En las secciones anteriores se demuestra la intensa participación del Estado en las actividades económicas en varias dimensiones. Cabe también subrayar que el sector privado en general y los empresarios industriales, en particular, no eran contrarios a la actuación del Estado, ya sea a través de la planificación, sea directamente a través de las empresas estatales.
A este propósito, Diniz (1978, p. 108) señala que Simonsen, portavoz de la clase empresarial industrial, “llegaría a liderar un movimiento por la planificación de la economía nacional, solicitando la intervención estatal en beneficio de los intereses industriales”. La autora sostiene que ese empresario, que fue uno de los primeros líderes industriales, “reivindicaría la interferencia del Estado, no sólo indirecta como
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directamente, en los sectores en los que no constituía una amenaza a la iniciativa privada”.145 Para la autora,
Esta posición revelaría considerable madurez de su visión de la problemática económica de la época, definiendo la industrialización como elemento central de la nueva política económica y situando como imprescindible la participación del Estado para asegurar la infraestructura necesaria para el florecimiento de la actividad privada (Diniz, 1978, p. 108).
Con respeto a la controversia sobre el papel del Estado en la economía que se da entre la teoría convencional neoclásica y la institucionalista de North, hay que discutir algunos puntos de la argumentación, vistos de uno y del otro lado.
Como se sabe, la teoría económica convencional justifica la intervención del Estado, cuando el retorno social de la inversión es mayor que el retorno privado. En ese aspecto, la teoría institucionalista también está en acorde, al suponer que el sector privado invierte en las actividades cuyos beneficios privados son mayores que los beneficios sociales.
Aunque la participación más intensa del Estado en las actividades económicas, a partir de la Gran Depresión de 1929 y de la crisis mundial del mundo capitalista en la década de 1930, sea un fenómeno que ocurre en muchos países, especialmente en los países latinoamericanos, la actuación del Estado en la economía no es necesariamente una novedad teórica, ni práctica. Por ejemplo, Mazzucato (2014) hace referencia a la obra del importante pensador Karl Polanyi (1944),146 en la que el autor "destacó cómo el ‘mercado’ capitalista fue, desde el principio, fuertemente moldeado por las acciones del Estado" (p. 33).
La teoría institucionalista de North y de la Nueva Economía Institucional no conlleva necesariamente la participación del Estado en las actividades económicas como Estado-Empresario, sino como creador y diseñador de un marco regulatorio, el que define y se ocupa de la aplicación de la base jurídica, el que especifica la estructura de derechos de propiedad, en fin, aquel que establece y hace respetar las reglas del juego.
Sin embargo, la teoría northiana de Estado también establece, de entre sus objetivos, "reducir los costes de transacción para favorecer al máximo la producción social" y que con este objetivo se "producirá la provisión de un conjunto de bienes y servicios públicos (o semipúblicos), diseñados para rebajar los costes de especificación,
145 Acerca de Roberto C. Simonsen, véase Nota de pié, n. 82, p.80.
146 Polanyi, K. (2001) {1944}. The Great Transformation: the political and economic origins of our time. Boston: Beacon.
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de negociación y de hacer respetar los contratos que subyacen al intercambio económico" (North, 1981, p. 39, cursivas añadidas).
En ese sentido, se quiere resaltar y justificar el tipo de intervención del Estado brasileño, que al intervenir en la economía, ya sea a través de la planificación, ya sea directamente, a través de las empresas gubernamentales, estaría actuando intencionalmente en sectores específicos, que en aquel período de la vida económica del país se hacían extremamente necesarios para cumplir los objetivos de crecimiento económico y desarrollo social. El Estado intentaba proveer las condiciones ideales, o al menos suficientes, para reducir costes de transacción y los costes en términos generales para el sector privado y así favorecer el intercambio económico, sin, necesariamente, competir en el uso de los recursos escasos de la sociedad. En ese sentido, no se pretendía negar la capacidad emprendedora, ni tampoco competir por los mismos recursos del sector privado.
Este principio, de no competición con los recursos del sector privado, estaba manifiesto desde la década de 1930, en el Gobierno de Vargas. Fonseca (2003, p. 143) hace referencia a un pronunciamiento de 1936,147 en el cual, el presidente Vargas explicita su tesis de que “el desarrollo era la tarea principal del poder público, que poseía etapas a ser vencidas y que esta nueva relación entre Estado e iniciativa privada no ocurriría en perjuicio de esta última, antes, amparándola y favoreciendo el brote de nuevas culturas e industrias”. Este propósito, de no competir con los recursos de inversión del sector privado, es recurrente a lo largo del período, tanto de Vargas, como en los gobiernos de Kubitschek y de los Militares. De lo anterior, se infiere que el propósito era que el Estado actuara en actividades que, aunque esenciales para el desempeño económico, inicialmente no eran atractivas al sector privado por razones ya expuestas con anterioridad.
En ese aspecto, de la importancia de hacer lo que se necesita hacer, Keynes (1926) argumenta y aquí se pone énfasis que,
La Agenda del Estado no se refiere a aquellas actividades que los individuos privados ya están cumpliendo, sino a aquellas funciones que caen fuera de la esfera del individuo, a aquellas decisiones que no son tomadas por nadie si el Estado no las hace. Lo importante para el gobierno no es hacer cosas que los individuos ya están haciendo, y hacerlas un poco mejor o un poco peor; pero hacer aquellas cosas que en este momento no se hacen en absoluto (Keynes, 1926, documento electrónico, sin paginación).
147 Vargas, Getúlio. A Nova Política do Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio, 1938-1947. 11 v. (v. 4, página 209).
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Thomas Trebat (1983), en su estudio sobre las empresas estatales de Brasil: un estudio de caso del Estado como empresario,148concluye que “desde 1930, la actuación del estado brasileño como ‘estado regulador’ y como ‘estado empresario’, ejerció impactos directos e indirectos en la toma de decisiones y la asignación de recursos de la economía. El autor sostiene que “este papel ha crecido en ausencia de una ideología socialista específica y, de hecho, ha florecido vigorosamente bajo gobiernos, como los del período posterior a 1964 {militares}, que expresaron profundos compromisos filosóficos y prácticos para retener el papel central del mercado como guía para toma de decisiones económicas”. Así, para el autor, “el estado brasileño ha asumido el papel de empresario no por razones ideológicas, sino como un medio pragmático de acelerar el proceso de crecimiento económico” (p. 234).
Trebat (1983, p. 64) también pone énfasis que solo “en rara vez el estado brasileño se ha hecho cargo de firmas privadas sanas, prefiriendo expandirse a los ‘espacios vacíos’" (por ejemplo en el acero, petróleo, mineral de hierro, etc.). Para el autor, en “la mayoría de los casos” la actuación de las empresas estatales en los sectores básicos (por ejemplo, telecomunicaciones y electricidad) “ocurrieron luego de que las empresas privadas demostraron que no podían expandir las plantas de acuerdo con las necesidades de desarrollo”. Según el autor, “el proceso de industrialización crea necesidades de recursos en sectores en los que las inversiones privadas no están disponibles”. Así, las empresas públicas son a menudo la respuesta del sector público para proveer el “suministro que amenazan con retrasar el crecimiento industrial” (p. 31). Bielchowski (2010) también pone de manifiesto que no había contradicción u oposición del sector industrial privado a la actuación de las empresas estatales. El autor sostiene, que el Estado “coordinó la aplicación de las políticas económicas, levantó los fondos puestos a inversiones directas como agente productivo en aquellos sectores en los que el sector privado se negó a entrar, por no ser atractivo” (p. 16).
148 El libro de Thomas Trebat es la publicación, con algunas actualizaciones, de su tesis doctoral presentada en 1978 en la Universidad de Vanderbilt (EE.UU.), titulada An evaluation of economic performance of public enterprises in Brazil. El autor trabajó en el Instituto de Economía de la Fundación Getulio Vargas de 1970 hasta el inicio de su programa de doctorado, en 1972. Entre 1975 y 1977 permaneció como profesor visitante en el Instituto de Investigación del IPEA, en Río de Janeiro. (Werneck, 1984, p. 281-282). En su estudio, analiza la participación de las empresas estatales brasileñas en el ámbito de financiación y de la producción de bienes y servicios de infraestructura como la minería, electricidad, transporte y comunicación e industria básica. Para ello, el autor utilizó una base de datos del periodo de 1965 a 1979, de las más importantes empresas estatales, subdivididas en seis sectores de actuación del gobierno: ferrocarriles, electricidad, telecomunicaciones, minería, petroquímica y acero.
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También como ejemplo de actuación del Estado en determinadas actividades de suma importancia para el desarrollo, se puede citar a Mazzucato (2014) que, refiriéndose a la importancia del Estado-Emprendedor en actividades cruciales para la innovación y nuevas tecnologías, tales como la revolución verde y la energía solar y eólica, argumenta que estos son aquellos sectores en los que "el Estado desempeña un papel activo que va además de lo que normalmente se atribuye a la teoría de la falla del mercado" (p. 24), de la teoría económica convencional.
Además, Mazzucato (2014) sostiene que,
Cuando el Estado se organiza eficientemente, su mano es firme pero no pesada, proporcionando la visión y el impulso dinámico {...}, ocurren cosas que, de otra forma, no sucederían. Tales acciones apuntan a alentar al sector privado. Esto requiere la comprensión de que el Estado no es ni un "intruso" ni un mero facilitador del crecimiento económico. Es un socio fundamental del sector privado, en general más osado, dispuesto a asumir riesgos que las empresas no asumen. Un Estado emprendedor no sólo "reduce los riesgos" del sector privado, como anticipa el espacio de riesgo y opera valiente y eficientemente dentro de ese espacio para hacer las cosas ocurrir (Mazzucato, 2014, p. 28-29).
Así, la autora afirma que en este concepto, el Estado pasa a ser "el catalizador de inversiones empresariales; de ajustador a formador y creador de mercados; deja de ser eliminador de riesgos para el sector privado para acoger y asumir el riesgo debido a las oportunidades que ofrece para el crecimiento futuro" (p. 33).
Otra imagen utilizada por Mazzucato (2014), es que "en economía, la hipótesis del crowding out149
se utiliza para analizar la posibilidad de elevación de los gastos del Estado y reducir la inversión del sector privado”. En esa situación hipotética, el sector público y el privado “compiten por el mismo pool de ahorro, lo que podría dar lugar a tasas de interés más elevadas, algo que reduciría la disposición de las empresas a hacer préstamos y, por consiguiente, invertir” (p. 32). En este sentido, la autora alerta que “el capital de riesgo público, es muy diferente del capital del riesgo privado”. Para la autora, el sector público “se dispone a invertir en áreas con riesgo mucho más alto, al tiempo que demuestra mucho más paciencia y menos expectativas en relación a los retornos futuros”. Sin embargo, la autora argumenta que “los retornos del capital de
149 El efecto crowding out es traducido habitualmente como efecto desplazamiento o expulsión y hace referencia, en general, a toda sustitución de la actividad económica privada por la pública. En concreto, y respecto al déficit público, se refiere al efecto que la financiación del déficit produce en los mercados financieros. Como los recursos disponibles son escasos, si aparece un nuevo agente con necesidad de financiación en el sistema, parte de los recursos que antes se dirigían al sector privado, ahora se utilizarán para financiar el déficit. (http://diccionarioempresarial.wolterskluwer.es).
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riesgo público y privado se comparan sin que se tenga esa diferencia en consideración” (p. 66).
La cuestión de la medición de la rentabilidad de las empresas públicas en relación a las privadas es otra controversia. Por ejemplo, Para Trebat (1983) “la medición de la rentabilidad de la inversión de la empresa pública presenta una serie de problemas teóricos y prácticos”. El autor lanza los siguientes interrogantes: ¿Cuál es el costo de oportunidad de la inversión de la empresa pública? ¿Cómo se debe definir el "excedente"? ¿Cómo deberían tenerse en cuenta las externalidades generadas por tales inversiones, como, por ejemplo, la inversión pública en electricidad que hace posible el desarrollo de una región entera?
De igual manera, Mazzucato (2013, p. 25) manifiesta que “muchos argumentan que no es apropiado considerar retornos directos para el Estado porque éste ya obtiene el retorno de sus inversiones indirectamente a través del sistema tributario”. La pregunta es ¿Cómo podemos estar seguros de que la distribución de los retornos (beneficios) generados por las inversiones activas del Estado (...) tiene carácter tan social como los riesgos asumidos? (p. 25).
Pese a los diversos interrogantes, Trebat (1983, p.8) sostiene que "muchas empresas han sido consistentemente rentables y, en general, las empresas estatales brasileñas se comparan bien en términos de rentabilidad con empresas privadas brasileñas y empresas estatales en otros países en desarrollo.150
En su estudio, Trebat (1983) analiza el comportamiento de las empresas estatales brasileñas, en el período de 1966 a 1979. Utilizándose del enfoque de medida de rendimiento del Contable,151 el autor argumenta que “las empresas públicas brasileñas, con la excepción de los ferrocarriles, han sido en general rentables”. El autor calcula que “la tasa de rendimiento promedio sobre el capital en empresas públicas (excluyendo
150El autor afirma que “de todas las regiones del mundo, los contrastes con el desempeño bastante sólido
de la empresa pública brasileña son más agudos en América Latina. Al referirse a la situación de las empresas publicas argentinas en el mismo periodo de su estudio, el autor señala que “la empresa pública argentina ha sufrido oscilaciones cíclicas en la actividad económica de ese país, pero también se ha visto afectada por controles de precios una y otra vez que han limitado la generación interna de efectivo y han hecho necesarias grandes transferencias corrientes del Tesoro (Trebat, 1983, p.178).
151 En su estudio el autor presenta dos definiciones de medición de rendimiento: la definición de rentabilidad del Contable y la definición de rentabilidad del Economista. La primera medida, que denominamos la tasa de rendimiento "real", es amplia y corresponde más estrechamente a la definición del retorno del capital por parte de un economista. La segunda medida de rentabilidad es una más familiar para el contador o analista de valores: ganancias netas en porcentaje del capital contable o la tasa de rendimiento financiero. El uso de esta medida permite una mayor comparabilidad con las ganancias en empresas privadas y con empresas estatales en otros países (Trebat, 1983, p.166).
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los ferrocarriles) rondaba el 20% o más durante la mayor parte de la década de 1960 y hasta la década de 1970”.152
El economista brasileño Edmar Bacha, al comentar un estudio del economista estadounidense Arthur Okun (1975), dice que Okun podría "estar correcto en su apreciación del escenario estadounidense, que sugeriría ser la empresa privada mucho más eficiente que la empresa pública". Sin embargo, refiriéndose al escenario brasileño de la década de 1960 y 1970, sostiene que "constituye la contribución inestimable de Brasil a la sociedad contemporánea haber demostrado en la práctica que las grandes empresas públicas pueden ser instrumentos tan eficientes de acumulación, crecimiento y diversificación como sus compañeras en el sector privado" (Bacha, 1978, p. 34-35).
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, y aplicándolos al caso brasileño, se puede comprender, al analizar la forma como el Estado actuó a partir de la década de 1930, interviniendo en sectores que representaban efectivamente puntos de estrangulamiento y obstáculos al crecimiento económico, que su papel fue mucho más allá de apenas corregir las fallas de mercado.
En lo que se refiera a la cuestión de que se las empresas estatales eran o no rentables desde el punto de vista estrictamente económico, se entiende que el hecho de que estas actividades no eran atractivas al sector privado, por cierto vale para aquel momento histórico. Como se sabe, más tarde, cuando ocurre el movimiento y el debate por la privatización, muchas de estas mismas actividades económicas que antes no interesantes, pasaron a ser disputadas por el capital privado, tanto nacional como extranjero. Esto demuestra que estas actividades industriales antes no eran tan atractivas, con mayor énfasis debido al gran volumen de inversión necesario (características de sectores capital-intensivos), entonces algo más difícil de movilizar y menos por la falta de perspectiva de rentabilidad.
Lo que se quiere aquí resaltar es que la mayoría de las empresas estatales brasileñas estaban presentes en la producción de infraestructura básica, considerada como un insumo crucial en el proceso productivo y condición indispensable tanto para
152 Véase el capítulo 6 del estudio: Sources of growth and rates of return (p. 153-180). El autor clasifica los excedentes de las empresas estatales en tres niveles: alto excedente, bajo excedente y excedente promedio. Dice que la rentabilidad no es uniformemente fuerte en todos los sectores. La minería y la petroquímica, los dos sectores de recursos naturales, claramente forman una categoría de "excedente alto" y elevan el promedio para todas las demás empresas públicas. Las empresas de electricidad y telecomunicaciones comprenden una categoría de "bajo excedente", con tasas de rentabilidad generalmente en el rango del 5% -10%. El rendimiento de las ganancias en el acero público se encuentra entre los extremos y se acerca al promedio general de las empresas estatales (Trebat, 1983, p.167).
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elevar la productividad de los factores productivos del sector privado tanto para el suministro de bienestar de la población en general. Los resultados de las inversiones públicas a través de las empresas estatales aparecen en forma de fuerte desarrollo industrial, mayor crecimiento económico y de renta per cápita, por lo tanto, se puede demostrar el carácter y los beneficios sociales de las inversiones.