y su Rol en el DEL
Este capítulo presenta los distintos agentes de desarrollo que tienen incidencia a nivel territorial y que participan explícita o implícitamente en las estrategias e iniciativas en el ámbito del Desarrollo Económico Local. En la figura siguiente se señalan tales agentes:
En la medida que estos agentes desarrollan re- laciones desde el rol que le cabe a cada uno de ellos y con participación en la toma de de- cisiones a nivel territorial, conforman el capi- tal social local que será uno de los principales factores del éxito de las estrategias y políticas que se implementen bajo la lógica del Desa- rrollo Económico Local.
3.1. Sociedad Civil
Una de las cuestiones fundamentales en el ám- bito del Desarrollo Económico Local, es impli- car al conjunto de agentes territoriales locales que actúan en el territorio. En este sentido, la Sociedad Civil, cobra un papel fundamental para impulsar procesos de desarrollo a nivel local.
La Sociedad Civil, término acuñado desde fines de la década del 70, se refiere a un espacio diferenciado del Estado y del Mercado (como productor de bienes y servicios), en donde confluyen una serie de fuerzas sociales de carácter diverso (religioso, cultural, social, étnico, laboral, etc.). En este sentido su acción es independiente del Estado y del Mercado, si bien tiene relaciones constantes de diversa índole con estos estamentos.
En tal sentido, aporta diversidad y vitalidad a la riqueza local, bajo un sinnúmero de formas organizativas, tales como23:
• Asociaciones voluntarias • ONG’s
• Organizaciones con base en la comunidad (juntas de vecinos, comités de adelanto, etc.) • Asociaciones de profesionales, asociaciones empresariales, sindicatos
• Organizaciones de mujeres • Grupos y cooperativas
• Grupos culturales, de deporte y esparcimiento • Asociaciones étnicas
• Instituciones académicas y de investigación • Organizaciones religiosas
23 MS, 1998
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Este tipo de organizaciones que forman parte de la sociedad civil, si bien pueden perseguir fines disímiles respecto de las otras, tienen algo en común: persiguen el bien común de los que representan y no tienen fines de lucro, lo que las diferencia del sector privado conformado por los empresarios. Otras características importantes de estas organizacio- nes es que son autónomas, en el sentido que tienen sus propias formas de gobierno interno, y que poseen una institucionalidad con estructura y normas conocidas por sus integrantes.
Actualmente, se releva la participación e involucramiento de la sociedad civil en las políticas de desarrollo local, lo que se origina a partir de la necesidad de profundizar la democratización de los procesos de desarrollo y de lograr la acción conjunta, generando sinergias y eficiencia. En efecto, existen muchas manifestaciones de la sociedad civil (diversas organizaciones), con las cuales se puede llevar a cabo alguna iniciativa de desarrollo, con una mayor reper- cusión y sostenibilidad.
3.2. El tejido Empresarial: Distintos Tipos de Empresa y su Influencia
El tejido empresarial está compuesto por las distintas empresas con fines de lucro, productoras de bienes y servicios, de un territorio determinado, que se constituyen en las fuentes de empleo e ingresos de él. El concepto de tejido se asocia a las redes económicas que se dan entre las unidades empresariales en dicho territorio, donde el nivel de desarrollo de estas redes favorecerá el progreso económico (ver sección sobre circuitos económicos y clúster). Se pueden encontrar una gran diversidad de formas y tipos de empresa, de acuerdo al tamaño (micro, pequeña, mediana y gran empresa24), el rubro (minería, construcción, agrícola, pesca, financiero, tecnológico, etc.)y su forma
de constitución (sociedades, cooperativas, etc.).
Estas empresas tienen distintas formas de participar en el ámbito del desarrollo local. En algunas ocasiones, se trata de una gran empresa que posee la mayor demanda de trabajo del territorio, por lo tanto, ejerce un poder estratégico para su desarrollo. En otras ocasiones, las empresas se asocian formando Cámaras o Asociaciones Empresariales, destinadas a defender sus intereses económicos.
Por lo tanto, el entender al sector empresarial como un agente de desarrollo territorial, implica reconocer la importan- cia que tiene para el desarrollo del territorio en cuanto a la generación de ingresos y empleo, pero al mismo tiempo, se debe reconocer también que se trata de Agentes que la mayoría de las veces tienen una vocación eminentemente privada, con intereses económicos particulares, por lo que no necesariamente estarán interesados o involucrados en los temas del Desarrollo Económico Local.
Implicar al sector empresarial en la temática del desarrollo, obliga a conocer los intereses particulares y proponer acciones que los beneficien. La estrategia debe orientarse a ser capaz de lograr iniciativas de desarrollo que repercu- tan favorablemente en el tejido empresarial, como por ejemplo:
• Acciones que fortalezcan una imagen positiva
• Acciones que beneficien en cuanto a la calificación de los recursos humanos disponibles en el territorio • Acciones que fortalezcan la infraestructura productiva relacionada con la empresa.
24/ La primera encuesta semestral de las micro empresas y tercera de las pequeñas y medianas al mes de enero del 2001 del Instituto Nacional de Estadísticas define A la Micro Empresa como aquella que tiene ventas entre 1UF y 2.400 UF , las PYMES en el rango de 2.400UF y 100.000UF y las grandes con ventas iguales y/o superiores a las 100.000UF.
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Por otro lado, se pueden impulsar programas directos orientados a fortalecer el tejido empresarial local, principal- mente a nivel de la micro y pequeña empresa, que en Chile, presentan debilidades importantes, tales como:
• El escaso desarrollo de los encadenamientos productivos (articulación proveedores de bienes y servicios, comercialización y penetración de mercados)
• El nulo acceso a información respecto de mercados, precios, alternativas productivas, etc. • La incipiente incorporación tecnológica.
• El escaso acceso a fuentes de financiamiento.
• La falta de asociatividad como mecanismo de inserción.
• La fragmentación de las políticas y de los instrumentos de fomento productivo que separan a los pequeños de los medianos empresarios
En resumen, es importante incorporar al sector empresarial en la generación e implementación de políticas de desa- rrollo económico. De no armonizar los intereses privados con las iniciativas del DEL, se corre el riesgo de no lograr los objetivos relativos al empleo y la generación de riqueza territorial, toda vez que los empresarios son en la actualidad uno de los principales agentes que contribuyen en esta materia.
3.3. El Municipio como Gobierno Local
Históricamente, el municipio ha sido la institución más cercana a la población de los territorios. Sin embargo, ha asumido diferentes roles, de acuerdo a las necesidades del territorio, el estilo de hacer política o el desconocimiento de otras formas de promoción del desarrollo. Así se encuentran los siguientes roles o combinaciones entre ellos:
• Rol de municipio empresario: donde es el municipio desarrolla actividades económicas, creando negocios a través de la inversión directa. Este rol ha sido fuertemente cuestionado, principalmente a la promoción de actividades económicamente poco rentables y sustentables.
• Rol de municipio benefactor: donde el municipio se dedica a la prestación de servicios y beneficios a la población, bajo una perspectiva de corto plazo, que no considera las influencias del entorno en la sostenibilidad de dichas acciones.
• Rol de municipio administrador: Donde el municipio se encarga de administrar los servicios del Estado sin mayor protagonismo en las cuestiones relativas al desarrollo de la comuna.
• Rol de municipio fiscalizador: Donde el municipio se preocupa básicamente de mantener el estado de derecho, aplicar las normas económicas que rigen al tejido empresarial y fiscalizar las organizaciones existentes en la comuna. Este rol muchas veces perjudica la concertación y participación de los agentes locales en los procesos de desarrollo.
Estos roles en general son calificados como negativos en su manifestación más pura, puesto dificultarían los procesos de desarrollo. En este sentido, actualmente se reconoce que el Municipio cumple un rol fundamental para la promo- ción del Desarrollo Económico Local, dado que:
• Opera en un territorio determinado, por lo menos desde el punto de vista político - administrativo, que tiene una identidad propia para los habitantes de la comuna.
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• Es una institución legitimada, puesto que sus representantes han sido elegidos democráticamente con el concurso de los habitantes de la comuna, quienes han depositado confianza y expectativas respecto del desa- rrollo comunal.
• Es la institución política más cercana a las personas, por ocupar un espacio a un nivel menor que el regional o el nacional, lo que le permite conocer la problemática real a nivel local.
• Se constituye en una autoridad a nivel local, lo que le permite convocar con mayor facilidad a los agentes territoriales locales.
• Tiene como vocación el desarrollo de la comuna, lo cual está expresado en la normativa que rige su accionar, para lo cual cuenta con recursos que puede administrar en forma autónoma en función de las necesidades de la comuna.
Este rol en el ámbito del Desarrollo Económico Local se podría denominar «Rol de Promoción Económica» en la perspectiva de «facilitar inversiones privadas y apoyar a todos los agentes económicos privados que tengan propues- tas de negocios, ... dinámicos y que estén interesados en desarrollar emprendimientos económicos e innovadores, ya sea a nivel de los procesos tecnológicos, organizativos y de mercado»25
En el ámbito del Desarrollo Económico Local, se espera que los gobiernos municipales tengan las siguientes caracte- rísticas:
• A nivel interno, operen en función de una estructura que integre las diferentes dependencias y departamen- tos del municipio que tengan influencia en desarrollo económico. En el caso de los municipios chilenos casi todas las instancias administrativas (obras públicas, SECPLAC, educación, DIDECO, OMIL, Desarrollo Rural, etc.) tienen relación. Lo que se busca es una acción coordinada entre estas distintas instancias que les permita enfrentar de una manera integradora los distintos ámbitos del desarrollo económico comunal.
• Que orienten su filosofía de trabajo hacia la facilitación de las iniciativas y emprendimientos económicos, es decir, visualizar como oportunidad para el desarrollo de la comuna el surgimiento de empresas y a partir de allí contribuir a fortalecimiento, evitando caer en un rol meramente fiscalizador.
• Que sean la institución a nivel local articuladora de agentes territoriales, tales como empresas, trabajadores, instituciones públicas y privadas, etc., a objeto de lograr complementaciones positivas.
3.4. Las Organizaciones Públicas y Privadas de Influencia Territorial
Dentro del territorio o fuera de él, existe una diversidad de instituciones públicas y privadas que tienen como objetivo el desarrollo social, económico y/o medioambiental. Su incidencia puede ser muy valiosa si se es capaz de armonizar sus fines con los objetivos que persiguen los agentes locales territoriales respecto de su desarrollo.
El gobierno chileno cuenta con una amplia gama de estas instituciones que abordan diferentes ámbitos. Existen instituciones de fomento productivo para la agricultura, la industria, la micro y pequeña empresa, etc; otras en el ámbito de la formación y la capacitación de recursos humanos; otras en el ámbito de la investigación y desarrollo tecnológico; otras en el ámbito del desarrollo social y humano; etc.
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En el sector privado, también encontramos algunas instituciones, ya sea creadas por el propio estado, o por otros sectores organizados. Para diferenciarlas de aquellas manifestaciones organizacionales propias de la sociedad civil (como se ha mencionado anteriormente), diremos que son instituciones que no persiguen representar ningún grupo específico, pero que sí persiguen el bien común, algún objetivo social superior al grupo que las conforma. Un ejemplo claro de ello, por lo menos en su concepción, son las universidades privadas o mixtas (estatales y privadas a la vez). Estas instituciones, si bien persiguen objetivos propios que pueden ser muy diversos, pueden contribuir ampliamente a una estrategia de Desarrollo Económico Local. Para ello, se requiere que los agentes territoriales locales, entendidos como promotores del desarrollo, sean capaces de:
• Conocer la misión, los objetivos, principios, intereses y valores que motivan y movilizan la institución y los sujetos actúan en ella. Analizar la coherencia de estos elementos con los presentes en la estrategia de Desarro- llo Económico Local.
• Conocer las líneas de trabajo, la experiencia institucional, las capacidades técnicas y económicas, etc. Visualizar las oportunidades que ofrecen estos elementos para la implementación de la estrategia de Desarrollo Económi- co Local.
• Preparar una propuesta de trabajo conjunto, que recoja de manera coherente los elementos expuestos ante- riormente respecto de las instituciones y su contribución a la estrategia de Desarrollo Económico Local.
3.5. El Rol de las Autoridades Políticas
Se entiende por autoridades políticas aquellos agentes que constituyen el gobierno a nivel nacional, regional y local. En Chile, la mayoría son elegidas por votación popular (presidente, alcaldes, senadores y diputados), sin embargo, existen otras que son designadas por el presidente de la república (ministros, intendentes).
Estos agentes, tienen dos particularidades:
• Muchas veces, los motiva una ideología política, asociada a ciertos valores sobre como «se deben hacer las cosas» respecto del bien común (de allí las diferencias visibles entre los partidos políticos, como forma de organización de la política en los países).
• Poseen capacidad de decisión en materias fundamentales para el desarrollo social y económico del país. Analicemos estos dos aspectos y sus implicancias en el Desarrollo Económico Local.
La ideología política, si bien hoy en día cada vez se desdibuja más la frontera tradicional entre «ser de izquierda» o «ser de derecha», en la relación que se hace de estos conceptos con el capitalismo y el socialismo respectivamente, puede ser un elemento facilitador o entorpecedor de un proceso de Desarrollo Económico Local. Como señaláramos, la ideología tiene que ver con valores e importancias para lograr el bien común, pudiendo encontrar autoridades que creen en que es necesario abrir espacios a la participación en la definición de las políticas locales y otras que conside- ran que no es necesario. Podemos encontrar también autoridades que ponen énfasis en el corto plazo (ya sea por una motivación electoral asociada al poder o por conseguir resultados concretos) y otras que se proyectan más allá de lo electoral y efectivamente tienen una visión de desarrollo de largo plazo.
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En cualquier caso es de vital importancia identificar los valores de mueven a las autoridades, sobre todo a nivel local, pues ello permitirá definir una estrategia para incorporarlos al proceso de desarrollo que se quiere promover. Por ejemplo, si encontramos una autoridad local que no quiere abrir espacios a la participación, pero que le interesa mantener el poder mediante una reelección, entonces es necesario ser capaz de presentar la oportunidad de lograr este objetivo mediante iniciativas de Desarrollo Económico Local sobre el empleo, la disminución de la pobreza, etc., promoviendo la participación de los agentes locales.
Asimismo, el poder de decisión que tienen estará influenciado por lo señalado anteriormente. Reconocer que las autoridades políticas representan el poder de realizar acciones de desarrollo local, en la medida que disponen del financiamiento y los recursos del aparato público, nos obliga a incorporarlos en el proceso de manera activa, como parte de los promotores territoriales, reconociendo a la vez que a nivel local se trata de autoridades representativas de la población que han sido elegidas por la voluntad popular.
3.6. El Agente de Desarrollo Económico Local
Tal como su nombre lo indica, se trata de una persona que promueve, desarrolla, concerta, coordina acciones para el Desarrollo Económico Local. Independientemente donde trabaje, se trata de «un consultor local que se diferencia del consultor privado en que desarrolla funciones a través de iniciativas con un claro carácter público»26. Se puede
encontrar un agente de desarrollo local (ADL) en diversas instituciones, tanto públicas como privadas, siendo condi- ción de que las intervenciones de éstas sean de vocación pública.
El ADL tiene características que lo diferencian de otros agentes públicos: • Tiene capacidad de observación del lugar o territorio donde interviene,
• Piensa estratégicamente, visualiza oportunidades y amenazas, reconoce las limitaciones y fortalezas, y es capaz de proponer estrategias al respecto.
• Reconoce los intereses particulares de los agentes territoriales y es capaz de visualizar oportunidades en ello. • Es capaz de concertar, su estrategia principal en la intervención es concertar los agentes territoriales locales
sobre la base de ideas fuerza.
• Es flexible, tiene la capacidad de enfrentar los cambios de manera positiva, convirtiendo la adversidad en oportunidad.
• Es sistemático, tiene capacidad de gestión y de seguir las iniciativas que impulsa en el territorio hasta alcanzar los resultados esperados.
El grado de desarrollo de estas características dependerá del lugar desde donde se desenvuelva el ADL y el tipo de intervención que realiza. En este sentido, se visualizan cuatro funciones principales en el ámbito del Desarrollo Econó- mico Local27:
• Fomentar y apoyar nuevas iniciativas empresariales
• Promover y mejorar la competencia de las MIPYMES locales
• Mejorar la transparencia del mercado laboral y las oportunidades de empleo • Captar recursos y facilitar vías de utilización de las potencialidades locales.
26/ Francisco Alburquerque, «Manual del Agente de Desarrollo Local» 27/ Idem
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3.7. El Capital Social y la Concertación de Agentes Locales
Este es un nuevo concepto que se ha acuñado para definir las relaciones entre la Sociedad Civil con el Estado y el Mercado. El Banco Mundial lo ha definido como el conjunto de «instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad», considerando las organizaciones de la sociedad civil, del empresariado, incluyendo formas institucionales más formalizadas, como el gobierno, el poder político, el sistema legal, judicial y educacional. El nivel de acervo del capital social tendrá relación con la forma en que interactúan los distintos agentes de la sociedad y se constituirá en uno de los principales insumos para el desarrollo. «En resumen, el desarrollo económico y social prospera cuando los representantes del estado, del sector empresarial y de la socie- dad civil crean foros a través de los cuales puedan identificar y alcanzar metas comunes». 28 De otra forma, la FAO en
el ámbito del desarrollo rural establece que el Capital Social se genera a partir de un proceso mediante el cual «las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil se fortalecen (...) a través de la ejecución de políticas de habilitación y descentralización dirigidas a mejorar el sistema de gobierno a nivel local, así como a través de la delegación, por parte de las autoridades nacionales, de facultades, responsabilidades, y derechos sobre la tenencia de la tierra, a las autoridades locales y las organizaciones de la sociedad civil». Finalmente, la CEPAL define el capital social como «el conjunto de normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza y la cooperación entre las personas, las comunidades y la sociedad en su conjunto».
En definitiva, el Capital Social es un activo con el que cuenta un territorio, respecto del sistema de relaciones socio - culturales que se dan al interior de él entre los distintos agentes de la sociedad, y cuyo nivel de acumulación permitirá impulsar procesos de desarrollo armónicos y sostenibles, sobre la base de la cooperación y la confianza.
Este concepto reafirma la necesidad de concertar a los agentes territoriales locales para impulsar procesos de Desa-