantidad de navíos que transportaban cargas de un poco más de una decena de toneladas de mercancías. Por lo anterior, se hizo necesario el establecimiento de nuevos reglamentos de navegación que beneficiaran a la estructuración del comercio regional e intercontinental de la Nueva España (Ibíd.: 131-133).

Ante el gran movimiento mercantil relacionado con San Juan de Ulúa, surgió la necesidad de recibir más embarcaciones, es por ello que en 1556, Pedro Menéndez Valdés, capitán general de la flota de la Nueva España, sugirió obras que servirían de bodegas, puerto y Fortaleza, pero durante los diez años siguiente fueron escazas la modificaciones que se le hicieron a la construcción (Ibíd.: 134). Fue hasta finales del Siglo XVI, como consecuencia del ataque del pirata John Hawkins quien fácilmente se adueñó de la isla, que el gobierno virreinal se obligó a replantear las obras que se llevaban a cabo en la isla, dándole prioridad a las obras de defensa, para hacerla una fortificación militar (Ibíd.: 135).