Avoiding Loops

El primer principio a ser desarrollado es el de la garantía de cumplimiento, el cual se halla previsto en el artículo 76 numeral 1 de la Constitución de la República del Ecuador, disponiendo en nuestro caso, a las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo, el garantizar el estricto cumplimiento de las normas sustantivas y procesales en el ejercicio de sus competencias, por una parte; y, por otra, garantizar los derechos de las partes litigantes, con el fin de materializar la tutela judicial efectiva.

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Es así que:

La garantía de cumplimiento por parte de las autoridades administrativas y judiciales, sobre todo en la justicia ordinaria deben actuar por principios éticos de convicción, para aplicar las normas jurídicas y respetar los derechos de las partes a fin de que las resoluciones tengan una sólida base legal, luego de que las partes se han sometido a una contienda legal conscientes de que sus derechos han sido respetados.

La disposición constitucional concede facultad de observar y ejecutar las normas del debido proceso a las autoridades administrativas y judiciales, garantizando un proceso a fin de precautelar los derechos constitucionales de las personas (Zambrano, 2009, p. 35).

Nuestro país al encontrarse en un estado constitucional de derechos, conlleva implícitamente, la existencia de un estado garantista y por ende, las autoridades públicas, tanto administrativas como judiciales deben garantizar los derechos que le han sido reconocidos al ciudadano común y corriente; en el proceso administrativo interviene una sala especializada de lo contencioso administrativo, conformada por tres miembros, los cuales como autoridades públicas y sobre todo judiciales, se convierten automáticamente en jueces de garantías, tal como ocurre en materia procesal penal.

Considero, dentro de mi modesto criterio que en nuestro país hoy en día, no pueden existir únicamente jueces de garantías penales, sino que deben existir para las diferentes materias a fin de dar cumplimiento a esta disposición constitucional y por razones de orden práctico.

La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en ningún momento se refiere el desarrollo de este principio constitucional dentro de sus disposiciones, sino que otorga directamente la jurisdicción y la competencia a los desaparecidos tribunales distritales de los contencioso administrativo, hoy salas especializadas de las cortes provinciales de justicia del país; ni tampoco garantiza los derechos de las partes en litigio.

La incorporación del principio de garantía del cumplimiento al proceso administrativo, permitiría:

a) Contar con un juez garantista, experto en la materia, que cumpla y haga cumplir de forma estricta y apegada a derecho las normas sustantivas y procesales que existen en el derecho administrativo, de tal forma que, sus diferentes actuaciones y decisiones sean apegadas a Derecho y aseguren la correcta y justa administración de justicia.

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b) Que los derechos de las partes en juicio no sean conculcados o violentados, sino por el contrario, sean respetados, aplicados y garantizados a lo largo de los diferentes momentos procesales del juicio.

4.6.2. Legalidad

El principio de legalidad contenido en el debido proceso, tiene una doble finalidad, por una parte, expone que las personas deberán ser juzgadas por las autoridades judiciales competentes para hacerlo; y, por otra, éstas deberán guardar la debida observancia del trámite propio para cada procedimiento.

Centrando nuestra atención en la primera de sus finalidades, y aplicándola al proceso administrativo, se puede evidenciar que se halla plasmada en el contenido del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando se confiere la competencia para administrar justicia en esta materia a los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo del país, la cual se radicará por el respectivo sorteo legal, en caso de existir dos o más salas (1968).

Cabe manifestar que durante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sus reformas más significativas, por no decir su mayoría, se han centrado en el órgano que va a ejercer la competencia/conocimiento de esta jurisdicción.

En un inicio, la competencia en la jurisdicción contencioso administrativo le correspondía, a nivel nacional, al tribunal de lo contencioso administrativo cuya sede se encontraba en la ciudad Quito; posteriormente, ésta pasó a los tribunales distritales de lo contencioso administrativo, los cuales fueron incorporados a la Función Judicial en el año de 1992. Con la expedición del Código Orgánico de la Función Judicial, desaparecieron dichos tribunales para convertirse en Salas Especializadas de lo Contencioso Administrativo de las cortes provinciales de justica del país.

La doctrina procesal administrativa al referirse sobre la competencia en el proceso administrativo, expone los siguientes criterios:

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Como sucede con todos los órganos que ejercen el poder público, está determinada por la constitución y las leyes. Conforme a ello, los órganos jurisdiccionales que resuelven los conflictos entre sujetos de derecho deben ser los que en razón de la materia, la cuantía o el territorio tengan atribuido, mediante ley, el conocimiento de tales asuntos (Hernández Mendible, 2014, p. 591).

La distribución de competencias entre los órganos jurisdiccionales no es una cuestión baladí que pueda dejarse a la discreción de los recurrentes o de los propios órganos judiciales o de sus instancias gubernativas, pues de sus reglas depende la aplicación misma de un derecho constitucional […] (Parada, 2012, p .622).

Con lo expuesto anteriormente, nos podemos dar cuenta que al momento de radicarse la competencia en el juicio administrativo, no sólo se está cumpliendo la disposición señalada en la norma legal; sino que también, se estaría ejecutando la norma constitucional relativa al juez competente, contenida en el principio de legalidad.

En cambio, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en nada se refiere a la observancia del trámite que se debe guardar durante la tramitación del proceso administrativo; aunque por simple lógica o razonamiento, el juez debe hacerlo, ya que, el excederse en sus funciones y tomar acciones arbitrarias fuera de lo establecido en esta ley, le acarrearían una serie de sanciones que lo llevarían, incluso, a ser destituido de su cargo por afectar la validez del proceso y perjudicar los derechos de las partes.

Es así que, el legislador pudo abarcar todo el sentido y alcance del principio de legalidad, en lo referente a la competencia y observancia del trámite, cuando incorporó el artículo 29.1 a este cuerpo legal, sin embargo sólo consideró en forma exclusivamente a la competencia, dejando por ende, este principio a medias.

El principio de legalidad, visto desde la observancia del procedimiento, es apreciado enormemente por la doctrina, la cual se expresa de la siguiente manera:

Principio de Legalidad […] Derecho Procesal: Representa la observancia de las leyes de procedimiento, en cuanto a su forma, por la impugnación posible en otro caso para anular lo acotado y reiterar adecuadamente lo desconocido u omitido; y, en cuanto al fondo, la resolución conforme a las normas legales en cada caso pertinente, con la posibilidad también, para quien se crea agraviado, de apelar o recurrir en la forma autorizada por las normas de enjuiciar (Cabanellas, 2008, p. 468).

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También hay que señalar que el principio de legalidad, constituye una garantía y derecho fundamental de los ciudadanos, que su juzgamiento se efectué con arreglo a la ley nacional, así lo señala la Constitución de la República y las leyes, más aun tal juzgamiento debe llevarse a cabo con la ley preexistente (García, 2009, p. 118).

El proceso constituye la secuencia, serie o cadena de actos coordinados que se efectúan como consecuencia del ejercicio de la acción, para tramitar las pretensiones que se han efectuado las partes y que tienen por finalidad excitar al Estado para que en ejercicio de su función jurisdiccional, resuelva la controversia y satisfaga las respectivas pretensiones, en aplicación del ordenamiento jurídico (Hernández Mendible, 2014, págs. 599-600).

Por tanto, es de vital importancia que este principio se incorpore en su totalidad al proceso administrativo y de manera urgente, a fin de garantizar a las partes litigantes un juzgamiento acorde con lo dispuesto en la ley.

En este mismo sentido, el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, incorpora el principio legalidad en lo procesal, cuando en sus artículos 1 y 2 manifiesta que toda la actividad procesal en las materias puestas a su competencia, entre ellas el proceso administrativo, se realizarán con estricta observancia al debido proceso; a los principios establecidos en nuestra Constitución; instrumentos internacionales de derechos humanos y otros ratificados por el Estado ecuatoriano; a lo dispuesto en el Código Orgánico de la Función Judicial; y, otros principios que se hallen desarrollados en este cuerpo normativo (2015).

Finalmente, este proyecto de código, en su artículo 327, manifiesta que todas las acciones a tramitarse en el proceso administrativo se efectuarán a través del procedimiento ordinario, con excepción del silencio administrativo positivo y pago por consignación, en cuyo caso, se las tramitará a través del procedimiento sumario, cumpliéndose de esta manera con el principio de legalidad en su parte procesal (Ibíd.).

4.6.3. Eficacia probatoria

La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando aborda el tema de la prueba, toma una salida sumamente fácil, al disponer en su artículo 39, que todos los medios de prueba serán los mismos que se encuentran establecidos en el Código de Procedimiento Civil, a

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excepción de la confesión judicial, la cual será reemplazada por un escrito de preguntas que deberán ser contestadas vía informe por parte de la Administración Pública (1968).

Esta salida, desde mi punto de vista, afecta al proceso administrativo, ya que el mismo debe contar con sus propios medios de prueba, orientados desde la realidad jurídica que día a día vive nuestra Administración Pública.

Sin embargo, y a nuestro pesar, el proyecto de Código Orgánico General de Procesos en su artículo 310 recoge nuevamente esta disposición, de admitir todos los medios de prueba establecidos en este código, salvo que esta vez, se exceptúan las declaraciones de los servidores públicos, las cuales no podrán ser consideradas como prueba (2015).

Igualmente, esta disposición legal se refiere a que los informes solicitados a las autoridades por parte del juzgador dentro del juicio, no se constituirán como declaración o confesión de parte (Ibíd.).

Más allá de que, con este nuevo código, todas las materias cuenten con los mismos medios de prueba, y que para el proceso administrativo existan ciertas excepciones; no es menos cierto que las partes procesales tienen […] el derecho a promover libremente todos los medios probatorios, siempre que no sean ni ilegales, ni manifiestamente impertinentes, valga decir, que conduzcan a demostrar los hechos controvertidos en el proceso […] (Hernández Mendible, 2014, p. 600)., a fin de otorgarle a éstos la debida eficacia probatoria que se merecen; ya que solamente la prueba debidamente actuada y practicada conforme a lo dispuesto en la ley puede dar fe en juicio, en contradicción de aquella que no es válida y carente de esta eficacia probatoria, debido a que fue actuada en contra de expresas normas constitucionales y legales y que por simple lógica será excluida o apartada de las otras, tal como lo dispone el artículo 76 numeral 4 de la Constitución de la República del Ecuador.

Este principio también es recogido y desarrollado en el inciso tercero del artículo 160 del Código Orgánico General de Procesos al disponer que:

“La o el juzgador declarará la improcedencia de la prueba cuando se haya obtenido con violación de la Constitución o de la ley (2015)”.

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En cuanto a la ineficacia probatoria el inciso cuarto de este mismo artículo establece que:

“Carece de eficacia probatoria la prueba obtenida por medio de simulación, dolo, fuerza física, fuerza moral o soborno. Igualmente será ineficaz la prueba actuada sin oportunidad de contradecir (Ibíd.)”.

Algo nuevo que trae este Código, es que de la resolución que contenga la inadmisión de alguna prueba, se podrá interponer la respectiva apelación pero con un efecto diferido.

El problema con la prueba en el proceso administrativo, es que la misma se presenta conjuntamente con el escrito de demanda, lo cual violenta el debido proceso, porque se le está facilitando la defensa a la Administración Pública, con lo cual también se estaría vulnerando el principio de igualdad de las partes en juicio.

Al respecto me parece interesante el criterio del Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo, presidente de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia quien propone un esquema de cuatro etapas para el juicio administrativo: a) la demanda y su contestación; b) la audiencia preliminar; c) la audiencia de prueba (no obligatoria); y, d) la audiencia de juzgamiento (Corte Nacional de Justicia, 2014).

Esta etapa de prueba se desarrollaría de la siguiente manera:

5.1 De darse esta audiencia, pues no tiene el carácter obligatorio, tendría tres cometidos fundamentales, respecto a las pruebas que hayan sido aceptadas por el tribunal en la audiencia preliminar: 1.- Las partes harán una relación de las pruebas documentales aportadas conjuntamente con la demanda y su contestación. 2.- Se recibirá la prueba documental adicional.

3.- Se recibirán y practicarán las pruebas no documentales, en el orden que el tribunal determine. A cada intervención explicativa de una de las partes, se le dará la posibilidad de réplica a la otra.

5.2. Los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos en el Derecho público y el Derecho común, salvo la confesión judicial. Debería tenerse particular cuidado con la prueba de testigos: en el sentido de que las preguntas para el interrogatorio se propongan verbalmente sin admisión previa de pliegos; que no se admitan escritos de repreguntas; que los testigos no puedan ser previamente tachados (la parte podrá hacer al respecto las observaciones que crea pertinentes); que el tribunal pueda limitar discrecionalmente el número de preguntas y testigos presentados, cuando se de una inútil reiteración de testimonios sobre hechos suficientemente esclarecidos. (Corte Nacional de Justicia, 2014, p.161)

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Este criterio es muy acertado en cuanto a la forma de evacuar la prueba dependiendo de su tipo; criterio que comparto por la claridad de sus contenidos y por las explicaciones vertidas en el mismo, por parte de un administrador de justicia que vive día a día con la realidad procesal en lo contencioso administrativo de nuestro país.

4.6.4. Oralidad

El principio de oralidad no está presente en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debido a que su trámite, hasta el momento, es netamente escrito, desde la presentación de la demanda hasta la interposición del recurso de casación.

La única audiencia no obligatoria que existe dentro de esta ley, es la audiencia de estrados, misma que puede tener lugar, desde la conclusión del término de prueba hasta la expedición de la sentencia, en donde las partes podrán alegar sus fundamentos e impugnar los presentados por la parte contrario según lo dispuesto en el artículo 41 de la esta ley (1968).

La única prohibición en la audiencia de estrados es el plantear cuestiones extrañas o ajenas al asunto principal que originó la litis o litigio en esta materia (Ibíd.).

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es una de las materias más olvidadas por parte del legislador y la que presenta más retrasos e incompatibilidades en su aspecto procesal, debido a la falta de impulso legislativo a lo largo de estos casi cincuenta años que ha estado en vigencia.

Actualmente, con una Constitución que promueve el principio de oralidad y que manifiesta que todos los juicios, en todas sus instancias, serán orales; es el momento de pensar en una reformulación del proceso administrativo, que conlleve el desarrollo del mismo mediante una serie de audiencias; en donde, también se desarrollen otros principios del debido proceso como la inmediación, la contradicción, la concentración, etc. (2008).

El proyecto de Código Orgánico General de Procesos, en su artículo 4 contiene el desarrollo legal del principio de oralidad cuando manifiesta que:

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Proceso oral por audiencias. La sustanciación de los procesos en todas las instancias, fases y diligencias se desarrollarán mediante el sistema oral, salvo los actos procesales que deban realizarse por escrito. Las audiencias podrán realizarse por videoconferencia u otros medios de comunicación de similar tecnología, cuando la comparecencia personal no sea posible (2015).

Este artículo, desde mi perspectiva legal, marca una pauta muy importante en el derecho procesal de nuestro país, porque todas las materias, a excepción de la constitucional y penal, contarán a futuro con un proceso oral, necesario desde hace varias décadas atrás.

La incorporación y uso de las tecnologías de la información y comunicación (TICs) es también otro avance trascendental en el desarrollo de cualquier proceso, independiente de su materia, que permitiría la economía procesal y la celeridad. Las TICs hoy en día son un recurso ya necesario en nuestras vidas, porque han permito que la comunicación fluya mucho más rápido entre las personas para sus diferentes relaciones; por ende, es necesario que ya sean incorporadas a nuestro derecho procesal como medios que permitan y faciliten su avance.

Cuando en este proyecto de código, se refiere al proceso administrado manifiesta que todas las acciones planteadas por esta vía, a excepción del silencio administrativo positivo y el pago por consignación, se llevarán mediante el procedimiento ordinario, el cual, en su tramitación contiene dos audiencias: la preliminar (artículo 292) y la de juzgamiento (297); quedando de esta forma incorporado y desarrollado el principio de oralidad en nuestro proceso administrativo, lo cual corresponde un avance sustancial en esta materia, al pasar a un juicio netamente oral (Ibíd.).

La doctrina, en el derecho procesal administrativo, al respecto señala:

1.2 El principio de _{“oralidad”} implica, necesaria e indeleblemente, al principio de

“inmediación”, dado que simplemente no puede haber juicio oral si el mismo no se desarrolla

delante del tribunal de jueces y juezas respetando la “bilateralidad de la audiencia”; el juicio oral es, en real_{idad, “un juicio por audiencias”}. (Corte Nacional de Justicia, 2014, p.157)

Informa la regulación que debe llevar a cabo el legislador para garantizar la realización de un proceso, en el cual se encuentren presentes las características de inmediación del juez, concentración de las actuaciones y su publicidad. Ello se traduce en la existencia de la preeminencia de la expresión o exposición oral sobre los escritos, pero de ningún modo supone

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la desaparición definitiva de estas actuaciones; por ello el proceso por audiencias se traduce en

un sistema procesal mixto. […]

Como conclusión debe señalarse que la interpretación constitucional conduce a considerar

que la adopción del principio de “oralidad” debe ser suficientemente racional para garantizar un equilibrio entre la escritura y aquella, pues no existe un sistema procesal total y absolutamente oral (Hernández Mendible, 2015, págs. 593-594).

Como se podrá evidenciar, el principio de oralidad juega un rol muy importante en el proceso administrativo porque, en primer lugar, permitiría que el juicio se desarrolle delante de los miembros que conforman la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo; en segundo lugar, porque se reducirían las actuaciones escritas, dejando solamente aquellas que por sus características especiales no pueden ser evacuadas de manera oral; y, en tercer lugar, promovería la aplicación de otros principios del debido proceso como la inmediación, concentración y publicidad, lo cual concuerda con lo dispuesto en el proyecto de Código Orgánico General de Procesos, existiendo, por tanto, una concordancia entre la teoría y la ley.

4.6.5. Celeridad

Como ya se manifestó anteriormente el principio de celeridad, a nivel constitucional, garantiza el acceso y realización de la justicia y la tutela judicial efectiva; y, unida a los principios de simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, oralidad, dispositivo y de economía procesal forma parte del sistema medio de la administración de justicia.

Por otra parte, cuando este principio es incorporado al Código Orgánico de la Función Judicial, en su artículo 20, éste señala que la administración pública debe ser rápida y oportuna en su