Como ya mencionamos, uno de los pilares de la función pública de información es el derecho de acceso a esta última. Por ello, a continuación, revisaremos los orígenes y surgimiento de este derecho; su consolidación en los ámbitos estatales e internacional, como base de los derechos de los periodistas.
En un sentido amplio, hoy se puede definir al derecho de acceso a la información pública como una prerrogativa doble de los ciudadanos: Respecto del Estado y de los actores sociales no estatales, pero que poseen información pública, como las instituciones financieras que deben hacer públicos sus estados financieros anuales.
Sin embargo, este derecho nació en Occidente como una prerrogativa ciudadana sólo frente al poder público (DARBISHIRE 2008: 44):34
El primer país en reconocer el derecho de acceso a la información fue Suecia en el año 1766, cuando adoptó su ley orgánica de libertad de prensa que otorgaba el derecho a acceder a los documentos oficiales. La iniciativa de la pionera ley escandinava se debió a un “sacerdote sueco- finlandés que era diputado, economista, tabernero, hombre culto y viajero, Anders Chydenius”, cuyo texto se denominó “Ley para la Libertad de Prensa
34 Helen Darbishire es Directora Ejecutiva de Access Info Europe con sede en Gran Bretaña,
quien señala que la segunda ley específica en la materia en el mundo fue promulgada en Finlandia en 1951.
y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas” (ACKERMAN & SANDOVAL 2005: 4).
Posteriormente, otros autores (cf. PÉREZ & MAKOWIAK 2003) señalan a la “Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano” de 1789 como el texto legal que dio continuidad a este derecho (ASSEMBLÉE NATIONALE 2012):
Article XIV.- Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux- mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.
Article XV.- La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.35
Para Helen Darbishire (DARBISHIRE 2008: 44 y ss.) el desarrollo de este derecho en el siglo XX puede caracterizarse por tres olas, las dos primeras tienen que ver con su surgimiento y la tercera con su consolidación en diferentes Estados nacionales y en el plano de la comunidad internacional.
La primera ola se inicia cuando los Estados Unidos de América adoptan en 1966 la “Ley sobre Libertad de Información” (Freedom of Information Act o FOIA), que establecía que “el acceso a los ‘registros’ de la administración - poder ejecutivo- deben ser identificados por el solicitante”. Se incluyen, además, dentro de este período una serie de leyes sobre acceso a documentos oficiales, aprobadas por Noruega, Francia, Holanda, Australia, Nueva
35 “Artículo 14. Todos los ciudadanos tienen el derecho de constatar, por ellos mismos o por
sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente, de hacer el seguimiento de su empleo, determinar la cuota, la base imponible, la cobertura y la duración. Artículo 15. La sociedad tiene el derecho de solicitar cuentas a todo agente público sobre su administración”, traducción de: PÉREZ & MAKOWIAK 2003.
Zelanda, Canadá, Austria, Bélgica, Dinamarca y Portugal, durante los años de 1970 y 1980.
En este lapso, las leyes otorgan el derecho de acceso a documentos oficiales aunque algunas se refieren ya a “acceso a la información” en general. Con ello, y con la excepción de Italia y a diferencia de la FOIA, “consagran uno de los emergentes principios fundamentales del derecho de acceso a la información: que los solicitantes no necesitan justificar su interés en la información buscada” a diferencia de la FOIA (DARBISHIRE 2008: 45). Una segunda ola se da a partir de la caída del bloque socialista, cuando Hungría adopta una ley de este tipo en 1992, que será tomada como referencia por los países del bloque oriental en cuanto a: plazos para recibir la información, excepciones y mecanismos de control de su aplicación. Los ex países socialistas fueron alentados para adscribirse a este tipo de norma por el deseo de formar parte de la Unión Europea. Así, se aprueban leyes de acceso a la información en: Lituania (1996), Letonia (1998), República Checa (1999), Estonia (2000), Eslovaquia (2000), Bulgaria (2000), Rumania (2001).
Adicionalmente, cuando se aprueba la ampliación de la Unión Europea en mayo 2004, todos los nuevos países integrantes ya cuentan con leyes de acceso a la información pública.36
Como balance de esta segunda ola, se puede anotar que las leyes aprobadas durante este periodo tuvieron un alcance mayor que el de sus antecesoras,
36 En esta fecha ingresan a la Unión Europea: República Checa, Chipre (sólo la parte greco-
chipriota), Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia; mientras que el 2007, se incorporarán Rumania y Bulgaria.
llegando a cubrir no sólo toda la administración pública, sino a los organismos que disponen de fondos públicos. De la misma manera, se acortaron los plazos para recibir la información,37 se precisaron los mecanismos de acceso y las excepciones.
Respecto de la tercera ola y a nivel de los Estados nacionales, la consolidación del derecho de acceso a la información pública se da con una serie de leyes, sobre todo, en América Latina y el Caribe, a partir de la aprobación del texto legal específico en Colombia en 1985 y en México y Perú en el 2002. Bolivia aprobará un decreto el 2005 en espera todavía hasta este año 2013 de la norma específica. Todas estas disposiciones pueden verse como resultado de la consolidación del sistema democrático en la región, con el consiguiente aliento al principio de transparencia de los actos de la administración pública (cf. DARBISHIRE 2008: 46 y 47).
Sin embargo, otros autores, aunque comparten la periodización de las dos primeras olas de Darbishire, incluyen en la tercera ola no sólo a América Latina y el Caribe, sino al último movimiento generado en Europa.
Es el caso de la consultora de la UNESCO, Perrine Canavaggio, quien en el año 2011 estableció que ochenta y siete países habían aprobado normas similares en el mundo (cf. CANAVAGGIO 2011). En la actualidad la cifra de leyes de acceso a la información pública varía de noventa y tres a noventa y nueve o más, dependiendo de qué se considera una ley, si la misma está en efecto, o si el ente estatal que la ha aprobado es un país o territorio, como lo
señala el sitio web de la red global Freedominfo que se dedica al monitoreo de este tema (cf. FREEDOMINFO.ORG 2013).38
En lo que respecta a América Latina y el Caribe, un estudio de la UNESCO publicado el año 201339 señala que dieciséis países cuentan con leyes similares: Antigua y Barbuda (2004); Belice (1994); Colombia (1985); Chile (2008); República Dominica (2004); Ecuador (2004); El Salvador (2011); Guatemala (2008); Honduras (2006); Jamaica (2002); México (2002); Nicaragua (2007); Panamá (2002); Perú (2002) y Trinidad y Tobago (1999).
Igualmente, este organismo señala que Argentina (2003) y Bolivia (2005 y 2009) han aprobado decretos presidenciales en la materia y Brasil ha promulgado su ley el año 2012 (cf. UNESCO 2013).
En el caso de España, llama la atención que, si bien este tipo de norma tiene su fundamento constitucional, todavía no goza de una ley específica, aunque el Consejo de Ministros aprobó el 27 de julio de 2012 el “Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno”. La orientación de esta norma tan esperada ya fue prefigurada en varios eventos, como el Seminario Internacional “El derecho de acceso a la información pública”, que se llevó a cabo en la Universidad Complutense de Madrid, el 27 y 28 de junio de 2007. Su coordinador decía en ocasión de presentar sus actas (SÁNCHEZ DE DIEGO 2008: 32):
El reconocimiento como derecho fundamental, si se incardina dentro de los derechos especialmente protegidos de la Constitución Española que se encuentran en los artículos 14 a 29 –más la objeción de
38 En octubre de 2012, esta red publicó una lista consensuada que se puede consultar en:
FREEDOMINFO.ORG 2013.
conciencia militar-, va a suponer una triple protección según establece el artículo 53 de la Constitución: su desarrollo debe realizarse mediante Ley Orgánica que respete su contenido esencial; su amparo ante los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Este planteamiento es compartido por la “Coalición Pro Acceso”, plataforma conformada por organizaciones de la sociedad civil y personas en 2006, “con el fin de promover la adopción e implementación de una Ley de Acceso a la Información en España” (cf. COALICIÓN PRO ACCESO 2013).
En los Estados Unidos de América, en la actualidad, además de la “Freedom of Information Act” (o FOAI, aprobada federalmente en 1966 y que ya mencionamos), prácticamente, la totalidad de los cincuenta Estados de la unión cuenta con leyes específicas, como se puede evidenciar en el sitio web de la Coalición Nacional por la Libertad de Información (cf. NFOIC 2013). Por otro lado, a nivel internacional el derecho de acceso a la información pública ha sido desarrollado en varios instrumentos (cf. CANAVAGGIO 2011: 7, 8 y 9):
Por el Sistema de las Nacionales Unidas, en el artículo 19 de la “Declaración Universal de los Derechos Humanos” (cf. ONU 1948); el artículo 19.2 del “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos” de la ONU (cf. ONU 1966);40 la “Recomendación sobre uso del multilingüismo y acceso universal al ciberespacio” (2003); y los “Principios directores para promoción
40 Que entró en vigor el 23 de marzo de 1976 luego de su ratificación por los Estados
del dominio público gubernamental” (2004), estos dos últimos de la UNESCO.
Por la Organización de Estados Americanos, en el artículo 13.1 de la “Convención Americana sobre Derechos Humanos” (cf. OEA 1969) y la “Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información” (cf. OEA 2010).
Por la Unión Europea, en el “Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos” (cf. CONSEJO DE EUROPA 2009, aprobado el 18 de mayo en Tromsø, Noruega), que además fija la primera norma de carácter imperativo para países miembros de un mecanismo de integración.
Sin embargo, a nivel internacional, la Sentencia de 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre el Caso “Claude Reyes y otros Vs. Chile” marcó un hito al establecer, por primera vez, que el acceso a la información era un derecho humano fundamental como parte del derecho a la libre expresión. El fallo dice en su voto resolutivo (OEA 2006: 64):
2. El Estado violó el derecho a las garantías judiciales consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio de los señores Marcel Claude Reyes y Arturo Longton Guerrero, con respecto a la decisión de la autoridad administrativa de no entregar información, en relación con la obligación general de respetar y garantizar los derechos y libertades establecida en el artículo 1.1 de dicho tratado, en los términos de los párrafos 114 a 123 de la presente Sentencia. Disienten el Juez Abreu Burelli y la Jueza Medina Quiroga.41
Y en el punto VII de la misma sentencia, “Violación del Artículo 13 de la Convención Americana en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma (Libertad de pensamiento y de expresión) Alegatos de la Comisión”, fundamenta lo siguiente (OEA 2006: 46):
87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.
La importancia de esta sentencia ha sido reconocida en el mundo y ha servido de fundamento para otros fallos similares, como el del 14 de abril de 2009 de la Corte Europea de Derechos Humanos (CEDH): “Unión Húngara para las Libertades Civiles c. Hungría” (cf. CONSEIL DE L’EUROPE 2009),42 que no solo dará continuidad internacional al fallo de la CIDH antes visto, sino que brindará un elemento jurisprudencial de suma importancia para el fundamento de los derechos de los periodistas a partir del derecho de acceso a la información pública, como veremos a continuación.
En el año 2005, la organización no gubernamental húngara TASZ había visto denegada su petición ante la Corte Constitucional de Hungría de obtener información sobre un recurso introducido por un parlamentario, que se oponía a la legalidad de una nueva norma penal sobre delitos ligados al tráfico de drogas. Luego de la demanda y proceso respectivo, la CEDH falló a favor de TASZ bajo el argumento de proteger los derechos contenidos en el artículo 10 del “Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales”, aprobado en primera instancia en Roma el 4 de noviembre de 1950 por el Consejo de Europa (CONSEJO DE EUROPA 2010: 11):
ARTÍCULO 10 Libertad de expresión
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa.
El argumento del fallo de la CEDH señalaba que, en interés de la protección del citado artículo 10, la ley no puede permitir restricciones arbitrarias que podrían llegar a convertirse en censura indirecta. Asimismo, añadía que el requerimiento de este tipo de información es un quehacer básico para el ejercicio del periodismo, siendo el mismo inherente a la libertad de prensa que debe protegerse como parte de la apertura de espacios de debate público.
Sin embargo, la CEDH sentó una nueva jurisprudencia en la materia al argumentar también que el ejercicio de esta misión no tiene que limitarse a los medios de comunicación o a los periodistas profesionales, ya que la TASZ había sido también promotora de un espacio de debate público (CONSEIL DE L’EUROPE 2009: punto 27):
En l'espèce, l'aménagement d'un espace de débat public était le fait d'une organisation non gouvernementale. On peut donc dire qu'au travers de ses activités et des buts qui les sous-tendaient la requérante contribuait de manière essentielle à un débat public éclairé. La Cour a reconnu à plusieurs reprises l'apport important de la société civile au débat sur les affaires publiques.43
Por ello, a partir de este fallo, el derecho al acceso a la información pública, como derecho fundamental, alcanza dos nuevas dimensiones.
Primeramente, el desarrollo actual del derecho de acceso a la información pública alcanza no sólo a la información producida y detentada por el Estado, sino también a la de interés público que esté en poder de particulares o de la sociedad civil, como ya también señalaron algunos expertos (SÁNCHEZ DE DIEGO 2008: 15):
Existe otra vía para promover la transparencia y que tiene su justificación en el tipo de materias, como es el caso de la información medio ambiental, la información laboral y de evolución de la empresa para los representantes de los trabajadores, la propia del consumo o la referida a las empresas con cotización en bolsa, en este caso en virtud de las normas de buen gobierno corporativo. Se trata de disposiciones sectoriales que obedecen a diferentes razones pero, en todo caso, sobre temas que se considera importante que los conozcan el público en general o determinadas personas.
Y, en segundo lugar, si bien este derecho es de vocación universal en cuanto a: tipo de mensajes que cubre (noticiosos y de otra índole), sujetos que lo detentan (periodistas y ciudadanos), medios a través de los cuales se ejercita (de comunicación y de otros tipos) y los múltiples espacios en los que se lo practica, su práctica hace que, la mayor parte del tiempo, su
43 “En fin de cuentas, el establecimiento de un espacio de debate público ha sido provisto
por una organización no gubernamental. Se puede entonces decir que a través de sus actividades y los propósitos subsecuentes, la demandante contribuía de manera esencial a un debate público esclarecido. La Corte ha reconocido en varias ocasiones el aporte importante de la sociedad civil al debate sobre los asuntos públicos” (traducción libre de la tesis).
ejercicio sea delegado por la ciudadanía a los profesionales de la información, sin que ello suponga una cesión irreversible ni mucho menos (SÁNCHEZ DE DIEGO 2010b: 9):
Ya hemos manifestado que esa “«delegación social tácita» del público, del sujeto universal de la información, en el periodista o la empresa informativa no supone una «exclusiva». En definitiva, no implica que la libertad de información del periodista se ejerza en forma de monopolio. Esto es, reconocer la función de intermediación y el protagonismo de los profesionales de la información y las empresas informativas en la comunicación social no supone negar el acceso de los ciudadanos a los medios de comunicación social o el derecho que tienen a expresarse o a informarse”.
En suma, el derecho de libre acceso a la información pública es una prerrogativa universal del conjunto de la ciudadanía, la que en la práctica lo delega a los periodistas que lo ejercen, en su nombre, como parte de los derechos que hacen posible su quehacer profesional.
Ahora bien, en cuanto a los componentes esenciales del derecho de acceso a la información, hay un consenso internacional cada vez más depurado y unificado. En el año 2008, la UNESCO publicó uno de los estudios comparativos más exhaustivos en la materia. El mismo fue realizado bajo la coordinación del Consejero Jurídico Senior para el “ARTÍCULO 19. Campaña Mundial por la Libertad de Expresión”, Toby Mendel, que resume nueve principios que debieran ser comunes a todo régimen de acceso a la información (cf. MENDEL 2008: 31 y ss.):
La legislación sobre acceso a la información debe guiarse por la máxima transparencia.
El Estado debe promover activamente la apertura del gobierno.
Las excepciones deben definirse claramente y bajo estrictos criterios de “daños” e “interés público”.
Las solicitudes de información deben tramitarse de manera oportuna y justa en lo que se refiere a su facilitación y rechazo. Los costos de acceso a la información no deben impedir su
acceso.
Las reuniones públicas de las entidades del Estado deben abrirse al público.
Las leyes contrarias a la máxima transparencia deben modificarse o eliminarse.
Las personas que proporcionen información sobre acciones incorrectas deben recibir protección.