de 1958 y la sanción de la ley 17.319. Entre los aspectos que el autor menciona, se destaca la ley 14.773 sancionada en 1958, la cual le dio el dominio originario del petróleo al Estado Nacional (art.1), dejando para las provincias en las cuales se encontraban los recursos la posibilidad de participar en lo producido hasta el 50%. En el art. 2 se le otorgaba el monopolio de las actividades de exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización a YPF, Gas del Estado y YCF, los cuales eran entes autárquicos. Según el autor, el proyecto tenía seis puntos relevantes: 1) La nacionalización de los hidrocarburos, 2) El monopolio estatal, 3) Lo vinculado a la caducidad de las concesiones, que la ley no establecía en el artículo 3º y el senador criticaba invocando a Yrigoyen, 4) La prohibición de otorgar nuevas concesiones, 5) La coparticipación con las provincias y territorios nacionales, y, 6) La inmunidad de YPF respecto de las tasas e impuestos locales.
“… Los hidrocarburos que se extraigan durante la exploración estarán sometidos al pago de una
regalía del quince por ciento (15%), con la excepción prevista en el artículo 63…”(Ley 17.319, art.
22).
“El concesionario de explotación pagará mensualmente al Estado Nacional, en concepto de regalía
sobre el producido de os hidrocarburos líquidos extraídos en boca de pozo, un porcentaje del doce
por ciento (12%), que el Poder Ejecutivo podrá reducir hasta el cinco por ciento (5%) teniendo en
cuenta la productividad, condiciones y ubicación de los pozos”. (Ley 17.319, art. 59).
“La producción de gas natural tributará mensualmente, en concepto de regalía, el doce por ciento
(12%) del valor de los volúmenes extraídos y efectivamente aprovechados, porcentaje que el Poder
Ejecutivo podrá reducir hasta el cinco por ciento (5%) teniendo en cuenta los factores mencionados
en el artículo 59”. (Ley 17.319, art. 62).
Tal como se puede observar, aún cuando el Estado Nacional es el sujeto activo de de las regalías, el destinatario final de las mismas es el Estado Provincial en el cual se encuentran los yacimientos explotados por las empresas.
Finalmente, la Ley 17.319 deja sentadas las bases para evitar la concentración en la
propiedad de permisos de exploración y producción. De esta forma, el art. 25 establece que
“ninguna persona física o jurídica podrá ser simultáneamente titular de más de cinco (5) permisos de exploración ya sea de forma directa o indirecta”; en cuanto a los permisos de
explotación, el art. 34 establece q “el área máxima de concesión de exportación que no
provenga de un permiso de exploración, será de doscientos cincuenta (250) km2. Ninguna persona física o jurídica podrá ser simultáneamente titular de más de cinco concesiones de explotación ya sea directamente o indirectamente y cualquiera sea su origen”, mientras que el
art. 35 establece que “las concesiones de explotación tendrán una vigencia de (25) años a contar desde la fecha de la resolución que las otorgue, con más los adicionales que resulten de la aplicación del artículo 23. El Poder Ejecutivo podrá prorrogarlas hasta por diez (10) años, en las condiciones que se establezcan al otorgarse la prórroga y siempre que el concesionario haya dado buen cumplimiento a las obligaciones emergentes en la concesión. La respectiva solicitud deberá presentarse con una antelación no menor de seis (6) meses al vencimiento de la concesión”.
Tal como se desarrollará en el apartado siguiente, el marco institucional en el cual se
desempeñaba la actividad petrolera y gasífera en el upstream se mantuvo relativamente
inalterado durante un amplio período comprendido entre la mencionada ley e inicios de la década de los noventa. A partir de este momento, comienzan a surgir grandes cambios en el marco legal que articula el marco institucional de la actividad. Generalmente, se refiere a este
período como el “Período de la Desregulación Petrolera”.
El marco legal de la Desregulación petrolera, iniciada a finales de la década de los ochenta, queda establecido básicamente por la Ley de Reforma del Estado, la Ley de Emergencia Económica y un conjunto de leyes, decretos y resoluciones dictadas en la transición de los gobiernos del Dr. Alfonsin (1983-1989) y Dr. Menem (1989-1999). Ambas leyes, así
como los decretos, tienen como objetivo general disminuir la participación del Estado en la prestación de diferentes servicios públicos, y en diferentes actividades. Se observa en este período que la racionalidad seguida por el Estado muestra una constante tendencia al “achicamiento” del mismo, acompañado por un creciente interés en disminuir el déficit público nacional; para así poder estabilizar la economía que se encontraba en medio de un proceso hiperinflacionario. Dicha racionalidad se materializa claramente en el cambio en la regulación del segmento.
La Leyde Emergencia del Estado, Ley 23.696, promulgada el 18 agosto de 1989, también
llamada Ley de Reforma del Estado, fue el marco normativo para la reforma estatal. Mediante
esta ley, se declara en estado de emergencia la prestación de servicios públicos y ejecución de
contratos, y por tal motivo otorga al poder ejecutivo la facultad de intervenirlos. El art. 11, del
Capítulo II de la misma, otorga al Poder Ejecutivo Nacional la facultad para proceder a “la
privatización total o parcial, a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones a obras cuya gestión actual se encuentre a su cargo, o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado Nacional, que hayan sido declaradas sujeta a privatización" (Ley 23.696, 1989; Cap. II Art.11).
Por su parte, en el Anexo I: Sobre Privatizaciones y Concesiones de la Ley 23.696, se
menciona para el caso de YPF la posibilidad de concesión, asociación y/o contratos de locación en áreas de exploración y explotación y la constitución de sociedades mixtas para áreas de recuperación asistida.
La Ley de Emergencia Económica, Ley 23.697 cuenta entre sus reglamentaciones más relevantes: suspensión de subsidios y subvenciones; suspensión de los Regímenes de Promoción Industrial y Promoción Minera; nuevo régimen de Inversiones Extranjeras; suspensión del
Régimen de Compre Nacional; y las modificaciones a impuesto a la transferencia de
combustibles líquidos derivados del petróleo, regalías petrolíferas y gasíferas.
Independientemente de las mencionadas leyes este periodo de la historia de la regulación de la actividad se desataca por la proliferación de un paquete de medidas específicas destinadas a desregular la actividad petrolera nacional, principalmente algunos decretos presidenciales.
El Decreto 1055/89 (10-10-89). Determina la creación de un mercado libre de petróleo
crudo, básicamente en las etapas de exploración y explotación (upstream). Las principales
o Concesión de áreas de interés secundario cuya producción diaria no haya superado (en
1988) los 200 m3 de petróleo.
o Asociación de empresas privadas con YPF en las áreas centrales.
o Libre disponibilidad del crudo para el producido por las empresas privadas en las áreas
de interés secundario, en las áreas centrales (de acuerdo con su porcentaje de asociación) y en las antiguas concesiones.
o Establecimiento de la opción de libre disponibilidad para los hidrocarburos obtenidos en
virtud de contrataciones correspondientes al quinto llamado del Plan Houston.
o Autorización para importar crudo por parte de la Secretaría de Energía.
El Decreto 1212/89 (08-11-89) marca las reglas de juego para el sector refinación y
comercialización (downstream), permitiendo la libre importación y aboliendo las asignaciones
de crudo que realizaba la Secretaría de Energía. Asimismo, se desreguló la instalación de refinerías y bocas de expendio y se liberaron los precios de todos los productos derivados. Las
principales medidas de este decreto son:
o Ampliación del mercado libre: Se instruye a YPF para que renegocie los contratos de
explotación de petróleo con el fin de reconvertirlos al sistema de concesiones o asociación con YPF, estableciendo la libre disponibilidad de petróleo crudo producido por estos nuevos concesionarios.
o Plazo para la asignación de crudos: Establece a partir del 31/12/90 (o, cuando se
produzcan 8.000.0000 de m3 de libre disponibilidad), la eliminación de la asignación de cuotas de crudo por parte de la Secretaría de Energía.
o Libre importación y exportación de petróleo crudo y productos derivados: Se elimina el
requisito de autorización previa y se establece que la importación de crudo y derivados quedará sujeta a la política arancelaria general.
o Libertad de precios: Establece que a partir del 1/1/91, los precios del petróleo se pactarán
libremente. Asimismo, quedarán liberados los precios de todos los derivados del petróleo, en todas sus etapas.
o Libre instalación de refinerías: La instalación de capacidad adicional de refinación será
libre, sin otro requisito que el cumplimiento de las normas de seguridad y técnicas.
o Libre instalación y titularidad de bocas de expendio a partir del 1/1/91.
El Decreto 1589/89 (27-12-89) reafirma la apertura económica del sector estableciendo la libre importación y exportación de petróleo y derivados y la eliminación de derechos y aranceles. Algunas de las principales medidas que establece:
o Eximición de la remisión de divisas.
o Establecimiento de un subsidio compensatorio si se restringen las exportaciones por
necesidad de abastecimiento interno.
o Reconversión en concesión de los contratos del Plan Houston.
Finalmente el Decreto 2778/90 (31-12-90), transformó la forma jurídica de YPF
convirtiéndola de sociedad del estado en sociedad anónima. Asimismo, se aprobó un
importante plan de transformación empresaria y modificación de los estatutos de la sociedad. Es el decreto que dispone la privatización de YPF, que posteriormente se reglamenta mediante ley dictada por el congreso nacional.
En lo que respecta a la regulación actual del total de las actividades hidrocarburíferas, si bien desde su creación, la ley 17.319 continúa siendo el marco legal sobre el cual se sientan las
actividades hidrocarburíferas en el país, el 6 de diciembre de 2006 se sancionó la Ley 26.19774,
cuyo objetivo primordial fue la sustitución del art. 1 de la mencionada ley, anteriormente
modificado por el art. 1 de la Ley 24.145.
La Ley 26.197 cuenta con diferentes antecedentes legales y constitucionales. Entre los antecedentes legales, se encuentran la mencionada Ley 24.145, Ley de Privatización de YPF o también denominada Ley de Federalización de los Hidrocarburos, la cual en su artículo primero establece el antecedente legal a la federalización de los recursos; y el Dto. 546/2003, en cuyo primer artículo se reconoce (sobre la base del Dto. 1955/1994) la facultad a los Estados Provinciales de otorgar diferentes permisos relacionados con la actividad en el área. No obstante, es posible que el antecedente de mayor fuerza con que cuenta la Ley 26.197 sea el art. 126 de la Constitución Nacional, luego de la reforma de 1994, según el cual:
“Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico ‐ social y establecer órganos con
facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales
en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades
delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso
Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su
territorio”. (Constitución Nacional, 1994; art. 126)
La interpretación de este artículo, ha dado lugar a diferentes controversias entre los analistas energéticos. Lapeña (2009), por ejemplo, subraya que la errónea interpretación de este artículo ha llevado al equivocado camino de la transferencia de las atribuciones anteriormente correspondientes a la Nación hacia las provincias, las cuales se encuentran en desventaja frente a las grandes empresas petroleras con las cuales han de negociar. Independientemente de las